新形势下干部竞争性选拔方式改革研究：整理、反思与重塑

□白海琦

（河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050031）

新形势下干部竞争性选拔方式改革研究：整理、反思与重塑

□白海琦

（河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050031）

规范和改进用人选人工作是党中央在新形势下对党建工作的具体要求，竞争性选拔是我党选人用人的一种重要方式。竞争性选拔方式繁杂和程序不规范是各地各部门在竞争性选拔干部中面临的主要问题，竞争性选拔方式亟待规范。基于此，本文通过文献研究和实地调查，从我国出现的多种干部选拔方式中搜集萃取出干部竞争性选拔方式18种；然后通过整理汇总与归纳反思，提炼出干部竞争性选拔方式的四大分类要素：选拔范围、选拔身份、选拔职位、程序特点；继而以分类要素为界定依据，把全部干部竞争性选拔方式重新界定为3类：竞争上岗、公推比选、公开选拔，并重构了它们各自的基本程序和适用情形。

竞争性选拔；选拔方式；选拔程序

竞争性选拔干部方式与传统常规干部选拔方式截然不同，因其竞争性和公开性等特点备受社会的广泛关注，政界和学界一般认为竞争性选拔方式主要包括公开选拔和竞争上岗两种。其中公开选拔党政领导干部起源时间可以追溯到1985年，当时宁波市通过考试的手段面向社会公开选拔了5位局级领导干部，开公开选拔之先河；党政领导干部竞争上岗起源时间可以追溯到1994年，当时有些地方和部门在机构改革中为分流人员和选配领导干部，在机关内部借助考试的手段进行竞争上岗，干部群众反映良好。竞争性选拔方式是在改革开放后出现的新生事物，是对原有干部管理体制的探索和创新，为我党选拔干部开辟了一条新渠道，为普通干部和群众实现自我搭建了一个新平台，在一定程度上适应了我国经济、社会和文化的发展形势，产生后显示了旺盛的生命力，受到了中央的高度重视，并迅速被推广应用到全国各地各部门的组织工作中。

1 党政领导干部竞争性选拔方式研究的必要性

任何新生事物在其产生之初都不是尽善尽美的，会带来不同形式的问题，会产生各种各样的争议，竞争性选拔也不例外。通过调查研究发现，当前竞争性选拔工作中主要存在以下几个方面的问题：“唯分、唯票”选人问题；部分领导干部对竞争性选拔的历史和现实意义认识不够；竞争性选拔的适用范围不明确；竞争性选拔方式名目繁多，选拔方式中的程序设计欠合理；竞争性选拔中采用的考试测评方法技术科学性不够，针对性不强；竞争性选拔后续管理力度不足，“重选拔、轻管理”“重使用、轻培养”；负责竞争性选拔的机构设置不健全，队伍建设不到位；竞争性选拔成本过高，效益不理想等。在以上问题中，竞争性选拔的方式和程序问题与其他问题的相关性很强、关联度很高，是最为核心的问题，是竞争性选拔研究的关键。

完善竞争性选拔干部方式是我党在18大报告中对干部工作提出的明确要求，坚决纠正唯票、唯分选人是新形势下党内政治生活若干准则对选人用人的具体要求。就目前情况而论，全国各地各单位的组织人事部门在中央和各级党委的领导下对竞争性选拔党政领导干部积极实践，努力探索，为下一步完善竞争性选拔方式提供了大量的素材和宝贵的经验。就全国竞争性选拔总体情况而论，选拔方式虽有多种探索和创新，但水平层次良莠不齐。有的地方或单位过于严格遵照竞争性选拔的相关法律条文办事，不擅于或不敢于对竞争性选拔方式或程序进行创新，局限于条条框框，显得呆板；有的地方或单位完全不遵照竞争性选拔相关法律条文办事，或随意增加、减少竞争性选拔的程序环节，或对既有选拔方式的程序稍作改动就随意命名，从而造就了大量纷繁芜杂的竞争性选拔方式。这些新生的竞争性选拔方式没有及时得到中央组织部的统一规范，从而致使各地各级组织人事部门在开展竞争性选拔工作时无所适从，严重影响了竞争性选拔工作的质量。竞争性选拔方式的规范问题已经成为制约我国党政领导干部竞争性选拔工作进一步推进的瓶颈，亟待党内外专家学者进行研究。

2 全国各地各部门党政领导干部竞争性选拔方式的实践汇总与反思分析

从20世纪80年代竞争性选拔开展以来，在党中央和中组部的高度重视下，全国各地各部门根据自身的实际情况积极开展党政领导干部竞争性选拔的方式实践和研究工作，至今已经形成了各有特点的多种竞争性选拔方式［1］。在研究中，第一步是利用图书馆、网络等媒介进行干部选拔方式相关材料的搜集工作，并通过文献分析和实证调查，共汇总出40余种干部选拔方式。第二步是以竞争性选拔的核心要素——即干部选拔方式能体现出竞争性：具有公开的竞争平台，公平的竞争规则；公正的竞争评判为媒介，从40余种干部选拔方式中萃取出竞争性选拔方式18种，具体是：公开选拔（全国）、竞争上岗（全国）、一评三考（郑州）、公推公选（齐齐哈尔）、公推公选（依安）、专项竞岗（长春）、公推公选（江苏）、公推竞岗（长春）、两推一评（韶关）、公推竞岗（南京市卫生局、工商局）、公推比选（银川）、三考三推（扬州）、公推比选（牡丹江）、公推遴选（韶关）、公推竞岗（南京雨花台区）、公推竞岗（贵阳）、“先比能力后考试”（丽水）、公开遴选（全国）。

在这18种竞争性选拔方式中，被法规认可且在全国通用的选拔方式只有公开选拔 （全国）和竞争上岗（全国）两种，其中公开选拔（全国）的选拔程序是：发布公告、报名与资格审查、统一考试（包括笔试和面试）、组织考察、研究提出人选方案、党委（党组）讨论决定、办理任职手续，选拔范围是面向社会进行，选拔职位是地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构的领导成员以及其他适于公开选拔的领导成员职位；竞争上岗（全国）的选拔程序是：制定并公布实施方案、报名与资格审查、笔试、面试、民主测评、组织考察、党委（党组）讨论决定、办理任职手续，选拔范围是在本单位或者本系统内部进行，选拔职位是党政机关内设机构的领导成员职位。

在这18种竞争性选拔方式中，未被法规认可但在全国通用的选拔方式只有公开遴选（全国）一种，其选拔程序是：制定并公布实施方案、报名与资格审查、笔试、面试、民主测评、组织考察、党委（党组）讨论决定、办理任职手续［2］，选拔范围是在本地区（系统）一定范围体制内干部中选拔，选拔职位是内设机构领导职位或普通公务员职位。

在这18种竞争性选拔方式中，名称相同但程序不同的选拔方式有四组。第一组包括公推公选 （齐齐哈尔）、公推公选（依安）和公推公选（江苏）三种选拔方式，其中公推公选（齐齐哈尔）的选拔程序是：岗位公告、公开报名、资格审查、业绩公示、封闭命题、测评打分、差额考察、充分酝酿、票决产生［3］，选拔范围是在全市机关具有公务员身份的干部中选拔且市直及部门所属事业单位现职正副县级干部也可以报名，选拔职位是市管中层领导干部职位，选拔时间是2008年，选拔地点是齐齐哈尔市；公推公选（依安）的选拔程序是：公开报名、资格审查、经历业绩评价、素质测试（包括竞职演讲和公开测评）、差额考察、酝酿协商、党委票决，选拔范围是在本县体制内干部中选拔，选拔职位是部分社区书记，选拔时间是2012年，选拔地点是依安县；公推公选（江苏）的选拔程序是：公开报名、资格审查、第一轮民主推荐、第二轮民主推荐、素质测试（驻点调研后演讲答辩，然后进行民意测评）、差额考察、差额票决，选拔范围是在本省体制内干部中选拔，选拔职位一般是地方或部门党政领导干部正职，有时亦可选拔地方或部门领导干部副职，近年来江苏省多用此种方式选拔地方或部门领导干部。第二组包括公推遴选 （韶关）和公推遴选（中山）两种选拔方式，其中公推遴选（韶关）的选拔程序是：发布公告、单位民主推荐、报名与资格审查、笔试、面试、经历业绩评价、组织考察、党委（党组）讨论决定、办理任职手续，选拔范围是在本市体制内干部中选拔，选拔职位是市直处级、县直科级领导干部职位，选拔时间是2010年，选拔地点是韶关市；公推遴选（中山）的选拔程序是：个人报名、单位民主推荐、考评推荐、经历业绩评价、组织考察、党委讨论决定、办理任职手续，选拔范围是面向全市市直单位和镇区科级干部，选拔职位是镇区班子副职，选拔时间是2011年，选拔地点是中山市。第三组包括公推比选（银川）和公推比选（牡丹江）两种选拔方式，其中公推比选（银川）的选拔程序是：公开报名、资格审查、素质测试、量化比选、一次民主推荐、驻点调研、面试答辩、二次民主推荐、差额考察、差额票决，选拔范围是在本市体制内干部中选拔，选拔职位是市直机关党政领导干部正职或副职，选拔时间是2012年，选拔地点是银川市；公推比选（牡丹江）的选拔程序是：公开报名、量化筛选（经历业绩评价）、民主推荐、比选提名（素质测试）、差额考察、差额票决，选拔范围是部分职位面向全国、部分职位在本市体制内干部中选拔，选拔职位是市直机关党政领导干部职位，选拔时间是2010年，选拔地点是牡丹江市。第四组包括公推竞岗（南京雨花台区）、公推竞岗（贵阳）、公推竞岗（长春）、公推竞岗（南京市卫生局、工商局）四种选拔方式，其中公推竞岗（南京雨花台区）的选拔程序是：单位民主推荐、报名、笔试、面试、组织考察、差额票决、公示决定任用，选拔范围是在本区体制内干部中选拔，选拔职位是区管领导干部副职，选拔时间是2011年，选拔地点是南京市雨花台区；公推竞岗（贵阳）的选拔程序是：公开报名、资格审查、民主推荐、驻点调研、演讲答辩及民意测验、党政干部领导能力测试、组织考察、党委讨论、办理任职手续，选拔范围是在本市体制内干部中选拔，选拔职位是4个县（区）委书记职位，选拔时间是2008年，选拔地点是贵阳市；公推竞岗（长春）的选拔程序是：报名、资格审查、单位民主推荐产生竞岗人选、竞岗演讲答辩、全委会民主推荐、差额考察、党委集体讨论，选拔范围是在本市各级机关体制内干部中选拔，选拔职位是综合类副职领导干部职位，2012年前长春市多用此种方式选拔地方或部门领导干部；公推竞岗（南京市卫生局、工商局）的选拔程序是：首轮差额民主推荐、竞职演讲答辩、二轮差额民主推荐、差额考察、差额票决，选拔范围：卫生局是在本市一定范围（卫生系统）内进行、工商局是在南京市工商系统（独立垂直管理系统）内进行，选拔职位是南京市卫生局、工商局的领导干部副职，选拔时间是2011年，选拔地点是南京市。

在这18种竞争性选拔方式中，名称不同但程序相似或相同的选拔方式也有四组。第一组程序相似或相同的选拔方式是公开选拔（全国）、公开遴选（多个省份）、公推公选（齐齐哈尔）、公推公选（依安），第二组程序相似的选拔方式是公推比选（牡丹江）、公推竞岗（贵阳），第三组程序相似的选拔方式是公推遴选（韶关）、公推遴选（中山）、公推竞岗（南京雨花台区）、“先比能力后考试”（丽水），第四组程序相似的选拔方式是公推公选（江苏）、公推竞岗（长春）、公推竞岗（南京市卫生局、工商局）。

在这18种竞争性选拔方式中，名称明显不规范的选拔方式是“先比能力后考试”（丽水），其选拔程序是：公开报名、单位民主推荐、经历业绩评价、笔试、面试、组织考察、党委票决，选拔范围是在本市体制内干部中选拔，选拔职位是市直单位副处级领导干部职位，选拔时间是2010年，选拔地点是丽水市。在这18种竞争性选拔方式中，名称比较特殊的选拔方式有一评三考（郑州）和专项竞岗（长春）两种。其中一评三考（郑州）的选拔程序是：公开报名、资格审查、经历业绩评价、考试（考学）、驻点调研后演讲答辩（考能）、差额考察（考德）、党委票决，选拔范围是在本市体制内干部中选拔，选拔职位是县（市、区）正职后备干部人选或市直部门领导干部正职人选，选拔时间是2011年，选拔地点是郑州市；专项竞岗（长春）的选拔程序是：发布公告、报名、资格审查、笔试、面试、组织考察、党委（党组）讨论决定、办理任职手续，选拔范围是在本单位或者本系统内部进行或本地区一定范围内进行，选拔职位是部分职能相近岗位或个别专业性较强、内部有合适人选、不适宜面向社会公开选拔的领导岗位或面向系统内或基层对口单位选拔市直部门中层干部，选拔时间是2011年，选拔地点是长春市。

在这18种竞争性选拔方式中，程序最为繁琐的选拔方式是三考三推（扬州），其选拔程序是：笔试、民主推荐、面试、民主推荐、考察、民主推荐，选拔范围是在本市体制内干部中选拔，选拔职位是市直部门党政领导干部正职和副职，选拔时间是2010年，选拔地点是扬州市。

通过对竞争性选拔方式的汇总和分析可见，除公开选拔（全国）和竞争上岗（全国）具有法规明确认可外，其他选拔方式均未被法律规范和认可。除公开选拔（全国）、竞争上岗（全国）、公开遴选（全国）在全国通用外，其他选拔方式均是在部分或个别地方使用。此外，有部分选拔方式名称缺乏规范，还有部分选拔方式程序复杂繁琐，甚至还出现了名称相同的选拔方式在不同地方程序设计大相径庭，或名称相异的选拔方式在不同地方程序设计大致相同的情况。总之，全国各地各部门使用的竞争性选拔方式名目繁杂、程序混乱，适用职位和范围各有界定，缺乏统一的法律规范，亟待整合。

3 全国各地各部门党政领导干部竞争性选拔方式的整合

3.1 提炼党政领导干部竞争性选拔方式的基本程序与核心环节

通过整理剖析上述的18种竞争性选拔方式，可以看出竞争性选拔的方式和程序密不可分，每一种选拔方式都是由不同的程序环节组合而成，研究选拔方式必须要研究程序环节。所谓党政领导干部竞争性选拔方式的基本程序是指绝大多数竞争性选拔方式中都存在的程序环节，通过分析辨别，文章认为竞争性选拔方式的基本程序为：报名、资格审查、考试测评、民主推荐、组织考察、党委票决，共有六大环节。在基本程序中对竞争性选拔结果起关键性和决定性作用的环节是核心环节，通过调查研究，文章认为竞争性选拔方式基本程序的核心环节为：考试测评和民主推荐，此点可以被我国古代人才选拔制度所印证。秦代以后，我国先后产生了三大人才选拔制度，即汉代的察举征辟制、魏晋南北朝的九品中正制、隋唐以后直至清代的科举制［4］。其中，察举征辟制和九品中正制选拔制度的核心程序是推荐，而科举制选拔制度的核心程序是考试。

3.2 归纳党政领导干部竞争性选拔方式的分类要素

文章研究的目的是在原有党政领导干部竞争性选拔方式的基础上重新建构新型竞争性选拔方式［5］。而原有党政领导干部竞争性选拔方式的分类要素则是界定新型竞争性选拔方式的核心要件。根据表1对原有竞争性选拔方式的归纳和推理，能够提炼出四大竞争性选拔分类要素，即选拔范围、选拔身份、选拔职位、程序特点。

表1：竞争性选拔方式归纳与分类

选拔范围是指选拔所针对的行政区域界限，即在本单位本系统内选拔、在本地区（部门）一定范围内选拔还是面向社会选拔。所谓在本单位本系统内选拔是指在组织人事部门所属的单位或垂直系统之内进行选拔；所谓在本地区（部门）一定范围内选拔是指在本级组织人事部门管理权限之内的行政区域内进行选拔；所谓面向社会选拔有两层意思，一是突破本地区 （部门）面向更广泛的行政区域进行选拔，二是突破人员身份面向社会（体制内、外人员）进行选拔。

选拔身份是指选拔对象是否具有本级组织人事部门管理权限之内成员的身份，即选拔对象是体制内成员身份还是体制外成员身份。所谓在体制内成员中选拔是指在本级组织人事部门管理权限之内的人员中进行选拔，所谓面向体制外成员选拔是指面向不在组织人事部门管理权限之内的人员中进行选拔。

选拔职位是指被选拔的职位是属于内设机构领导干部职位，还是属于地方或部门领导干部职位。内设机构领导干部职位包括地方党政领导机关内设机构领导职位、党政工作部门领导机关内设机构领导职位和国有企事业单位内设机构领导职位。地方或部门领导干部职位包括地方党政领导班子成员职位、党政工作部门领导班子成员职位和国有企事业单位领导班子成员职位。

程序特点是指竞争性选拔方式基本程序的主要特征，是由考试测评和民主推荐（基本程序的核心环节）的不同排列组合形成的，共有三组，即“只考不推”“先考后推”“先推后考”。所谓“只考不推”是指仅通过考试测评（笔试、面试、素质测评等）来选拔，不进行民主推荐；所谓“先考后推”是指先进行考试测评再通过民主推荐来选拔；所谓“先推后考”是指先进行民主推荐再通过考试测评来选拔。“只推不考”是指通过民主推荐来选拔，不进行考试测评。虽然属于一组排列组合，但根据竞争性选拔的核心要素判断，其不属于竞争性选拔方式范围。

4 全国各地各部门党政领导干部竞争性选拔方式的重塑与规范

4.1 重新界定党政领导干部竞争性选拔方式

分类要素的提炼是一个归纳过程，若以分类要素（选拔范围、选拔身份、选拔职位、程序特点）为界定依据，对竞争性选拔方式进行重新界定，则是一个演绎过程。在四大界定依据中，选拔范围的界定因素有三个：在本单位本系统内、在本地区一定范围内、面向社会；选拔身份的界定因素有两个：体制内成员、体制外成员，前两者相加共五个界定因素。选拔职位的界定因素有两个：内设机构领导干部职位、地方或部门领导干部职位。程序特点的界定因素有三个：“只考不推”“先考后推”“先推后考”，后两者相加也是共五个界定因素。文章先用前五个界定因素对竞争性选拔方式进行初步界定，通过对界定因素的组合排列与分类，共整合出A、B、C三种竞争性选拔方式，具体分析过程如表2。

表2：竞争性选拔方式界定

竞争性选拔方式A是在本单位本系统内对体制内成员进行选拔，根据选拔方式的特点和使用惯例，命名A为竞争上岗。竞争性选拔方式B是在本地区一定范围内对体制内成员进行选拔，根据选拔方式的特点和使用惯例，命名B为公推比选。竞争性选拔方式C是在本地区一定范围内打破身份界限对体制外成员进行选拔或面向社会 （突破本级行政区域或打破身份界限）在体制内、外成员中进行选拔，根据选拔方式的特点和使用惯例，命名C为公开选拔。

文章再用后五个界定因素对竞争性选拔方式进行深入界定。结合选拔方式使用惯例，按照一定的逻辑关系对界定因素排列组合，进而对竞争上岗（A）、公推比选（B）、公开选拔（C）三种竞争性选拔方式的选拔职位和程序特点作出判断，具体情况如表3所示。竞争上岗（A）既可选拔内设机构领导干部职位，亦可选拔部门领导干部职位，程序特点包括 “只考不推”“先考后推”“先推后考”；公推比选（B）一般用来选拔地方或部门领导干部职位，程序特点包括“先考后推”“先推后考”；公开选拔（C）既可选拔内设机构领导干部职位，亦可选拔部门领导干部职位，程序特点是“只考不推”。

表3：三种新竞争性选拔方式的程序特点

4.2 新型党政领导干部竞争性选拔方式的定义、基本程序和适用情形

4.2.1 定义界定。根据上文的分析推理结果，重新整合界定后的竞争性选拔方式有三种：竞争上岗、公推比选、公开选拔。其中，竞争上岗是在本单位本系统内对体制内成员进行选拔，既可选拔内设机构领导干部职位，亦可选拔部门领导干部职位，程序特点包括“只考不推”“先考后推”“先推后考”；公推比选是在本地区（部门）一定范围内对体制内成员进行选拔，一般用来选拔地方或部门领导干部职位，程序特点是 “先考后推”和“先推后考”；公开选拔是面向社会（突破行政区域或打破身份界限）进行选拔，既可选拔内设机构领导干部职位，亦可选拔部门领导干部职位，程序特点是“只考不推”。

4.2.2 基本程序。以上述三种竞争性选拔方式的程序特点为依据，可以推导出它们的基本程序。竞争上岗的基本程序有三种。第一种：报名，资格审查，考试测评，组织考察，党委票决；第二种：报名，资格审查，考试测评，民主推荐（测评），组织考察，党委票决；第三种：报名，资格审查，民主推荐（测评），考试测评，组织考察，党委票决。

公推比选的基本程序有两种：第一种：报名，资格审查，考试测评，民主推荐，组织考察，党委票决；第二种：报名，资格审查，民主推荐，考试测评，组织考察，党委票决。

公开选拔的基本程序有一种：报名，资格审查，考试测评，组织考察，党委票决。

4.2.3 适用情形。适用情形是指竞争性选拔方式的适用条件和范围。通过研究分析，文章对三种新的竞争性选拔方式的适用情形作出如下判断：

竞争上岗的适用情形有：本单位本系统内有多个适合职位要求的人选时；需要推进内部干部交流时；本单位本系统内一次性空缺职位较多时；在职能相近的单位中有多个适合职位要求的人选时［6］。

公推比选的适用情形有：在本地区（部门）有多个适合职位要求的人选时；领导职位空缺较多，需要集中配备时；需要改善领导班子结构时；需要扩大组织选人用人视野，从更大范围内选拔领导干部时；需要进一步扩大选人用人的民主，调动干部群众参与选拔的积极性，提高选人用人的公信度时。

公开选拔在实践中多用于选拔地方或部门领导干部副职，其适用情形有：选拔专业性较强职位和紧缺专业职位的领导干部时；选拔结构性需要干部时；职位空缺但本地区（部门）无合适人选时；需要拓宽视野面向体制外吸纳优秀人才时；需要进一步扩大选人用人的民主，调动干部群众参与选拔的积极性，提高选人用人的公信度时。

4.3 新型党政领导干部竞争性选拔方式的法律规范

法律法规对公民或组织的行为具有指引、评价、强制和预测作用。因此，中央组织部要在对新型党政领导干部竞争性选拔方式定义、基本程序、适用情形重新界定的基础上，尽快出台有关党政领导干部竞争性选拔工作的法律法规，从法律上规范全国各地各部门的竞争性选拔工作，从制度上规避“萝卜招聘”“以分选人”“以票选人”等竞争性选拔漏洞，推动干部选拔工作的科学有序发展，进一步提升我党选人用人公信度。

［1］中央组织部党建研究所课题组.竞争是活力之源公平是竞争之基：关于改革完善竞争性选拔干部工作的调研报告［J］.求贤，2012（4）：6-10.

［2］廖组公.好风凭借力 赛场选良马：辽宁集中组织省直机关开展中层干部竞争上岗工作综述［J］.共产党员，2012（6）：8-9.

［3］任玉良.让多数人选干部选多数人认可的干部［J］.奋斗，2008（9）：48-49.

［4］翟居怀.我国人才选拔制度的历史探析［J］.教育与职业，2008（2）：49-51.

［5］黄卫成.竞争性选拔干部若干实践问题探析［J］.唯实，2011（2）：87-90.

［6］宋世明.竞争上岗的制度分析［J］.行政论坛，2007（1）：183-183.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.12.018

D630.3

A

］1004-0544（2017）12-0107-06

河北省社会科学发展研究课题民生调研专项（201601637）。

白海琦（1978－），男，河北武安人，管理学博士，河北地质大学法政学院副教授。

责任编辑 赵继棠