民主党派民主监督的基本问题研究

摘要：真正发挥民主党派对共产党的民主监督作用，需要清楚认识民主党派民主监督的八个基本问题：动因主要是基于民主党派作为政党的应有权利，而不仅是执政党的现实需要；主体主要是民主党派的各级组织，而不应是民主党派成员个人；对象主要应是中国共产党的各级组织及其领导干部，而不应是各级政府及其部门；客体主要应是执政行为，而不应是行政行为；性质主要应是政治监督，而不应是事务监督；方式主要应是批评，而不是建议；效力主要应是政治影响力，而不应是硬法效力；保障主要应是法治，而不应是政策。

关键词：民主党派；民主监督；政治监督

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2017）05-0020-09

在中国，民主党派对共产党的民主监督（下文简称“党派监督”）历来是一个具有高政治敏感性的话题。中共十八大以来，中国共产党基于政治自觉，多次发出加强和改进党派监督的明确信号。2015年5月18日，中共中央颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》），对党派监督的重点、性质作出明确规定，特别是在监督形式上有了重大突破。2016年10月27日，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党党内监督条例》明确规定：各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。2017年1月22日，习近平明确提出：参政党的一个重要职责是让执政党听到各方面声音，特别是批评的意见。同志们要敢于讲真话、建诤言，客观反映情况。学界也一直期待党派监督在我国民主政治建设中发挥重要作用。有的学者认为：民主党派民主监督效能不仅影响着而且直接标示着我国政治文明的进程……民主党派民主监督作用发挥得好，我们党和国家的事业就顺利；反之，民主党派民主监督被扼杀和践踏，党和国家的事业就遭受挫折。

然而，与中共中央的高度重视和学界的热切期待相比，党派监督在现实中仍不尽如人意。有的学者认为，在社会主义监督体系中，司法监督有程序，行政监督有规章，舆论监督有阵地，共产党党内监督有纪律，可以说这些监督基本上都能名副其实，而唯独党派监督是“软监督”或“虚监督”。有的学者认为，在民主党派三项基本职能中，政治协商初步实现规范化、制度化，参政议政逐步深化、成果丰硕；民主监督因力度不足而成为民主党派履职“短板”，也是我国政党制度效能发挥的“短板”。更有学者认为，现在民主党派履行职能最薄弱的环节，最容易引起认识上混乱的就是民主监督，而最引人诟病的也是民主监督。

出现期待和现实的强烈反差，除了体制机制的原因，对党派监督基本问题的认识不清也是重要原因。笔者拟从监督的系统要素角度，对党派监督的动因、主体、对象、客体、性质、方式、效力、保障等八个基本问题进行探讨。一、动因：主要是基于民主党派作为政党的应有权利，而不仅是执政党的现实需要

当今中国为什么需要党派监督？现在流行的主要观点是因为共产党需要听到不同声音，许多论者往往会引用毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中的讲话。在这篇著名的讲话中，毛泽东说：“各党派互相监督的事实，也早已存在，就是各党派互相提意见，作批评。所谓互相监督当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”这一思想为历届中共中央所继承。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发（1989）14号文件，下文简称14号文件）就指出：“中共处于执政党的地位，领导着拥有11亿人口的国家政权，非常需要听到各种意见和批评，接受广大人民群众的监督。各民主党派是反映人民群众意见，发挥监督作用的一条重要渠道。”毫无疑问，执政的共产党为了更好地执政，需要听到不同的声音，这的确是中国需要党派监督的一个重要原因，但不能将这个原因单纯化和绝对化。因为这是基于共产党需要出發的，如果执政党不需要（当然执政党的性质决定了这种情形不会出现），或者因可以从其他方面听到不同声音而不再需要民主党派这个渠道，那党派监督是否就可以不要呢？邓小平认为，监督首先涉及党内监督，其次是人民群众监督，第三是民主党派监督。现实中，目前起较大作用的监督首先是党内监督。同时，随着以互联网为技术支撑的新媒体的崛起，人民群众监督的影响也越来越大。

那么，究竟是什么促使民主党派监督共产党呢？共产党的需要只是一个方面，而且不应成为唯一方面，还应从民主党派之所以为政党中去寻找。梁琴、钟德涛等曾在归纳近现代意义上政党共性特征的基础上对政党作过界定：“所谓政党，就是代表一定阶级、阶层或集团根本利益的一部分最积极分子，为了通过执掌或参与国家权力，以实现其政治理想而结合成的具有政治纲领、组织章程、组织系统和一定群众基础的政治团体。”政党代表一定阶级、阶层或集团的利益，而各个政党代表的利益不可能是完全一致的，不然就不会有不同政党出现了。在利益代表过程中，为了保证合法合理代表和分配利益，一个政党必然要对其他政党进行监督，否则就会被自己所代表的阶级、阶层或集团所抛弃；作为政党，就是要执掌或参与国家权力，而国家权力分配的有限性与利益代表的多样性之间的矛盾，也决定了政党之间必然会产生监督，古今中外概莫能外。孙中山曾经说过：“政党之必有两党或数党互相监督，互相扶助，而后政治方有进步。”

当今中国各民主党派是中国特色社会主义参政党，是同中国共产党长期合作的亲密友党，虽具有不同于西方政党的特征，但归根结底还是政党。14号文件指出：各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党；明确了民主党派参政的基本点，即参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发（2005）5号文件，下文简称5号文件）对民主党派的社会基础增加了“社会主义事业建设者”的表述。当今中国各民主党派同样是“代表一定阶级、阶层或集团根本利益的一部分最积极分子，为了通过执掌或参与国家权力，以实现其政治理想而结合成的具有政治纲领、组织章程、组织系统和一定群众基础的政治团体”。endprint

民主党派既然是政党，政党所具有的天性必然要求它们对其他政党进行监督，哪怕监督的对象是居于执政和领导地位的共产党，否则就不成其为政党了。当然，中国共产党代表全体人民的根本利益和长远利益，是中国工人阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队，而民主党派代表部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义的爱国者的利益，具有进步性和广泛性。这种利益代表上的整体与部分、阶级地位上的先进与进步以及领导地位上的领导与被领导、政权关系上的执政与参政，决定了当今中国政党监督具有不同于西方资本主义国家政党监督的许多特点。正是从这个意义上说，政党监督不是出于哪个政党的政治姿态，也不是策略需要，而是决定一个政党之所以为政党的“应有权利”。民主党派开展对共产党的民主监督正是基于这种“应有权利”，而不单是因为共产党的现实需要。

二、主体：主要是民主党派的各级组织，而不应是民主党派成员个人

这个问题的核心是“谁来监督”或者民主党派对中国共产党的监督权利由谁来行使。关于这个问题，有的学者指出：民主党派民主监督是一种以党派名义进行的有组织的监督，而不是民主党派成员的一种“个人监督”。民主党派成员对党政部门提出的批评、意见和建议，应当通过组织的途径进行。但对为什么党派监督是组织监督而非个人监督，鲜见有人作过全面、深刻的分析。其有四点理由：

首先，基于党派监督的内容。5号文件明确规定，民主党派民主监督的内容主要是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。这三方面内容都事关国家权力的分配及运行，具有较强的政治性，对这些方面发起监督，需要经过充分的准备、长期的调研、周密的论证，而这些单靠民主党派成员个人是难以完成的。

其次，基于党派监督的对象。我国党派监督的对象主要是掌握着执政权力资源的执政党各级组织及其领导干部，对这些对象发起监督，当然应高度慎重。如果是对执政党的组织进行监督，当然是组织对组织更舒畅；如果是对执政党的领导干部个人进行监督，要达到监督效果，最好是通过执政党组织转达到个人。

再次，基于党派监督的实施条件。民主党派成员基本上都不是专职政治工作者，平时主要忙于本职工作，参与政治对于他们中的多数人来说是业余活动。他们不可能有足够时间和精力去完成一个监督过程。

最后，基于民主党派组织的现实状况。实现民主监督的几个前提和原则是：以权制权；监督权与被监督权效力相当；监督权与被监督权适当分离；民主监督必须有监督动力。我国民主党派组织开展监督符合这些条件：一是中国共产党历来都赋予民主党派组织监督的权利，改革开放以来进一步明确了党派监督的性质、地位、内容和形式；二是民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，可以保证与监督对象——中共适当分离；三是尽管党派监督在地方和基层相当程度上被淡化甚至虚化，但民主党派在履行政治协商、参政议政职责过程中实际上仍或多或少地发挥着监督的作用。

那么，是否民主党派成员个人就不能开展监督活动呢？当然不是。民主党派成员个人作为公民，享有宪法和法律赋予的监督权利，可以作为人民的一分子进行监督，也可以为民主党派组织开展监督积极献计献策、提供材料，参与民主党派或执政党、人大、政协等组织的监督活动。在这方面，由于民主党派成员的身份，他们往往比其他普通公民拥有更多的机会。这里涉及如何看待民主党派成员在参加这类监督活动时的身份性质问题。笔者认为：一是民主党派成员参加这些活动，应该是受民主党派组织委派，如果不是，则不能视为党派监督。执政党、人大、政协邀请他们参加这些活动，往往是基于其民主党派成员身份。二是他们在这些活动中的发言等监督行为，从理论上来说应该事先经过民主党派组织批准，至少也应该向其所在民主党派组织报备，在发言中应明确申明是代表民主党派组织还是个人发言。也就是说，民主党派成员个人不通过一定组织程序，是不能代表其所在党派组织开展监督活动的。从提升党派监督效能的要求来看，今后应更多鼓励以民主党派组织集体形式而不是以民主党派成员个人形式开展党派监督。

三、对象：主要应是中国共产党的各级组织及其领导干部，而不应是各级政府及其部门

党派监督的对象主要应是中共各级组织及其领导干部，这似乎是不言自明的问题。然而，现实中除党内监督外，其他监督方式几乎无一例外地把监督方向对准政府及其部门，特别是那些与人民群众生活密切相关的政府部门，党派监督也不例外。我国曾有多位学者作过实证研究，发现不同层级、不同地域的民主党派组织所提意见、建议中的绝大多数都是针对政府工作提出的，针对中共党组织的一般不会超过10%。但是，党派监督的对象主要是中共各级组织及其领导干部，而不应是政府及其部门，理由如下。

首先，从历史来看，中国共产党始终都认为党派监督的對象是自身。在中国，代表中国共产党的是中共各级组织及其领导干部。早在新中国成立前夕，毛泽东就提出了“内外夹攻”的思想。他说，共产党是真心实意想把国事办好的，但是我们的毛病还很多，要清除这些毛病，除了靠我们加强党内教育，还要靠加强党外民主人士的监督来解决。“这样的内外夹攻，才能把我们的毛病治好，才能把国事真正办好起来。”邓小平也说过：“民主党派和党外人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督。”14号文件开篇就讲“中国共产党和各民主党派团结合作，互相监督”。

其次，从现实来看，这是由中国共产党在中国政治生活中的特殊地位所决定的。一是因为中国共产党是执政党，掌握着执政资源和执政权力，其执政思想和行为决定着整个国家的前进方向和节奏。二是因为中国共产党是领导党，这种领导不仅是政治、思想的领导，在许多方面还是组织的领导。三是因为中国共产党是最大政党，截至2016年12月31日，中国共产党党员总数为8944.7万名，有基层组织451.8万个，党的工作深入到中国各个领域、各个角落。党的各级组织及其领导干部的状况不仅影响着执政党自身，也深刻影响着中国的方方面面。中共的状况关系着国家和民族的前途和命运。正如《条例》所规定：中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。endprint

再次，从民主党派自身来看，民主党派作为代表一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者及拥护社会主义的爱国者的利益的合法政党，对居于执政和领导地位的中国共产党的各级组织及其领导干部开展监督，既是其作为政党的合法权利，也是其作为政党的基本职责。从组织来看，民主党派组织主要集中于大中城市；从成员来看，民主党派成员主要为若干特定行业、群体的中上层人士；从属性来看，民主党派是政治团体，其监督理应是一种高层次的政治性监督，因而将其对象聚焦于中共各级组织及其领导干部更为合适。

最后，从我国监督体系中各种监督形式的分工来看，政府及其部门受到人大、政协、司法、审计、舆论等多方面监督，民主党派再将其作为监督的主要对象，实是我国监督资源的浪费。这并不是说民主党派对政府及其部门不能监督。我国宪法明确规定，政府及其部门有接受人民群众监督的义务。民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者所组成的政治联盟，当然可以而且应该对政府及其部门进行监督，但鉴于我国民主党派所肩负的使命、定位，应该把主要精力用于监督中共各级组织及其领导干部方面。

四、客体：主要应是执政行为，而不应是行政行为

既然党派监督的对象主要应是中共各级组织及其领导干部，而不是各级政府及其部门，那么监督的客体主要应是中共的执政行为，而不应是政府的行政行为。对于这一点，我国学界早有共识。李劲夫、陈立新明确提出：民主监督的核心对象是党委决策……中国共产党制定的政策，既关系国计民生，又关系中华民族的前途与命运，其重要性不言而喻，所以中国共产党的决策内容与程序是民主监督的核心所在。但在现实中，党派监督的主要方向大多是政府行政行为。之所以出现这种现象，原因有三。

首先是由于我国政府及其部门的特殊地位。改革开放以来，我国政治体制改革的一个重要方向就是适应社会主义市场经济发展的要求，政府由计划经济时代的“万能政府”转变为“有限政府”。但是，当前我国政府工作仍几乎无所不包，更由于政府及其部门在政治运行中的执行地位，很容易成为各种矛盾的焦点和监督的热点。

其次是由于“党派监督”多以个体方式开展。民主党派成员个人力量比较有限，能够监督的主要是政府部门的具体行政行为。

再次是与我国关于党派监督的相关文件规定有关。5号文件关于党派监督主要内容的规定，既涉及执政行为，又涉及行政行为。中共中央相关文件没有严格规定党派监督的客体以执政行为为主。

除了执政行为，中共的其他行为是否也要納入党派监督范围呢？中共除了拥有执政行为，还有领导行为及自身建设行为。笔者认为，不管是从理论上还是从实践上看，党派监督的范围应包括中共的其他行为。

从理论上看，政党行为是一个内在有机统一整体，服从服务于政党的基本属性和根本宗旨，中共的各种行为也不例外。执政行为、领导行为及自身建设行为在外在表现形式和具体内容上虽有区别，但都服从服务于中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队这一性质。特别是中国共产党在中国现实政治生活中的特殊地位决定了其领导行为和自身建设行为与执政息息相关，同样影响甚至决定着整个国家和民族的前途和命运。中共自身具有强大的免疫和纠错机制，但通过党派监督宋提高自身的免疫力和纠错力也很重要。

从实践来看，中共各级组织和全体党员生活在社会之中，其领导行为、自身建设行为不可能处于一种封闭状态。以中共对民主党派的政治领导为例，14号文件明确提出：中共同民主党派在团结合作中也会出现矛盾，应当在四项基本原则的基础上进行民主协商，按照“团结——批评——团结”的公式，求得正确解决。这里显然包括民主党派对中共的政治领导进行监督。再比如，中共开展的群众路线教育、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育，都强调广泛听取群众意见，这其中当然包括听取民主党派的意见。犹如对精准扶贫可以组织民主党派进行专项监督，这些党内教育活动也可以探索邀请民主党派进行专项监督。

因此，民主党派对中共组织的监督应是对中共组织各类行为的监督，且其中以执政行为为主，因为它是国家政治生活最核心的问题，也是中共与民主党派关系最重要的部分。

五、性质：主要应是政治监督，而不应是事务监督

党派监督的性质主要应是政治监督，中共中央文件早已明确这个问题。5号文件明确指出：中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。《条例》对此再次进行确认：民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。然而，现实是党派监督常常陷入事务监督。李劲夫认为，监督内容的本末倒置，使民主党派民主监督作为集体的理性的政党行为的性质淡化，体现不出“高层次、政治性”的面貌。曾宪初认为，作为参政党的民主党派，对执政党及国家权力的监督，着重点应是政治层面的监督，是在大政方针上的拾遗补阙，而不单是发挥经济参议功能。

之所以出现这种现象，除了监督对象的错位和监督客体的偏差外，一个重要原因在于对党派监督的“政治性”理解不清。笔者认为，党派监督的“政治性”可从以下五个方面进行理解：

其一，从监督双方来看，是政党对政党的监督，是政治组织对政治组织的监督。

其二，从监督内容来看，主要是中共的执政行为，还有中共的领导行为和自身建设行为，这些都是政治行为。有的学者指出，党派监督的重心应从具体事务监督转移到法律实施监督、政策制定和执行监督以及依法执政和为政清廉监督。

其三，从监督动因来看，主要是基于不同政党利益代表的差异，而这种利益代表过程也是对国家权力参与和影响的过程，即政治过程。

其四，从监督方式来看，主要是意见、批评、建议，即主要是柔性而非强制、合作而非对抗性的方式，这些方式都是政治方式而非法律方式。endprint

其五，从监督目的来看，主要是帮助中国共产党改进工作、提高效能、加强自律，从而更好地执政和领导，起到的是一种政治帮助作用。

六、方式：主要应是批评，而不应是建议

中共中央相关文件都明确规定党派监督的方式包括“意见、批评、建议”。但现实中，民主党派提出的更多是“建议”，“意见”较少，“批评”则更少。这种现象与长期以来对党派监督表现形式的认识误区有關，片面地认为党派监督完全寓于政治协商、参政议政之中。政治协商、参政议政中的确可能蕴含着民主监督的内容，但是作为民主党派的一个基本职能，民主监督应该具有自己专门的表现方式。以前，人们认为党派监督的专有方式只有特约人员，而特约人员更多是以个人身份出现，这就容易导致党派监督被弱化。针对这个问题，《条例》明确规定了党派监督的十种形式，其中至少有五种可以看作专属于民主监督。

党派监督方式主要应是批评，而不是建议，有以下四点理由：

首先，基于监督的本来意义。所谓“监督”，就是对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，简单地说就是监视、督促，本身就具有强烈的约束性、警告性甚至否定性。这种性质的政治行为如果仅用平平和和的“意见”甚至客客气气的“建议”，很难体现出“监督”的本来意义。

其次，基于民主党派三个基本职能的合理分工。《条例》明确将民主党派的基本职能界定为参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商。在现实中，

“意见”主要用于“政治协商”，“建议”主要用于“参政议政”，而“批评”应主要用于“民主监督”。

再次，基于同其他监督类型的比较。我国立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、社会监督等，都具有一个共同特点，即强烈的约束性、警告性甚至否定性。相比而言，党派监督使用“批评”方式恰如其分。

最后，基于党派监督现实运行的考量。把民主监督寓于政治协商、参政议政之中，把“批评”寓于“意见”“建议”之中，容易导致党派监督弱化、虚化，有必要凸显党派监督的批评特征。

七、效力：主要应是政治影响力，而不应是硬法效力

目前，学界的一个普遍看法是：党派监督效力不够，“柔和性”有余，约束力不足，以致在很多情况下，监督流于形式、走过场。是什么导致党派监督效力不够呢？学界主要是从体制上寻找原因。李劲夫、陈立新认为，缺乏激励机制和保障机制，缺乏奖惩机制和责任机制，缺乏具体的监督操作规程。有的学者从心理层面分析，认为是对强化政党监督的后果存在顾虑，有的人担心对民主党派民主监督的过多倚重会给共产党的领导带来负面影响。解决这个问题，显然不能采取国家强制力，也就是我国一些学者所称的依靠“硬法”。我国法律分硬法和软法两种。所谓硬法，通常是指经由国家严格的立法程序制定或认可并由国家的强制力予以保障实施的行为规范；所谓软法，则是指由多元主体经或非经正式的国家立法程序制定或形成，并由各制定主体自身所隐含的非强制性约束力予以保障实施的行为规范。使民主党派所提意见建议和批评具有法律的强制性，存在显著问题：一是与我国政体不相符合，违反宪法，导致“两院制”；二是影响政党关系，破坏多党合作和谐局面；三是民主党派所提意见、建议和批评，也有不够全面和不正确的，需要择善而从。

笔者认为，提高党派监督的效力应依靠制度设计，确保党派监督形成足够的政治影响力，而不是硬法效力。所谓“政治影响力”，就是党派监督行为要对中共的执政行为、领导行为和自身建设行为形成一种政治上的影响，这种影响要达到中共党组织及其领导干部十分重视、认真回应，而不是必须采纳的程度。具体理由如下。

首先，从党派监督的本原来看，党派监督实质是一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的意见表达，关系中国共产党执政的阶级基础和群众基础。党派监督通过组织化的方式表达出来，执政党不会等闲视之。

其次，从党派监督的方式来看，主要是批评，而批评就意味着约束性、警告性甚至否定性，这必然会带来压力，否则就不是监督了。

再次，从党派监督的主体来看，民主党派在中国政治生活中具有独特的地位。民主党派既在政治上接受中国共产党的领导，又是中国共产党的亲密友党。如果执政党对党派监督重视不够，那么其执政威信就会受到影响。

最后，从监督的客体与性质来看，是监督执政行为而非行政行为，是政治监督而不是事务监督，事关国家大政方针，必然会带来政治上的影响。

八、保障：主要应是法治，而不应是政策

这是一个与党派监督效力既有联系又有区别的问题。从效力来看，党派监督主要应是政治影响力，而不应是硬法效力；就保障而言，主要应是法治，而不应是政策。两者并不矛盾，这里所说的“法治”主要是软法之治。首先，从依法治国、依规治党的大势来看，现在全国各项工作和包括统战工作在内的党的各项工作都开始走上法治轨道。《条例》为统战工作的开展提供了法治保障，在某种意义上就是统战工作的“基本法”。党派监督作为民主党派的一项基本职能，作为统战工作的一个重要组成部分，也不应例外。其次，从党派监督实践来看，单靠党的政策显然是不够的。要想彻底消除民主党派开展监督的心理包袱必须厉行法治。民主党派只有获得必要的政治安全，才能对共产党实行监督。最后，从中共方面来看，法治有助于提高自身接受党派监督的自觉意识，真正达到“十分重视、认真回应，而不是必须采纳的程度”。《中国共产党党内监督条例》也明确提出，要完善党派监督的知情、沟通、反馈、落实等机制。

党派监督的保障主要应是软法之治，而非硬法之治，其理由如下：

首先，这是由我国政治制度所决定的。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，这一政体决定了国家的一切权力属于人民。即使是具有广泛代表性的中国人民政治协商会议，也不是法定的国家权力机构，这是中国政治制度区别于西方的一个重要标志。我国的民主党派具有包括党派监督在内的广泛的政治参与权利，但是这种权利的主要来源是利益表达功能，而非来自国家强制性法律的授予，我国政体决定了不可能直接进行这种授予。正因如此，即使那些主张制定“政协法”“民主党派法”“民主监督法”的学者也认为：民主监督有法可依并不意味着民主监督法律化，并不意味着民主监督会成为一种刚性的监督权力，也不意味着我国将会形成人大与政协并列的两个权力机关，而是通过立法使民主监督成为法律保障下的非权力监督。endprint

其次，这是由我国政党关系所决定的。中国的政党关系主要是中国共产党与民主党派的关系。它既是政治上领导与被领导的关系，也是通力合作的友党关系。之所以形成这种关系，有历史因素，但最根本的原因还是政党的性质以及政党所代表的利益关系。在中国，只有中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中華民族的先锋队。这就决定了这种关系的调节主要是靠多年来形成的政治传统与政治契约，而不可能是具有强制性的国家法律。这些政治传统与契约在过去主要是以中共的政策表现出来，在新形势下更多地要以党内法规形式表现出来。近年来，我国一些学者提出了加强民主党派民主监督法治建设的三个层面建议。在宏观层面，我国宪法赋予了人民监督权利，同时规定了“多党合作制度将长期存在和发展”。民主监督作为多党合作框架内的政治传统和惯例，具有法律效力。在中观层面，《条例》作为党内法规，对民主监督的性质、内容、作用作出了明确规定。在微观层面，要进一步加强“软法”建设，对工作机制、制度、程序进行规范和完善。还有学者提出制定《民主党派监督条例（办法）》，分项制定各种民主监督形式的运行程序。还有的学者建议，规定民主党派和无党派人士提出意见、批评和建议的免责条款。

再次，这是由我国监督体系所决定的。我国监督体系中的各种监督类型，既有受硬法保障的，如司法监督、行政监督，也有受软法保障的，如党内监督、舆论监督。党派监督从其动因、主体、对象、客体、性质、方式来看，更适合使用软法保障。

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责任编辑：林华山endprint