农村集体资产产权制度改革的进路与出路——以广州市天河区为例

张吉星，杨爱平

(华南师范大学 公共管理学院，广东 广州 510006)

经济研究

农村集体资产产权制度改革的进路与出路
——以广州市天河区为例

张吉星，杨爱平

(华南师范大学 公共管理学院，广东 广州 510006)

产权经济学派从事实产权的不完全性和法律产权的不完全性来解释产权不完全现象，并广泛应用于不同领域。在我国农村集体资产产权制度改革的不同时期，如何在村集体内部实现集体资产事实产权的明晰化，并促成集体资产法律产权明晰化已成为亟待解决的问题。深度描述我国农村经济体制改革的“先行者”广州市天河区农村集体资产事实产权明晰化的进程，结合产权经济学的不完全产权理论，呈现其法律产权明晰化过程中凸显的不同法定角色的冲突、多重法定职能的张力等问题。在此基础上，总结了天河区推进事实产权明晰化过程中分配权、经营权和监管权等行为权利明晰化的经验，提出完善农村集体经济组织法律产权界定的未来方向，即引导农村集体经济组织构建相对明晰的“三资”的“按份共有”产权结构，注重完善“三资”监管的体制机制，减少交易成本，释放制度外部红利。

集体经济；产权改革；事实产权；法律产权

改革开放以来，我国城市化的进程不仅伴随着经济的发展、产业的转型升级和人口的户籍变化，同时也是土地城市化的过程。土地城市化的过程将涉及农村集体资产升值和拆迁引致的巨额赔偿款，这就需要明确集体资产的受益权利、经营权利和转让权利等行使主体。同时，在城市规模不断扩大的过程中，原有的农村集体土地逐渐融入城市规划，转化为城市国有土地，其产权亦将发生一定的转变。这种转变不是一蹴而就的，在这个过程中如何实现集体资产合理分配、共享城市化的成果是亟待回答的问题。广州市作为改革开放的前沿阵地，在城市化进程中，老六区“城中村”的大部分集体土地被政府征用，农村的土地资本转为产业资本，物业租赁成为农村集体经济组织的主要收入来源，一定程度上实现了农村集体资产产权明晰化。广州市在全国农村经济体制改革中扮演着“先行改革者”的角色，具有一定的典型性和代表性。本文拟通过案例研究的方式，描述改革开放30多年来广州市天河区进行农村集体资产产权制度改革的路径，总结农村集体资产产权制度变革的经验；并尝试运用产权经济学的不完全产权理论探讨这个问题，回答在城市化进程中，随着“村改居”的开展，天河区法定产权与现有的事实产权状态之间存在怎样的张力，探索如何进一步深化农村集体资产产权制度改革。

一、产权经济学派的不完全产权理论

在产权经济学派看来，产权是社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利[1]18,是由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成的。[2]也就是说，产权包括对资产的使用、收益和转让的权利或权力，而并非仅仅局限于产权的行为性权利或者权力。部分学者也探讨私有产权和国有制对资源的配置与使用所产生的不同效应，并认为需要从使用它的权利、它的形式与本质的改变以及对资产全部权利或部分权利的转让的构成等方面来理解。[1]149这意味着资产交易的存在和资产多重属性的让渡，这种让渡既有主体的不同也有行为的不同，既有行为性的权利也涉及所有权利的部分或全部改变。

既然资产可以使用、收益和转让，也就存在交易，需要交易双方确定资产的价值有多大、价值的属性是什么。由于资产的价值和属性无法在无成本或低成本的情况下实现完全衡量，于是就产生了不完全产权的现象。对于引致不完全产权的原因，科斯、巴泽尔、德姆塞茨、斯蒂格利茨和张五常等经济学家都有经典的论述，但他们并未对不完全产权的现实表现及其成因作更细致的区分；国内学者张宁结合中国特有的制度环境和经济发展阶段，总结借鉴产权经济学派的观点，将不完全产权划分为事实产权和法律产权两个层面，构建了一个不完全产权的分析框架，分析农村宅基地产权制度。[3]40本文借鉴这个分类方法，扩展讨论农村集体资产产权制度改革进程中的不完全产权问题。

事实上的不完全产权，是一定时间内在法律规定所形成的法律产权处于相对稳定且不改变状态的背景下，由于现实中的交易成本并非为零而产生的。也就是说，与转让、获取和保护产权有关的成本并非为零，亦为影响不完全产权的重要因素。[2]3具体而言，转让、获取和保护产权的成本主要包括：资产属性的多样化、信息的不完全和主体行为能力的有限性。[3]40这些因素不是由法律没有充分界定而引致，而是在实际交易过程中产生的。换言之，不完全产权的产生，一方面是由法律的不充分界定引致，另一方面则是由现实交易过程中产生的事实产权的不完全性引致(见图1)。

综上，所谓法律产权是指法律文本对于由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成的规定。这种规定是相对静态和不完全的，法律产权的不完全规定引致“产权残缺”。在现实生活中，随着资源价值的变化，各个主体会考虑投入和产出的变化，并基于自身利益最大化的考量而展开对法律所没有完全规定的“产权残缺”博弈，在动态博弈中逐步形成一种事实产权。也即现实运作中，消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力的规则，这是一种对游走于“公共域”的资产的收益权、让渡权的再次确认。这种博弈，一方面可能会导致租值耗散；另一方面为了减少租值耗散而建构新的制度安排，推动新博弈均衡的达成，也即建构新的产权制度。因此，推动产权制度渐进性变迁就非常有必要。下文即以此产权分析框架为基础，阐释广州市天河区农村集体资产产权界定过程中事实产权的明晰化过程并总结其经验，同时指出农村集体资产法定产权明晰化过程中凸显的主要问题。

图1 不完全产权理论的分析脉络

广州市天河区是全国农村股份制改革的发源地，其农村集体经济组织股份制改革始于1987年，被称为农村产权改革的“天河模式”。当年“合作股份制”改革的目标是：变革产权边界不清的产权制度和不公的分配制度，解决“去”与“留”之间日益尖锐的矛盾。现在来看，此阶段只是解决了集体资产的“二次分配”问题，也即初步厘清了集体资产的收益权。1991年穗天委﹝1991﹞018号文《关于推进和完善农村股份合作经济的意见》(以下简称18号文)提出，在全区范围内推进股份合作制，初步统一股份合作经济组织内部的组织制度和管理制度，并基本明确了可参与“社员分配股”的对象。但随着经济社会的发展，特殊政治环境下制定的18号文的局限性日益暴露，于是，1994年穗天委﹝1994﹞015号文《关于进一步完善农村股份合作制的若干规定》(以下简称15号文)，进一步规定了“组织结构”“股权设置”“分配制度”等内容。此文件虽然表述不尽规范，但已经是天河区农村股份合作制改革的“基本法”，2001年新的修改意见较之15号文并没有实质性的改变。至此，天河区农村的社区型股份合作制已经日益演化为“按份共有”的新的公有制经济实现形式(见图2)。[4]8

图2 不完全产权视野下的农村集体资产不完全产权

产权的基本内容包括一个行动团体对资源的使用权与转让权，以及收入的享用权。[5]天河区农村集体资产产权制度改革从本质上来说，就是明确哪个行动团体拥有集体资产的收入享用权、使用权和转让权，以及如何行使这些权利、如何规范和约束权利行使的过程。转制前后，天河区农村集体资产产权的构建历程，涵盖了渐进式的事实产权明晰化和间断式的法律产权明晰化两个阶段。

(一)“村改居”前事实产权明晰化的五个方面

1.集体资产分配权与分配方式的明晰化。早期试点可以追溯到1987年天河区杨箕和登峰两个村的“合作经济股份制”改革。在天河区委、区政府和广州市农委的大力支持和指导下，农村集体经济组织引入股份制和规范的合作制因素，审批通过了杨箕村拟定的合作经济股份制章程，杨箕村正式将集体资产折股量化到人，实行合作经济股份制。具体举措是：在土地不能折价入股、集体资产不得分解的前提下，对集体财产进行清产核资、造册登记，并折股到人。此阶段为产权制度变革发展的试点阶段，并无任何指导性的文件可以引用，基层政府和村民自治组织基于当时的政策情景，制定相关章程与规则，主要解决的是当时所面对的集体资产的“二次分配”问题，即集体资产产权收入的分配问题。

1991年，广东省政府发布《农村社区合作经济组织暂行规定》，该规定确立了农村社区合作经济股份制的合法地位，并且在法规层面进行了相关规范。同年，天河区制定《关于推进和完善农村股份合作经济的意见》，以此为标志，在全区农村范围内推广股份合作制。但是，本次改革是在特殊的政治背景下展开的，特别是60%的集体积累股和允许扩股与增股这两项举措的存在，一定程度上模糊了产权收益、分配和占有的边界，并且没有非常明确地规定扩股和增股的具体标准，这成为后续股份合作制反复的一个重要认识根源。[4]8

1994年，为了更好地适应不断成长的市场经济新体制的要求，适应农村城市化的需要，天河区委、区政府制定并发布15号文，对农村股份合作制的组织结构、股权配置、分配制度作出详细的说明规定。从此开始，农村集体经济组织更名为“股份合作经济组织”，以取代前期的“合作经济股份制”称谓。在产权改革方面，首先，15号文取消了集体积累股，将农村集体资产产权全部量化到个人，彻底明晰原有集体资产的归属问题；其次，根据股份经济的性质，分配方式包括按劳分配和按股份分红两个部分，并以股份分红为主，争取逐步过渡到单一分配方式。

2.集体资产分配主体明晰化。1991年18号文明确了参与集体资产分配的主体，规定依据一定的标准确定股东，但同时规定可在董事会换届时实现扩股和增股。总的来说，这个阶段说明了基本的股东边界，但界限并不是很清楚。1994年15号文规定将原有集体资产折股量化到个人，必须严格遵守一视同仁的原则，对所有符合条件的成员均按照统一标准对待，同时规定由各股份合作经济联社根据自身实际和村民意愿制定。也就是说，至此仍没有很明确的统一标准，而是更加注重各个经济社、经济联社结合自身实际确定分配主体。直至2001年，修改的文件重申，以15号文进行股权配置的方案为终极配股方案，并实行“生不增，死不减；进不增，出不减”的“一刀断”产权制度改革政策，彻底解决了原来集体经济产权边界不清、产权主体不明的问题。

整合层。在该层将数据接口作为基础，对原始数据进行基础处理，主要处理对象为冗余数据、重要数据、失真数据等，在此层主要为保证数据的真是有效。

3.集体资产经营权明晰化。农村集体经营的资产大部分起始于征地获得的初始资产积累，然后转向以集体土地为基础的物业租赁，一方面充实了农村集体经济，另一方面也为村民带来较高的收益。这与规模经济有很大的关系，同时也是由于集体资产特殊的资产属性，便于政府主管部门监管和村民监督。而基于规模经济以及集体经济组织主体之间的异质性程度的考虑，不同的镇实行不同的经营模式，如原沙河镇由经济联社代为管理、原东圃镇集体物业由经济社实际管理。

4.集体资产监督权明晰化。1987年股份合作制开始之初，主要解决的问题是分配权的问题。随着农村社区股份合作制在天河区的全面铺开，1991年18号文开始设置监事会，但直到如今“监事会成员都是兼职的，他们各自在公司里担任了其他职位，这让他们在面对自己的领导(受监督方)时，不敢说话，也不敢监督，效果自然不明显。”并且有监事会成员指出：“之前在担任监事会成员期间推行问责制，在中层领导里较为顺利，但到了上层，因为交叉任职的原因，监事会很难起到监督作用。”2013年上半年，广东省省委第十巡视组巡视天河区，提出了4个问题和5个建议。天河区委、区政府以此为契机，构筑“1+5”整改方案体系，制定、修订、完善相关制度26项，形成制度体系；并构建天河区“三资”(公共资源、资产和资本的简称)交易平台等，使得农村集体经济组织主体的监督权利真正得到落实，进入制度化、规范化的新阶段。

5.集体资产继承权明晰化。随着城市化程度的不断提高，转制社区的土地征用产生了巨额征地补偿款，留用地对外合作经营也产生重大、特大的经济发展项目,两者共同作用，特别是在2004年以后房价、租金迅速上涨的大背景下，转制社区拥有了巨大的财富积累。随着集体资产收益的再次直线上升，刺激着村民和一些早期已经转居民的村民，特别是新生村民期待加入到享有产权收益分配的序列。对于继承权的争论是现在各个农村集体经济组织关注的焦点，且没有官方文件予以详细说明，实际上导致了事实产权的不完全性。目前，集体资产继承权主要有三种方式：(1)部分集体经济组织结合当时的实际政策情景决定，继承人只能继承收益权而不能继承选举权等政治权利，这意味着随着股权继承的进行，继承者只是对集体资产享有收益权而不能通过政治权利行使其使用权和转让权；(2)大部分村的“外嫁女”、新增人口都能享受社员待遇，但不具备社区股东身份，这导致拥有投票权的股东在整体结构上，存在男性和老龄人口比例高的情况；(3)集体经济组织根据规定实行“一人一票”的投票方式，这种投票方式会引起一个难题——在继承股份时，当一人股份由多人继承时，投票人数会随着继承人数的增加而增加，导致投票主体不均衡变动。这三种方式在调研中均有出现，各有利弊，孰优孰劣尚待商榷。

(二)“村改居”后法定产权明晰化及其引发的问题

2002年，为加快“城中村”改制步伐，广州市委办公厅、市政府办公厅联合发文《关于“城中村”改制工作若干意见》(穗办﹝2002﹞17号)，将村民农业户口变更为居民户口，撤销村委会建立居委会，农村集体经济组织转制为股份制企业(公司)。自该文件颁布开始，在广州市范围内全面铺开原村委会整建制农转非工作，天河区25个村也实施了“村改居”。伴随天河区转制社区和转制股份制企业的诞生，其法定产权和事实产权之间再次出现巨大的张力。

1.股份制企业性质与社区性质之间的角色冲突。既然转制为股份制企业，依法而言，企业应以营利为首要目标，但事实上股份制企业依然承担一定的社区建设责任，如穗办﹝2002﹞17号文件明确指出，在“城中村”改造完毕之前依然从转制的股份制企业(公司)集体股收益中支付部分社区建设经费、环卫服务和社会保障经费。在访谈中，某经济联社负责人指出：“目前卫生投入29.6万元/月，一年下来需要300多万元；治安承包给物业管理公司，50万元/月；股东可享受45%的医疗报销，每年医疗投入达700多万元。”同时，随着“营改增”的推行，由于天河区农村集体经济组织以租赁为主要业务，其缴纳税额也随之剧增，这样就导致农村集体经济组织承担巨大的经济负担而无法更好地促进自身发展。有被访谈者说：“若将经济联社公司按照《公司法》管理，其又承担了一系列公共服务职能，如卫生、治安、教育、医疗、社保，其中社保方面还包括养老金；若将集体经济组织归为农村管理，其又没有享受三农政策。在公司管理和政府政策的双重管理手段下，就造成了有事谁都可以不管、没事谁都可以管的尴尬局面，这需要政府对农村集体经济组织的属性进行重新界定。”

2．农村集体经济组织与城市社区性质之间的巨大张力。有研究指出，自2012年以来广州基本上已停止审批其他“城中村”改造方案，“城中村”改革陷于停滞。[6]停滞的主要原因就是法定产权不明晰，各个主体并不明确其可以在“城中村”改造过程中得到什么。于是就造成了访谈中出现“物业闲置率达到90%”的尴尬局面。有被访谈者认为：“这些物业十几年都没有进行过改造，这与当前的经济发展需要不相符合。很多物业老旧，没有办法吸引承租者，也没有办法将租金提高。如果对其进行翻新改造，估计价值会翻倍。但是没有相关的政策，不敢随意对其进行改建，因为任何改建行为都属于违章。因此，为了村集体的长远发展和股东的经济收益，希望政府可以放宽这一类物业的改造权限，实现集体资产的增值。”

三、农村集体资产产权制度改革的“天河经验”及未来路向

(一)天河区农村集体资产产权制度改革的主要经验

30年来，广州市天河区农村集体经济组织通过坚持不懈的产权制度改革，推进农村集体经济组织产权日益明晰、管理日益规范，形塑了“天河模式”。总结来看，天河区农村集体资产产权制度改革，尤其是其事实产权明晰化过程的主要经验在于：

1.制度变迁应以产权明晰为基本着力点。在制度变迁的过程中，产权的边界日益明晰；占用和供应原则与当地条件保持一致，在天河区范围内的各个村建立了区的文件精神与本村实际相结合的占用规则；在不违反上位法的基础上，占用规则的选择一定程度上考虑利益相关者的要求，并不断完善；对于农村集体经济组织的监管从无到有，日渐构筑横向不同部门之间、不同主体之间和纵向不同层级之间的监督管理，并且初见成效。换句话说，在天河区农村集体经济组织资产管理、监管*管理和监管是不同的活动，涉及不同的主体与内容，并不完全等同。管理涉及村集体经济组织的管理、区层面主管部门的监管等；监管则涉及村集体监事会、街道办监管部门以及区层面的监管部门的监管活动。发展过程中，其管理体制机制与实证研究所提出的公共资源管理的“设计原则”[7]契合度越来越高。

2.以居民需求为出发点界定产权边界。天河区农村集体经济组织的变迁起始于解决城市化过程中的农民去留问题，从1987年股份制改革试点至2014年，管理、监管体系制度化的变迁都是对民众需求的回应：股份划分从集体积累股、社员分配股和现金股到全部具体化为个人股份，早期源于对“村改居”困境的解决；1994年取消“集体股”全部量化为个人股，并且股权固化，是对1990年特殊政治背景下制定规则的修正；2002年“农村集体经济组织”计划的推进源于对市场化背景的回应。

3.产权制度变迁路径从自发走向自觉。早期的股份制改革源于基层的回应并且从试点开始，基本是“摸着石头过河”，形成了“天河模式”。随着改革开放的深入，政府执政体系和执政能力的提升以及科学技术的发展，为“顶层设计”提供了可能性。“三资”交易平台的构建对于推进规范化交易、交易方式制度化具有重要意义，这是自上而下发起的“顶层设计”，使产权的各个部分愈加明确、日益完全且得到更充分的发挥。

4.上级政府对集体资产产权制度改革的认可。从1987年开始改革至今，在长达30年的改革过程中，早期的股份合作制得以有序展开，与广州市各级政府通过行政公文形式予以认可是分不开的；当下市、区两级政府结合集体资产管理、监管的现实问题，积极构建资产管理、监管网络平台，降低交易成本，推动交易规范化。虽然不同时期上级政府支持的形式、力度有所差异，但对于保障集体资产产权制度改革得以有序进行都起到了非常积极的作用。

(二)完善农村集体资产产权制度改革的方向性建议

应该看到，广州市天河区的农村集体资产产权制度改革也存在事实产权和法律产权不完全的方面，因此，随着客观环境和利益相关者主观感知的变化，农村集体经济组织产权制度改革还需进一步完善。未来农村集体资产产权制度变革应引导农村集体经济组织构建相对明晰化的产权结构，促进“三资”的“按份共有”，同时注重完善“三资”监管的体制机制，减少交易成本，释放制度外部红利。具体建议包括以下几个方面：

1.持续清查“三资”存量。主管部门和监管部门应通过“三资”交易平台、财务监管平台、信息公开平台以及实地抽查等途径，多路径协同衡量基层“三资”信息的一致性，如差异性较大则需要及时实地核实清查，避免农村集体经济组织管理者与股东共谋。

2.明确“三资”产权的动态边界。在后续制度变革中，应该明确按份共有的农村集体经济组织“三资”的继承问题，明确合法继承的群体及继承标准，由此释放制度变革的外部利润，提升基层经济资源配置效率。

3.完善股份流转机制。一方面，指导集体经济组织股份流转工作。市、区主管部门可出台指导文件规定转让额度、转让条件等细节，各组织根据这些规定，具体操作本组织的股份流转，每次流转须进行材料存档并定期整理上交给街道审查；此外，相关部门可制定股份内部买卖的试行方案，在个别村试点股份内部拍卖。另一方面，合理应对股份流转过程中的政治权利流失问题。

4.强化股东监督权的行使。继续保障股东知情权和参与权，积极提高股东管理权和监督权。在治理章程、组织运营制度等方面明确规定股东的监管权利；拓宽和普及监管渠道和方式，并通过简单明了的方式进行解释说明；组织座谈会、培训或到其他村社进行参观学习，提高其监督意识。

5.推动制度的规范化和法律化。当前天河区农村集体经济组织事实产权的渐进化发展更多地体现为“一联社一策”，缺乏联社之间的合作经济活动。如要像早期制度设计的那样建立街道(镇)层级的集体经济活动，或者诸如现在在区级层面进行交易活动，就需要区一级或者更高层级的政府建立统一的标准，以协调不同集体经济主体的活动，释放更大的规模经济。同时，法律产权冲突的两个方面，也迫切需要法律的支持以增加集体经济行为的可预测性，推动集体经济进一步发展。

[1] 科斯，阿尔钦，诺斯，等.财产权利与制度变迁[M].刘守英，译.上海：上海三联书社，2014.

[2] 巴泽尔.产权的经济分析[M].费方域，段毅才，译.上海：上海三联书社，1997：3.

[3] 李宁，陈利根，龙开胜.农村宅基地产权制度研究——不完全产权与主体行为关系的分析视角[J].公共管理学报，2014(1).

[4] 池柏良，郑奔.天河农村制度变迁[M].香港：香港新闻出版社，2003.

[5] CHEUNG S N S.The Structure of A Contract and the Theory of A Non-Exclusive Resource[J].Journal of Law and Economics，1970(1)：49-70.

[6] 郭友良，李郇，张丞国.广州“城中村”改造之谜：基于增长机器理论视角的案例分析[J].现代城市研究，2017(5)：44-50.

[7] 奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书社，2000：8.

ProcessandDirectionofReformofPropertyRightSystemonRuralCollectiveAssets:CaseStudyofTianheDistrictinGuangzhou

ZHANG Ji-xing，YANG Ai-ping

(School of Public Administration，South China Normal University，Guangzhou 510006，Guangdong，China)

From the view of property right economics, there are two approaches that are widely used in different areas to explain the incompleteness of property, the incompleteness of factual concept of property and the incompleteness of the legal concept of property. In different periods of the reform of the property right system of rural collective assets in China, how to clarify the factual property right of collective assets within the villages and promote the clarity of legal property rights have become vitally important problems. Combined with the theory of incompleteness of property, a deep description is given regarding the context and the progress during the reform of the property right system of rural collective assets in Tianhe District in Guangzhou, the “forerunner” of the reform of the rural economic system in China. The problems such as the conflict of different legal roles, the tension of multiple legal functions and so on are presented in the process of the clarity of legal property. Based on this, the experience of Tianhe District is summarized of promoting the clarity of the rights of distribution, management and supervision in the process of clarifying the clarity of the property rights. And the future direction of improving the definition of legal property right in the rural collective economic organizations is proposed, i.e., guiding the rural collective economic organizations to build a relatively clear “three kinds of capital” property right structure, focusing on improving the institutional mechanism of supervision of these “three kinds of capital”, reducing transaction costs and releasing the external dividends of the system.

collective economy; reform of property right; factual property right; legal property right

郭艳云]

F321.32

A

1674-3199(2017)06-0088-08

2017-10-13

广州市天河区纪委委托课题(THJW201501)

张吉星(1990—)，男，河南许昌人，华南师范大学公共管理学院硕士研究生；

杨爱平(1974—)，男，江西瑞金人，华南师范大学公共管理学院教授，博士。