大数据背景下政府公共服务一体化研究

刘明辉 ，江允英

(1.中共福建省委党校，福建 福州 350001；2.福州职业技术学院，福建 福州 350108)

公共管理

大数据背景下政府公共服务一体化研究

刘明辉1，江允英2

(1.中共福建省委党校，福建 福州 350001；2.福州职业技术学院，福建 福州 350108)

当前我国政府公共服务存在“各自为政、分而治之、条块分割、供需不匹配”等问题，直接影响了政府公共服务的效率和人民群众的满意度。创新政府公共服务，需要融入互联网思维和大数据思维。大数据具有精确分析、统筹集成等鲜明特点，是优化公共服务、提高政府效能的重要媒介和推力。通过实地调研和数据比较分析，探索形成一个号码、一个平台、一个中心的集约式服务平台，建成信息采集、事件处理、监督考评强强联动的数据化公共服务大系统，真正实现跨地域、跨系统、跨业务的协同管理和服务创新，促成一体化政府公共服务平台的建成。

大数据；公共服务；一体化

践行以人民为中心、在发展中保障和改善民生的中国特色社会主义基本方略，实现政府公共服务平台创新，提高政府公共服务效能，必须明确政府公共服务的现状和存在问题。当前我国政府公共服务存在“各自为政、分而治之、条块分割、供需不匹配”等问题，这些问题成为直接影响政府公共服务效率和人民群众满意度的主要因素。面向未来，提高政府公共服务效能，优化政府公共服务质量，必须认真梳理公共服务现状，改变思维方式，坚持以问题为导向，倒逼政府职能转变，构建在大数据基础上的一体化公共服务大系统，实现政府公共服务创新。

一、政府公共服务平台现状分析

由于历史因素形成的纵向分层、横向分布的政府组织结构，越来越难以适应大数据时代人民群众对政府公共服务透明化、高效化、多样化、便捷化的新需求，形成了明显的问题倒逼政府深化改革的态势。

(一)各自为政，实效性低

政府公共服务平台各有分工、各司其职。长期以来，基于现实的利益考虑，各部门往往出现各自为政、互不相干的现象，缺乏主动配合意识和协同创新能力，公共服务实效性差。以政府门户网站建设为例，政府网站是公共服务平台的一个重要载体，也是群众反馈问题的重要渠道，目前，从中央到地方，各级政府都设立了自己的门户网站，据统计，截至2015年7月，全国各地区、各部门通过全国政府网站信息报送系统上报的政府网站共85 890个，其中地方82 674个，国务院部门3 216个。[1]各级政府网站不仅存在重复建设的问题，还造成了公共服务实效性低下。

各级地方政府下设有县市区政府，县市区政府下又设街道，逐级分解，逐级建设网站。层级之多相应带来公共服务部门冗余，造成公共服务实效性差。以福州市为例，福州市政府公共服务系统(开放)参与部门中，市直服务网络125个、鼓楼区86个、台江区74个、晋安区84个、仓山区85个、马尾区76个、福清市107个、长乐市113个、闽侯县111个、平潭县140个、永泰县105个、闽清县109个、连江县118个、罗源县99个。其中鼓楼区的公共服务资源又进一步细化为“12345网上办事系统、鼓楼区行政服务中心、鼓楼区公共出行服务平台、鼓楼区政府门户网”四大类，同时列出“住房公积金、养老社保查询、医保定点查询、交巡警车辆违章、自来水水费查询、电力资源查询、燃气资源查询”等七类便民服务和“单独二胎、小学教育、医疗保险、保障性住房、老年人服务、通行证办理”等六类热点查询。人民群众通过政府网站开放的平台反映情况时，其信息分类和信息甄选的工作量大，必须根据“部门”为单位进行检索，或者通过服务资源分类进行归口，导致政府网站提供的公共服务实效性较低。面向未来，政府网站如何走出困境、突破各自为政的现象、提升公共服务的实效性，是政府公共服务平台管理亟待破解的难题。[2]

(二)分而治之，职能单一

为实现公共服务的专业化和职业化，政府公共服务平台形成分而治之的局面，以部门为单位，割裂来解决问题，造成公共服务平台职能单一、协同性差的效果。以民生服务热线为例，由于各行业务的差异，为确保专业化服务，每一个民生部门都开通了热线，便于群众拨打电话。据不完全统计，全国各种常用的民生号码，仅短号就多达46个，遑论其他民生服务相关部门的长号以及地区性民生服务专用号码(如厦门市长专线968123)。民生部门分而治之、独设专线，难免产生“号多难记”的现象，反而没有达到便民、利民、亲民、惠民的服务效果。

分而治之，导致民生服务热线职能单一，问题解决情况不尽人意。大部分民生问题属于综合性问题，需要涉及多个职能部门，单一职能的民生热线容易产生“部门不清、无人响应、结果不明”的现象。有些热线对群众反映的诉求能推则推、含糊其辞，群众拨通系列电话后，还是找不到接收诉求或者解决问题的部门，造成群众不知该向谁反映的困扰。另外，民生热线畅通是提供良好服务的前提，事实上很多民生部门对外公布的热线存在“热线不热”、无人接听的“死线”现象。根据零点指标数据2015年完成的公共服务热线公众印象调查显示：96.9%的公众至少听说过一条公共服务热线；而对公共服务热线的印象，仅28.8%认为是“亲民好举措”，54.7%认为“有些鸡肋”，16.5%认为“纯属摆设”。随着社会的发展，人们群众反映的问题往往涉及多个部门，政府公共服务平台分而治之的局限性越来越大。

(三)条块分割，资源分散

在纵向分层、横向分部的组织结构下，政府公共服务平台形成多层级、广跨度、条块分割的特点，其后果是政府公共服务平台难以形成流畅的信息传输系统，无法找到公共服务过程“始于问题，终于问题”的快捷解决模式，导致政府公共服务效果不佳。各类公共服务热线与平台在一定程度上开拓了群众联系政府的渠道，促进了群众问题的解决，但没有从根本上找到一个既能方便老百姓便捷对接，又能让党政、企业、社会各部门在后台协同有序解决问题的系统方案，难以把群众难题、政府困境、部门协同串联在一起集中解决，公共服务的总体效果不理想。此外，政府公共服务条块分割，容易造成政府根据部门而不是根据问题解决的方式进行投入，导致政府投入分散、资源浪费。

(四)供需不匹配，效率低下

政府公共服务平台往往从本单位利益出发，最大限度方便部门工作、降低工作成本，而不是以满足群众需求、便捷群众服务为导向。因此，相关部门之间协同性差、配合度低、经常互相推诿扯皮；公共服务职能单一、与群众互动少、线上线下联动性差；资源分散、部门缺位失位、效率低下，导致公共服务系统运行过程出现供需不匹配的现象：群众需求和问题接收部门不匹配、问题解决部门与实际操作部门不匹配、单维考核与多维测评结果不匹配。[3]

第一，群众需求和问题接收部门不匹配。局限于单一职能的公共服务部门对群众的提问能够提供一定的指引，但由于平台系统的整合程度低，无法做到精准定位问题，无法给群众明确的答复或告知群众问题处理的流程，特别是针对群众的困难救助事项难以迅速转接到责任部门。从各级政府网站的民生诉求内容来看，大多数群众不知道问题的归属部门；从政府部门处理民生诉求的情况来看，往往需要多次批转才能找到最终的问题接收部门。

第二，问题解决部门与实际操作部门不匹配。综合复杂的民生诉求处理过程需要多个部门积极配合、联动参与，现实公共服务由于缺乏一个系统的指挥中心，难以全面协调相关部门合力参与，导致群众问题解决不彻底。提高政府公共服务能力的关键在于解决好民生问题。民生无小事，民生问题解决不好直接带来稳定问题，甚至导致群体性事件的爆发。相关部门只有协同合作把社情民意了解好、矛盾纠纷化解好，才能把群众困难解决好，才能切实提高政府公共服务水平。

第三，单维考核与多维测评结果不匹配。政府公共服务考核结果是人民群众满意度和获得感的直接体现，现实中各部门对公共服务的监督考评方式不同，导致考核结果与实际群众满意度存在差异。一种情况是基于部门实情设立单维度的考核指标，如以民生热线平台的统计数据(受理有效诉求件数、及时办结率等)作为评分基础，那么所显示的民生服务效率高、质量好，但事实上人民群众的满意程度却有所偏差。另一种情况是设立多维度的测评指标，即除了部门KPI(关键绩效指标)，同时将文明办、综合治理等相关部门纳入考评系统，形成360°全方位的监督考核，如此强绩效要求下会带来实际工作效率的提升，短期内人民群众的满意度也会有所提升，但是部门工作人员的积极性会有所下降，从长远来看，人民群众享有的公共服务质量保障性和稳定性会不够。[4]

二、政府公共服务新思维

创新政府公共服务，需要融入互联网思维。2016年出台的《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》给我们提供了很好的指导，政府公共服务具体建设过程，要坚持简约思维、需求思维、跨界思维和迭代思维。[5]

(一)简约思维

遵循简约原则，简化方式，减少流程。广泛利用信息化手段，最大程度利民便民，让群众少跑腿、好办事，“一站式”解决问题；让群众容易记得住号码、找得到部门，有地方表达诉求，有人解决问题。优化服务流程，无论是电话服务、窗口服务，还是网络服务，都要尽量做减法，减少不必要的流程，努力降低群众的办事成本，避免重复咨询、反复提交材料和循环证明等；努力缩短办理时限，提高服务效率，第一时间回应诉求，及时办结，加快速度回应解决结果。

(二)需求思维

从人民群众的需求出发，着眼于群众反映的“急危难”诉求。公共服务的有效性取决于人民群众需求的满足度，公共服务部门要基于需求进行供给，不能一厢情愿地提供传统服务项目，按照既定方式工作，避免造成资源浪费。当前，我国经济社会发展面临着公共需求快速增长与公共服务供应不足之间的矛盾，尤其在教育、医疗卫生、交通等领域，存在着公共服务供给总量不足、供给分布不均等问题。当今国家推行供给侧改革，公共服务供给侧改革的关键要与需求端相呼应，要充分重视群众的需求，以群众乐于接受的方式进行服务，从而拉近“供给侧”与“需求端”的距离，打通联系服务群众的“最后一公里”。

(三)跨界思维

跳出传统公共服务以供给为导向的思维定势，形成“互联网+”公共服务的思维，深度融合互联网、物联网、大数据、人工智能、虚拟与现实等新技术，从多个角度交叉式、跨越式地解决民生问题，创新公共服务方式。政府公共服务部门要考虑如何将大数据资产盘活，如何加强对公共服务大数据的统计和应用，进一步完善公共服务条件，优化公共服务决策，为人民群众提供更加精准化的公共服务。以市民卡为例，其原有的功能只是小额支付和身份识别，如今有些城市通过互联网思维将云数据和市民卡结合，形成CAC(Cloud+App+Card)模式，并致力于实现O2O民生协同服务平台的功能，同时市民卡还将成为城市“个人征信”和“低碳积分”记录等多种功能的管理平台。这种演变升级就是跨界思维下便民服务融合创新的举措。

(四)迭代思维

要求政府公共服务聚焦群众需求，适时升级，日臻完善。快速变化的时代，任何产品或服务都不可能一劳永逸，必须随着群众的需求不断更新、迭代和完善。政府公共服务的第一阶段应着眼于解决人民群众的困难和问题，满足群众的需求；第二阶段则聚焦于如何更好、更快、更方便地解决问题；第三阶段要继续探索如何进一步增强人民群众的获得感，提高人民群众的满意度。这是一个不断升级和完善的过程，致力于提高政府公共服务的质量和效果。

三、应用大数据技术构建一体化公共服务系统

大数据具有精确分析、统筹集成等鲜明特点，是优化公共服务、提高政府效能的重要媒介和推力，是协同创新、改善民生的重要资源。通过应用大数据技术，对现有公共服务组织进行重构与整合，对外实现一个号码、一个平台、一个中心，提升公共服务的效率；对内实现多部门协作、无障碍沟通、高效配合解决矛盾，确保信息采集、事件处理、监督考评三个系统有效运行，优化公共服务的质量，最终形成线上线下强强联动的一体化公共服务系统(见图1)。

图1 一体化公共服务系统

(一)一个号码对外

群众有事找政府，越简单越好，越便捷满意度越高。针对目前公共服务热线号多难记的现状，为提高服务质量、增强人民群众获得感，各类民生服务号码要化多为少、化繁为简，形成民生专线，实现一个号码管服务。将市长热线、政务服务、城管、环保、工商、质监、养老服务、家政服务等所有民生职能部门的热线进行归口整合，全力打造党政放心、群众满意、社会认可的民生服务专线。统一对外的号码要简单好记，真正让有困难、有需求的群众即时拨打电话并解决问题。从百度指数的整体趋势分析来看，目前我国各城市的民生热线中，“12345”和“110” 这两个号码的公知度较高，基本每天都被使用，属于群众熟悉且常用的号码。

构建一体化的公共服务系统，首先要实现民生诉求渠道的一体化。无论是“12345”还是“110”，要在全国各地达成共识，实现一个号码对外，统一接收各类民生诉求，改善原有民生热线“记不住、难打通、办事慢”的状况。同时，运用“互联网+”技术开发先进受理系统，有效进行诉求分类，实行24小时在线服务，打造全天候的政府服务热线。

(二)一个平台受理

高效满意的公共服务，需要一体化的受理平台作为保障，各类民生诉求处置应由多部门办理变为一个平台集中统筹解决，让群众少跑腿。福建省邵武市在一体化平台建设方面的经验值得借鉴和推广。针对党政部门民生服务平台职能单一、设置分散，人民群众反映诉求不方便、服务平台运行成本高、服务绩效低等问题，邵武市依托行政服务中心，将“公安110”“联动办”“社区办”“网格化服务中心”等几个民生服务平台整合成一个综合性的公共服务平台，即“民生110”，并将其作为党和政府倾听群众呼声，实实在在为百姓办事的全能型窗口。一体化的公共服务平台既可受理群众意见投诉与困难求助，还可进行便民服务和信息咨询服务，将现有各级政府网站上的分类民生诉求集中处理，让人民群众感受到“有事找政府，件件都靠谱”，真正实现全方位、无缝隙的公共服务。

(三)一个中心调度

一体化公共服务的运行要落到实际问题的解决上。有了前端的诉求渠道一体化，中端的受理平台一体化，还要有后端的部门协作一体化，需要一个中心进行调度。公共服务部门具有即办、转办、督办、反馈等职能，各类民生诉求往往是复杂的综合性问题，需要不同分工的相关职能部门协同配合才能解决。一般受理群众热线后，除了可以提供即时回复的资讯类服务，大部分问题需要专门的职能部门进行回应或采取有效措施。特别是接收到警情处置、突发事件、社会应急求助等事项时，需要调度中心第一时间指挥调动相关部门负责对接落实，联动处理并将结果及时反馈，确保“事事有人办、件件有回音”。

(四)信息采集系统

积极拓宽群众的诉求渠道,为人民群众提供一个全面、便捷、最大带宽的信息采集入口，构建起集电话、短信、微信、微博、手机APP、民生一键通等多位一体的信息采集方式，实现“单点登录、全网通办”。结合互联网时代的新技术，对群众需求及各类民生问题进行精准识别、有序分类，系统24小时接受群众的困难救助、意见投诉、便民服务、信息咨询、市场服务等服务需求，确保线上线下信息沟通畅通。

(五)事件处理系统

重新梳理界定公共服务涉及党委、政府、基层社区、市场与社会等多元主体的角色与定位，高效整合公共服务资源，强化民生服务质量。横向整合具有民生服务职能的各党政职能部门及市场组织、社会组织，纵向整合基层村镇、社区组织、省市党政部门。党委作为领导者，是决策的中心和责任的中心；广义政府作为执行者，负责将问题的解决落到实处；社会组织是参与者，既参与问题的解决，又发挥着监督、建议、推动的作用；企业是联动者，通过市场机制有效提供服务；人民群众则是动力来源，不仅是需求产生的来源，也是解决问题的根本力量。明确多元参与主体的角色与定位，形成一套跨体制、跨部门协同联动的分工机制，确保相关职能部门积极配合、协同处理群众问题，实现民生服务的高效化、合理化与联动化。

(六)监督考评系统

通过构建透明的反馈公开机制，确保人民群众的知情权和监督权，及时掌握问题解决的进度和结果，同时有助于更好地保障政府公共服务的运行机制，保护群众自身的合法权益。坚持在党委领导下，建立健全监督考评机制，积极融合考评督办、奖惩绩效、逐级联处等机制建设，结合实际情况纳入组织部门绩效考核和纪检监察问责范围，明确标准、赏罚分明，坚持动力与压力双轮驱动，更好地完善激励与约束机制。厦门市公共安全管理平台能够在公共安全预警预防水平和应急处置能力方面获得群众的好评，成为厦门市的“最强大脑”，其中一个关键的因素在于实行KPI、文明办、综合治理等360°全方位的监督考评，建立了指挥、督查、应急、预警、问责、考核等系列工作机制。一体化的民生公共服务系统要保持公开、透明、互动的状态，要让人民群众在时时更新的进度中得到动态反馈，才能从中获得更高的满意度和获得感。

大数据时代，构建一体化的公共服务系统具有可行性和可操作性。福建省邵武市“民生110”大数据公共服务平台，为我们提供了一个参照模型。该市通过采集政务服务、市场化服务、民生需求等各类数据，对海量、多维数据提炼分析，在数据采集、分类、运用等方面协同创新，为政府提高公共服务水平、解决民生问题提供了依据，促进大数据技术成果更好地惠及民生，创建了大数据时代下的政府公共服务新模式。

(七)多渠道采集

在“民生110”后台建立云数据库，并与相关数据库对接，解决了数据集中与共享的问题。运作中，邵武市在全市范围内实行网格化管理，分成三级网格，通过“网通e格”软件系统完成数据普查、收集工作。基层干部在负责的网格进行走访巡查，及时收集社情民意，健全各类信息台账，基层难以解决的问题及时汇总到“民生110”服务中心进行分类处理。在邵武市“民生110”服务中心，城区735个高清探头的数据汇集于此，实现动态视频网络管理数字化、网络化和智能化。服务中心通过网格化管理、高清监控、“110”热线等，形成一张无形的智能化服务网络，连接着千家万户。来自各个角落的民生需求、政务投诉等数据通过电话、网络等渠道汇集一起，确保能够进行及时有效地处理。

(八)大容量数据

福建省邵武市“民生110”是“智慧城市”建设的重要组成部分，主要采集、处理了五大类数据系统。一是积累大量社情民意信息数据，截至2017年6月，“民生110”接到市民来电信息1.55万条，将其拆分为来电人信息、诉求内容、办理情况、回访信息等数据，最终形成了1.34万条有效数据，合成城乡居民生活需求和“民生110”服务项目数据系统。二是采集有关部门电话热线和职能，以及社区服务中心、救助管理机构和各类社会福利机构等民政公共服务设施，形成政务服务基础数据系统，并通过邵武政务网、邵武在线等平台发布。三是对社会组织和服务平台进行全面登记，形成覆盖慈善、志愿者等方面的数据系统，在需要服务时能第一时间派出各类型志愿者。四是选择市场上有资质、信誉好的专业化企业(个体)，列入“民生110”市场化服务队伍，形成市场化服务队伍数据系统，并分门别类，如家政服务类、日常维修类、答疑解惑类等，提高服务效能。五是对接社区网格，对城乡居民家庭经济状况进行全面摸排核对，形成包括优抚对象、低保户等在内的困难群体保障数据系统。通过以上类型数据系统的采集，能大大减少数据传输中间环节，提高数据职能服务的准确率，推动服务做到全天候(服务时间尽可能做到24小时)、全覆盖(服务对象尽可能考虑各类人群)、全方位(服务项目尽可能做到涵盖全)。

(九)重结果应用

一是用数据促进管理。“民生110”逐步为市交通局、住建局等职能部门提供相关行业的大数据分析，通过热点、难点问题的预判与研判为职能部门完善服务提供有益参考。同时，实行动态曲线分析，深入剖析群众所反映问题的领域、时间段、地域范围等，生成数据分析报告，以加强社会面管控的力度。定期分析拨打“民生110”群众的性别、年龄段、职业等要素，生成邵武市群众参与社会治理现状等报告提供给政府部门作为决策参考，促进政府部门整体管理水平提高。二是用数据评先评优。“民生110”大数据还被用于规范考评系统。“民生110”运行一年多来，积累了大量政策服务效能的“大数据”。邵武市把这些数据纳入全市干部岗位绩效考评，以“民生110”平台统计数据为评分依据，真实反映承办单位工作实绩，为评先评优提供重要依据，有力地提升行政效能，营造良好政风行风。三是用数据实时预警。利用大数据“民生110”更加敏锐、准确地反映市民诉求变化的特点，及时对采集的大数据进行纵向横向对比和分析，找出倾向性、苗头性问题，使相关部门提前研判事态发展态势，对热点问题和突发事件进行实时预警。

大数据时代，实现数据信息资源共享，构建一体化公共服务系统，提供跨体制、跨部门、综合性、系统性、联动性解决问题的一体化公共服务，是保障人民群众“一站式”解决问题、深化政府行政体制改革、提高政府公共服务水平、实现中国梦民生梦的迫切需要和努力方向。

[1] 葛素表,于卫亚.中国政府网站家底首次摸清 普查激活服务公众“本能”[EB/OL].(2015-07-21)[2017-09-20].http://politics.people.com.cn/n/2015/0721/c1001-27334206.html.

[2] 国务院发展研究中心.中国民生调查2016[M].北京：中国发展出版社，2016:25-54.

[3] 李慎明,邓纯东，李崇富，等.公共服务蓝皮书：中国城市基本公共服务力评价(2016)[M].北京：社会科学文献出版社，2017:40-116.

[4] 张定安.专家学者解读《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》[J].中国行政管理，2016(11)：140.

[5] 国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》[J].电子政务,2016(10):121.

ResearchonIntegrationofGovernmentPublicServiceunderBackgroundofBigData

LIU Ming-hui1，JIANG Yun-ying2

(1.Fujian Provincial Party School, Fuzhou 350001, Fujian, China;2.Fuzhou Vocational and Technical College, Fuzhou 350108, Fujian, China)

The government public service in our country has such problems as working in one’s own way, dividing and ruling, regional segmentation and mismatching between the supply and the demand, which directly affects the efficiency of government public service and the satisfaction of the masses. Innovation of government public service needs to integrate into the Internet thinking and the big data thinking. Big data has the distinctive characteristics of accurate analysis and overall planning, and it is an important medium and thrust to optimize public service and improve government effectiveness. Through the investigation and comparative analysis of the data, an intensive service platform is explored and formed, which includes a number, a platform and a center. A large system of public service is built for data collection, event handling, monitoring and evaluation of strong linkage of the data, in order to achieve collaborative management and service innovation cross regions, systems and businesses, and to truly facilitate the completion of the integrated government public service platform.

big data；public service；integration

林丽芳]

D630.1

A

1674-3199(2017)06-0021-08

2017-10-20

2016年度福建省社会科学规划项目(FJ2016B104)

刘明辉(1956—)，男，福建福州人，中共福建省委党校教授;

江允英(1989—)，女，福建福州人，福州职业技术学院研究实习员。