党政“一把手”监督的难点问题及其破解

摘要：党的十九大报告强调，让党员干部“习惯在受监督和约束的环境中工作生活”。各级领导班子“一把手”在管党治党中处于关键地位，监督“一把手”是强化党内监督的重中之重。长期以来，“一把手”监督面临着“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的现实困境。造成这一难题的原因较为复杂，包括权力配置因素、权力运行因素、监督体制因素、思想认识因素等方面。为了进一步规范“一把手”权力，促使各级党政“一把手”正确行使权力，做到依法用权、秉公用权、廉洁用权，必须采取强化监督教育、科学配置权力、健全监督体制、完善监督机制、创新监督方式、依法规范监督等具有针对性的措施，切实增强“一把手”权力监督的系统性、经常性、有效性。

关键词：“一把手”；权力制约；党内监督；全面从严治党

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）11-0019-06

办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。党的十九大报告明确提出，坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平。作为“关键少数”中的“关键少数”，各级领导班子“一把手”的能力和水平对我们党的执政能力具有非常重要的影响，在管党治党中处于关键地位，同时也是强化党内监督的重点对象。党的十八大以来，我们坚定不移推进全面从严治党，党内政治生活气象更新，党的凝聚力号召力战斗力不断增强。但是，必须清醒地看到，当前影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素依然复杂，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决，管党治党不可掉以轻心。长期以来，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的现实困境使“一把手”监督成为权力监督制约中的老大难问题。必须坚持问题导向，深挖问题根源，准确把握“一把手”权力运行规律，采取切实可行的举措对“一把手”进行有效监督，让“一把手”习惯于在受监督和约束的环境中工作生活，为我们进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想提供坚强政治保证。

一、监督“一把手”权力的思想渊源

对“一把手”的监督，实质上是对权力的监督。自从人类社会出现公共管理事务、产生公共权力以来，就一直存在着对公权力的监督和制约问题。不同职位拥有不同的公权力，越大的权力越需要与之相应的行之有效的监督制约。从古希腊的政治思想家到马克思主义经典作家，对权力监督都有着清醒的认识。他们关于权力监督制约的观点和理论，构成了强化“一把手”监督的思想渊源。

1.权力监督制约理论

古希腊先哲亚里士多德提出了“人的本性就是政治动物”的政治学命题。他认为人类政治活动的目的在于得到自足而至善的幸福生活，也就是实现正义。在亚里士多德看来，“政治学的善就是‘正义，正义以公共利益为依归”①，然而人性的弱点使权力拥有者容易被欲望的激情所腐蚀。所以，他认为权力必须得到监督，“要使事物合于正义，须有

收稿日期：2017-10-28

*基金项目：基金项目：国家社会科学基金青年项目“反腐倡廉建设中防治窝案串案问题研究”（11CDJ018）；河南省政府决策研究招标课题“‘一把手监督问题及其对策研究”（2017B436）。

作者简介：陈东辉，男，河南省社会科学院政治与党建研究所副所长，副研究员（郑州450002）。

毫无偏私的权衡；法律恰是这样一个中道的权衡”②。这也是最早用法律约束权力的思想。洛克认为，人们抵挡不住权力的诱惑，他们动辄要攫取权力，使法律适合于他们自己的私人利益。在他看来，“用权力来制约权力是有效纠正滥用职权的最好方法”③。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人往往使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”④他提出“立法、司法、行政”三权分立学说，目的就是要对权力进行监督和制约。马克思主义经典作家在对前人权力监督思想批判继承的基础上，深刻揭示了权力监督的必要性，形成了科学的民主监督理论。恩格斯认为，人永远不能摆脱兽性这一事实决定了权力监督的必然性，民主选举和随时罢免是监督的有效形式。他指出：“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路。”⑤

2.监督主要领导干部思想

在领导国际无产阶级革命的实践中，马克思、恩格斯敏锐地觉察到主要领导干部发挥着至关重要的作用。这些革命的骨干力量，一旦大权在握也有被权力腐蚀的可能。为了纯洁革命队伍，保持无产阶级政党的先进性，他们认为必须把监督的重点放在主要领导干部身上。在起草《共產主义者同盟章程》时，马克思和恩格斯设计了针对主要领导干部的选举监督程序，强调领导人必须由选举产生，对于不称职的领导人“选举者可随时撤换之”⑥。随着革命形势的发展，无产阶级革命队伍中出现了阿谀奉承和个人迷信等不良现象。针对这些问题，恩格斯要求无产阶级政党的领导人必须摆正和群众的关系。他指出：“任何一个身居高位的人，都无权要求别人对自己采取与众不同的温顺态度。”⑦作为无产阶级执政党的第一个领导人，列宁对强化领导干部监督有着更为深刻的认识，提出要聚焦中央机关和党的主要领导人开展监督，不给拥有很大权力的人破坏党的事业的机会。他对党的主要领导权限使用表示担忧，强调发挥监察机构的监督作用，“不让任何人的威信，不管是总书记还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询、检查文件”⑧。毛泽东提出“马克思主义中国化”的重大课题，当新民主主义革命即将取得胜利，党内出现居功自傲情绪时，他立足我们党面临的权力监督问题，创造性地发展了马克思主义监督思想，强调实行人民监督制度，由群众来监督党和政府的各级干部。

3.监督“一把手”的思想

“一把手”体制的形成，既有历史原因，也有党内制度设计因素。在党的组织设置上，很长一个时期存在“第一书记、第二书记、第三书记”职位。1949年3月，毛泽东在《党委会的工作方法》中把党委书记形象地比喻成“班长”。他说：“党委书记要善于当‘班长。党委要完成自己的领导任务，就必须依靠党委这‘一班人。”⑨第一书记实际上扮演着“班长”的角色，其地位、权力、责任与其他书记有很大差别。当时，有人开始把第一书记称为“一把手”。由于实践中“一把手”权力过度膨胀带来巨大危害，我们党的主要领导多次强调监督“一把手”权力。毛泽东指出：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间是少数服从多数。”⑩邓小平对“一把手”专权现象提出尖锐批评，他说：“党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”党的十八大以来，中央坚持高压反腐，“一把手”违纪违法产生的催化、连锁反应凸显出来，一些地方因“一把手”问题造成了区域性、系统性、塌方式腐败。为此，习近平强调“各级领导班子一把手是‘关键少数中的‘关键少数”，要求上级纪委“把下级一把手纳入监督重点”，“健全对一把手的监督制度”。endprint

二、“一把手”监督面临的难点问题

新中国成立以来，特别是党的十八大以来，我们党高度重视对“一把手”权力运行的监督和制约，取得了一定成效。然而，处于社会主义初级阶段的基本国情决定着我们的许多制度还在不断完善中。面对新形势新要求新任务，“一把手”监督依然面临着亟须破解的难点问题，仍有很大的提升空间。

1.“一把手”权力界限模糊

严格意义上讲，“一把手”不是当下我国政治体制中的正式职务称谓。然而，在长期的政治生活实践中，“一把手”又真真实实地存在着，并发挥着重要作用。人们习惯上称在领导班子和领导成员中排名第一的人为“一把手”。对各级党委会、党委书记以及各级行政首长，党内规章和行政法规都规定了与其职位相匹配的权力。但这些规定都是原则性的。正是因为过于原则，致使“一把手”权力界限处于模糊和不确定状态。再加上“党组织内部各职能部门之间的职责和权限不清的现状，就导致了对‘一把手权力的制约乏力”，给监督“一把手”带来很大困难。在执行政策和推动各项工作时，我们总是强调“一把手”负总责。按照权力运行的一般规律，权力和责任总是对等的。负总责，实际上意味着在其负责的范围拥有绝对权力。比如县委书记的权力，这个权力究竟有多大，没有具体规定。甚至有人说，除了国防、军事和外交，县委书记在其辖区内什么都能管。作为一级党委，县委拥有县域党内决策权、执行权和监督权，这些权力往往集中于县委书记一人。所以监督县委书记的难度可想而知。这也是当下监督各级“一把手”面临的权力格局。

2.“一把手”权力运行知情难

有效监督的前提是知情，问题在于现实中人们很难全面了解“一把手”权力的使用过程。尽管中央对各级党委决策有着明确规定，强调“凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定”，然而“一把手”如果想滥用职权，可以采取各种手段规避权力监督。比如改变会议程序和议事规则、通过拉拢许愿对有表决权的领导各个击破、隐瞒或编造关键数据等，最终“一人一票”的议事会变成了“一锤定音”的“一言堂”。强势“一把手”权力运行更为随意，甚至轻飘飘一句话就把事情定了，不给权力监督留下足够空间。仇和的“宿迁医改”就是“一把手”权力任性的典型。各种“潜规则”也增加了“一把手”权力运行的隐蔽性，使人们无法做出准确判断。比如，“一把手”的批条就大有学问。人们只能看到“潜规则”展示的权力使用表象，对权力究竟怎么运转却无从监督。地方党政“一把手”的行为，“特别是个人生活圈、社交圈的行为知情范围有限，隐秘性强，加之被监督对象规避监督，使得监督难以到位。对各类监督的信息收集、运用、反馈的渠道不畅，监督资源没有充分利用，也影响群众参与监督的热情”。

3.“一把手”监督制度落实难

制度的生命力在于执行。如果得不到有效执行，无论多么完善的制度都形同虚设。实事求是地讲，从中央到地方建立有不少针对“一把手”的监督制度。遗憾的是，由于各种各样的原因，不少制度沦为“写在纸上、挂在墙上、喊在嘴上”的花架子。按照干部管理权限，“一把手”的管理权在上级组织。而上级组织对“一把手”关注点在“用”，而非监管。权力运行的现实是，“党政‘一把手习惯于当领导、下结论、做决策，制约领导班子其他成员，而领导班子其他成员则习惯于服从领导、听从决策，无法或不愿意制约‘一把手”。班子成员名义上是“一把手”的同级，实际上更多时候扮演着下属的角色，即使有监督“一把手”的意愿，也不敢监督或无法监督。监督“一把手”制度如何有效落实，是一个值得研究的问题。比如，山西省高度重视“一把手”监督制度建设，出台“党政主要领导干部不直接分管人事、财务、工程项目”等措施，但山西省也是“一把手”监督难的重灾区。2014年2月至2017年9月底，该省被查处的市、县两级地方党政“一把手”多达23人，包括太原、大同、运城、阳泉、忻州等地，下辖7个县的大同市4个县的“一把手”接受组织调查。所以说，在找准问题症结建立制度后，最应该做的就是如何不让好的制度被棚架，进而跳出“一把手”监督制度落实难的怪圈。

4.“一把手”监督举报查处难

“一把手”权力大，影响力强，关系盘根错节。接到针对“一把手”的举报后，监督机构对查处工作往往慎之又慎。很多“一把手”是上级“一把手”的得力干将，没有充足证据和上级“一把手”同意，查處工作不好展开。在“一把手”任职期间，即使根据举报对其进行审查，也会遇到方方面面的阻力，搜集证据比较困难，最终使不少监督举报不了了之。“一把手”拥有掌控全局的权力，现实中不少举报人因得不到有效保护遭遇打击报复，也抑制了监督“一把手”权力的积极性。苏荣腐败案就是监督举报查处难的例子。2011年5月，时任江西省新余市人大常委会主任周建华举报新余市“一把手”的四个重大腐败问题。7月，江西省委巡视组巡视新余时，周建华反映了苏荣妻子插手新余工程的情况。2012年1月，周建华因涉嫌严重违纪被双规，新余市“一把手”安然无事。周建华在监狱期间继续举报苏荣等人的问题，直到2014年6月苏荣才受到组织调查。由此可见举报手握实权的“一把手”之难。

三、“一把手”监督难的原因分析

“一把手”监督难带来的危害是巨大的，不仅导致权力异化现象，而且恶化当地政治生态，甚至在局部地区造成塌方式腐败。深入分析出现“一把手”监督难的原因，有助于发现问题的病灶所在，提出有针对性的监督举措，防止“一把手”权力异化。

1.权力配置因素

科学配置权力是有效监督“一把手”权力的前提。实事求是地讲，对于“一把手”权力配置，我们存在着规范化、明晰化程度不高等问题，以至于在实践中“一把手”权力过于集中，在人权、财权、事权等方面处于支配地位。一是党内权力配置。党章和《中国共产党地方委员会工作条例》在对党委权力范围规定时用的都是原则性语言，强调党的领导是“总的领导”，要“总揽全局，协调各方”。按照规定，常委会在全会闭会期间行使党的地方委员会职权，党委书记主持党的地方委员会全面工作，对党委工作负主要责任。但现实中权力配置的结果往往是，“地方各级党委将党内决策权、执行权、监督权集中于一体，而在这一体之中，又往往集中于被称为‘一把手的一个人”。二是政府权力配置。各级政府的权力范围包括“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”，加强“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”等。按照规定，政府机构实行行政首长负责制。三是执政实践中的权力配置。由于对党委书记和行政首长的权力没有更为具体的规定，执政实践中形成了一种约定俗成的权力分工。在地方上，党委书记成为实际上的“一把手”，拥有很大的职权范围和界限模糊不定的权力。endprint

2.权力运行因素

阳光是最好的防腐剂。權力运行越是公开透明，越有利于对权力进行监督。关于公共权力运行，我们对党政部门及其“一把手”有一些相关规定。遗憾的是，当下权力运行还没有完全纳入法治轨道，很多情况下仍然遵循着现实的逻辑。一是权力运行设计。党章规定“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，宪法规定“国家机构实行民主集中制的原则”。从这些设计上看，我国现行的权力运行方式是民主集中制。民主集中制有利于科学民主决策，有利于集中力量办大事，如果对民主集中制把握不准，片面强调集中也可能出现“一把手”独断专行的问题。二是权力运行现状。由于缺乏对“一把手”权力的有效制衡，实践中他们在使用权力时往往带有很强的随意性和任意性。“一把手”什么时候使用了权力、使用了哪些权力、用这些权力干了什么，无从知晓，无法监督。三是权力清单制度。近年来很多地方行政部门推行权力清单制度，取得了良好效果。但这种制度并没有在党内实行，党委及其组成部门拥有哪些权力、怎么使用这些权力缺少相应的清单。

3.监督体制因素

我们有比较健全的监督体系，由于制度设计还不完善，遭遇“一把手”权力时，一些监督处于失灵状态。一是权力机关监督。各级人民代表大会及其常委会是国家权力机关，对本级行政机关、审判机关和检察机关进行监督。然而，在目前我国权力运行现状下，党委书记是地方上的“一把手”，各级权力机关如何监督地方“一把手”还须深化研究。二是纪检监察监督。各级纪委监察机关是同级党委政府的组成部门，在人、财、物等方面都受到党委政府的控制。纪委受同级党委领导、监察部门受同级政府领导，这就决定了面对“一把手”权力时作为监督主体的纪检监察机关的尴尬地位。三是司法机关监督。各级党委专门设立政法委，以加强党对政法工作的领导。“一把手”既是领导者，又是监督对象。如何坚持在党的领导下发挥司法机关监督“一把手”的积极作用值得探讨。四是新闻舆论监督。地方党政“一把手”对辖区内的新闻媒体具有较大影响。怎么既坚持和加强党对新闻工作的领导，又能让新闻舆论对“一把手”权力运行形成真正监督，还需要寻找符合实际的有效路径。

4.思想认识因素

思想决定行动，“一把手”监督问题也是这样。当前，“一把手”监督之所以面临诸多困境，思想认识问题是其原因之一。一是对监督存在误解。监督的目的是促使权力规范运行，使党的干部健康成长，使党的事业兴旺发达。党员干部首先是人，会犯错误，这决定了监督的必要性。从这个意义上说，监督的实质是爱护。但是，不少党员干部错误地认为监督就是“挑刺”“找茬”，其结果是监督对象讨厌被监督，监督主体不愿去监督。二是好人主义思想。好人主义思想是对监督错误认识的延伸，其表现是放弃原则、回避问题、掩盖矛盾。由于把监督看作“挑人毛病”，不少干部抱着“你好我好大家好”的庸俗心态和明哲保身的实用主义哲学，对滥用权力等不正常现象“睁一只眼闭一只眼”。三是忌惮“一把手”权力。“一把手”权力具有很强的辐射力，其一举一动、一言一行都有很强的气场。长期以来，人治思想和长官意识像幽灵一样在人们内心深处游荡，不少人天然畏惧“一把手”，不敢对“一把手”权力运行进行监督、提出质疑。

四、破解“一把手”监督难的对策建议

出现“一把手”监督难问题，很大程度上是体制机制原因。党的十八大以来，我们党立足党内监督面临的突出问题，坚决破除各方面体制机制弊端，着力推进监督制度建设，监督和制约“一把手”权力取得很大进展。党的十九大报告进一步强调，“积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务”，要求“科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。这些论断为破解“一把手”监督难问题指明了方向。要立足“一把手”权力运行实际，将这些要求转化为规范“一把手”权力的具体举措，切实增强“一把手”权力监督的系统性、经常性、有效性，促使各级党政“一把手”知敬畏、存戒惧、守底线，正确行使权力，确保干部清正、政府清廉、政治清明。

1.强化监督教育

教育就是要在人的头脑里搞建设，改变人的思想认识，增强监督的主动性和积极性。一是建立常态化监督教育机制。以《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等党内法规为主要内容，对“一把手”及其身边人员进行定期分类培训，使他们吃透中央相关精神，正确对待监督问题。二是创新“一把手”监督教育方式。充分利用大数据技术，探索“互联网+监督教育”模式，针对“一把手”工作特点建立网络教育平台，督促“一把手”每周至少学习一次监督内容。三是普及监督就是关爱的理念。采取“以案说法”的形式和“请进来、走出去”的方式，把因缺少监督而身陷囹圄的“一把手”请到课堂上给在任的“一把手”上课，组织“一把手”走进监狱看滥用权力者的狱中生活，使他们真切地感受到监督缺失的危害。

2.科学配置权力

科学配置权力，有助于形成权力之间的相互制约，防止出现绝对权力，为监督“一把手”权力提供良好环境。一是明确“一把手”权力界限。根据“一把手”的职位赋予其相应权力，明晰权力范围。探索和推行地方各级党委及其工作部门“权力清单制度”，制定、公开“一把手”权力清单，便于进行监督。二是形成相互制约的权力构架。建立科学的领导班子权力分配制度，在班子成员之间形成有效的权力制衡。推行集体决策“一把手”末位表态制，要求班子成员必须明确表达意见，形成决策纪要。三是坚持权责对等原则。针对权责失衡问题，探索权责对等的权力运行和追责机制，使“一把手”所担负的责任与其拥有的权力相匹配，避免出现“一把手”因担心被追责而揽权的现象，防止落入“责任没有边界、权力无限膨胀”的怪圈。

3.健全监督体制

合理的监督体制是有效监督“一把手”权力的制度保障。要立足破解当下存在的问题，着力构建立体化、全方位的监督体制。一是逐步实现专门监督机构垂直管理。改革国家监察体制，形成垂直管理的相对独立封闭的监察体制，以便有效监督“一把手”权力。落实纪律检查工作双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的领导，让同级纪委在监督“一把手”中发挥应有作用。二是赋予人大监督“一把手”职责。当前，我们正在北京、山西、浙江等地试点省级监察委员会由同级人大产生。建议丰富试点内容，探索人大对同级党委进行监督的方式和途径，让人大能够监督同级党委班子和党委书记。三是建立有效的舆论监督体制。坚持党对新闻工作的领导，增强新闻监督的独立性，探索建立舆论监督“一把手”权力运行的制度和配套措施。endprint

4.完善监督机制

完善的监督机制能够以合乎规律的运作方式把不同監督主体紧密联系起来，使其协调运行，最大程度发挥监督作用。一是党内监督良性运转机制。推进党内监督“一把手”工作规范化和程序化，保证党委、纪委、组织、宣传等部门，以及全体党员都有依据、有权力、有渠道、有手段行使监督权，使党内监督处于良性循环状态。二是“一把手”监督合力机制。坚持党对“一把手”监督的领导，构建人大监督、司法监督、民主监督、审计监督、舆论监督等各司其职、紧密配合的监督机制，努力形成监督“一把手”的强大合力和整体效应。三是全过程监督机制。坚持事前、事中和事后监督相结合，重点抓好事前和事中监督。在事前打开监督“一把手”的“探照灯”，在事中充分发挥民主集中制的监督作用，保持整个监督过程严密不留空隙。

5.创新监督方式

实践证明，我们党近年来推行的巡视巡察和“监督执纪”四种形态是行之有效的。必须在利用好已有监督方式基础上，立足新的实践创新“一把手”监督方式方法。一是持续发挥巡视巡察监督利剑作用。探索开展针对“一把手”的常态化巡视工作，让各级“一把手”时刻感觉到利剑高悬，对待权力保持一种战战兢兢、如临深渊、如履薄冰的心态，敬畏权力，恪守职责。二是用好监督执纪“四种形态”。监督“一把手”，尤其要用好第一种形态，推动党内关系正常化，让“一把手”和班子其他成员回归正常的同志关系。鼓励班子成员对“一把手”咬耳扯袖，开展善意的提醒和批评。三是探索大数据监督模式。建立不同层级的“一把手”监督数据库，录入“一把手”相关信息，利用现代技术手段对“一把手”的收入、消费等进行全面监督。

6.依法规范监督

要想监督“一把手”权力取得实效、形成长效，必须树立法治思维、运用法治方式，依法规范监督。一是健全“一把手”监督法规。尽管不少地区制定有“加强‘一把手监督的暂行办法”等相关规定，但是全党全国还没有出台统一的文件。建议研究制定“一把手”监督办法，在局部地区进行试点，时机成熟时在全国推广。二是用党的纪律约束“一把手”权力。坚持纪在法前、纪严于法、纪法分开，用铁的纪律对“一把手”权力运行进行严格约束，为监督提供遵循和依据，让“一把手”行使权力不越雷池半步。三是推动监督在法治轨道上运行。警惕将“一把手”妖魔化倾向，让监督主体严格遵守法律法规和党章党规，依法依规监督“一把手”，督促权力正确运行，不干扰“一把手”正常推进工作。

注释

①②[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年，第148、169页。③[英]约翰·洛克：《政府论》（下篇），叶启芳译，商务印书馆，1964年，第95页。④[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务出版社，1961年，第154页。⑤《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年，第200页。⑥《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1958年，第574页。⑦《马克思恩格斯全集》第38卷，人民出版社，1972年，第72—73页。⑧《列宁选集》第4卷，人民出版社，1995年，第782—783页。⑨《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1440页。⑩《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社，1986年，第820页。《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1983年，第329页。参见习近平：《在中纪委第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日。任中平、张振雪：《党内“一把手”体制的由来、危害与治理》，《江苏行政学院学报》2012年第3期。马勇霞：《积极探索强化党内监督的有效途径——习近平总书记在十八届中央纪委六次全会重要讲话学习体会》，《中国纪检监察》2016年第10期。李景治：《加强和改进对党政一把手行使权力的制约监督》，《党政研究》2014年第6期。李永忠：《我党如何跳出反腐困境：基于建党90年我党反腐历程的思考》，《人民论坛》2011年第23期。习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第36、39页。

责任编辑：浩淼文刀

Difficulties and Solutions of the "Top Leaders" Supervision of the Party and Government

Chen Donghui

Abstract：The report of the 19th Conference of the Party stresses that Party members and cadres should get accustomed to working and living in a supervised and constrained environment. Top leaders of leading bodies at all levels are in a crucial position in managing and governing the Party， and the supervision of these top leaders is the most important thing in strengthening the inner-Party supervision. For a long time， the supervision of the top leaders faces the reality that superior supervision is too far， same level supervision is too soft， and lower level supervision is too difficult. The causes of this problem are complex， including the factors of power allocation， power operation， supervision system， ideological awareness， etc. In order to further standardize the power of the top leaders ， make them correctly exercise the power， and utilize the power lawfully， impartially and cleanly， some pertinent measures must be taken. We must strengthen the education in supervision and scientific configuration of the power， improve the supervision system， perfect the supervision mechanism， and innovate the way of supervision， eventually achieve the goal of strengthening the supervision for the power of the top leaders systematically， regularly and effectively.

Key words："the top leader"； power constraints； supervision in the Party； governing the Party fully and strictly

中州学刊2017年第11期经济转型进程中消费金融的风险防控2017年11月中 州 学 刊Nov.，2017

第11期（总第251期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11endprint