人大监督新轨迹

阿计++++田必耀

2016年7月2日，十二届全国人大常委会第二十一次会议举行联组会议，审议全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国食品安全法》实施情况的报告。

中新社

回望2016年以来全国人大及其常委会监督印记：聚焦民生难点进行执法检查，听取审议执法检查反馈报告，副总理回答专题询问，追问审计整改常态化，等等，这些监督方式的创新与完善，彰显了最高国家权力机关“正确监督、有效监督”的理念，见证了人大行权的日趋刚性，也见证了民主足印的不断前行。

执法检查，创新监督方式

执法检查，是人大监督立法实施、评估立法得失的法定形式和常规手段。2016年，全国人大常委会共开展了6次执法检查，分别涉及食品安全法、水法、环境保护法、道路交通安全法、安全生产法和促进科技成果转化法，其重点集中锁定于公众最为关切的社会热点和民生难题，而一些法律修改不久即被列入执法检查之列，更是呈现出全新的监督思维。

以食品安全为例，2015年10月，修订后的食品安全法正式实施，仅仅半年多后的2016年4月，全国人大常委会就启动了对“史上最严”的新食品安全法的执法检查，堪称史无前例。其不同寻常还在于，由张德江委员长亲自领衔执法检查组，并且实地检查和委托地方人大自查相结合，对全国省级行政地域实现了全覆盖，从而塑造了人大监督史上规格最高、规模最大的一次执法检查，足见人大对“食尖上安全”的高度重视。经由此次执法检查，诸多食品安全执法瓶颈纷纷浮出水面并得以改善，其典型例证是，针对小作坊、小餐饮、小摊贩这一食品“三小”监管老大难，各地和有关部门已出台了一百多个配套管理规范。

再以環保议题为例，2015年初，被称为“长出牙齿”的新环境保护法正式实施。时隔一年半后的2016年6月，全国人大常委会就开启了执法检查之旅，全面督查新环保法的“牙齿”效应。从更广阔的时间纬度看，环保已成为近年来人大执法检查的重点议题，从统领全局的环境保护法，再到大气污染防治法、水污染防治法等环保专门法，每年均有环保法律进入执法检查之列，按年度、分步骤、有重点、全方位地实施对环保法律执法检查的监督路径，已清晰可见。

执法检查能否实现其监督功能，并不仅仅在于监督议题的精确聚焦，更在于监督触角的切实落地。多年以来，各级人大的执法检查尽管成效显著，但也存在着浮光掠影、形式主义等弊端，甚至难以识别一些执法部门为规避监督所刻意制造的“假象”。正因此，如何创新监督手段、防止监督虚置，是执法检查所面临的主要挑战。全国人大常委会去年8月至10月掀起的道路交通安全法执法检查，正是一个取得重大突破的样本。

在此次执法检查过程中，检查组一反以往偏重听取部门汇报的惯例，不预先安排日程，不提前通知有关部门，频频采用“突然袭击”式的暗查暗访，零距离摸清了诸多突出问题。在长达两个月的网上调研中，亦打破了以往仅仅在人大官网发布调查问卷的局限，在多个门户网站、中央媒体网站、公安部和省级公安交管网站及部分省级人大网站全面开花，共回收335747份调查问卷、近万条意见建议，采集民意之广泛可谓空前。尤其是，相比于以往执法检查结束后才启动整改的常规流程，此次执法检查推出了“边查边改”的全新监督手段，所发现的超载超限、电动车乱象等问题，均是第一时间向有关部门提出整改要求，促使公安部等责任部门迅速改进执法力度。由此折射的，正是“执法检查只是手段，解决问题才是目的”的深层监督价值。

多管齐下，提升监督实效

与听取审议“一府两院”工作报告、执法检查这两大延续多年的监督机制相比，近年来一些新型监督手段的兴起，则展现了人大监督不断突破的轨迹。

其中最引人瞩目的，莫过于专题询问。2016年，全国人大常委会结合审议食品安全法、环境保护法、安全生产法、道路交通安全法等执法检查报告，先后开展了3次专题询问，其议题高度集中于牵动社会、攸关民生的热点，在锋芒犀利乃至“火药味”甚浓的声声追问中，监督效应正在不断放大。

追溯起来，全国人大常委会自2010年首次试水专题询问以来，到去年年底已开展了20次专题询问。在专题询问常态化的进程中，监督质量也在快速递进，从一开始答问双方的过于拘谨，到后来的开诚布公，现场气氛日趋活跃，国务院及中央部门高官到场应询已成惯例，无论是监督者还是被监督对象，都越来越习惯于这一新型的监督机制。尤其是，专题询问的针对性、互动性等特质，使其颇似一种“现场会商、集中办公”机制，有效推动了诸多热点、难点问题的实质性解决。

与专题询问相映成辉的专题调研，也逐渐成为一种常态化的新监督机制。2016年，全国人大常委会先后完成了5项专题调研，不断延伸着人大监督的广度和深度。以水污染防治法实施情况专题调研为例，其实质是对2015年水污染防治法执法检查报告和相关专题询问所反映的种种问题，进行跟踪监督，并由此进一步督促有关部门改进治理措施。

听取和审议“一府两院”落实相关执法检查报告和审议意见的反馈报告，则开拓了跟踪监督的另一条新路径，并且已固化成执法检查监督流程中的重要一环。其典型例证是，去年4月启动的食品安全法执法检查落幕后，全国人大常委会于当年年底即听取、审议了国务院反馈报告，监督力度可谓一追到底。

从专项报告到执法检查，从专题询问到专题调研，从反馈报告到督办机制……人大监督手段的不断改进创新，监督“组合拳”的频频施展，正在锻造环环相扣的监督链条，凝聚多管齐下的监督合力，开启了一个不断升级的监督新时代。一个全方位、立体化、求实效的人大监督新生态，已经喷薄而出。

相对于专题询问等新监督手段的风生水起，如何真正激活人大监督实践中甚为罕见的质询、特定问题调查等更为刚性的监督手段，也是社会关注已久的焦点。今年年初，就有学者呼吁全国人大成立特定问题调查委员会，深度挖掘雾霾污染成因，督促其治理进程。

质询、特定问题调查为何几乎处于“休眠”状态？其中一个重要原因是，尽管两者已确立为一种法定的人大监督机制，但却缺乏细节性的制度安排，由此也导致了制度保障和法律约束的双重困境。现实中，个别地方人大就司法个案进行特定问题调查，其合法性引发巨大争议，即为明证。endprint

值得注意的是，全国人大常委会去年已明确提出“探索完善质询机制，视情况适时推动质询工作开展”。前年还派出专题调研组远赴浙江云和县，实地考察了该县对财政存量资金展开特定问题调查的成功范例。这些积极信号，都为未来人大监督实践进一步激活刚性手段、强化监督力度，埋下了伏笔。

备案审查，渐成监督高地

对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件进行备案审查，是全国人大常委会实施宪法监督、维护法制统一、阻击违法“规范”的核心机制。多年以来，从学界到坊间，要求强化备案审查的呼声连绵不断。而在人大诸多监督实践中看似风平浪静的备案审查，事实上一直在低调而务实地推进。从监督法出台到立法法修改，从全国人大常委会法工委设立专门的备案审查工作机构，再到备案审查工作规程的制定和完善，一个“有件必备、有备必审、有错必究”的监督高地已渐渐浮出水面。

回望2016年，全国人大常委会备案审查实践的一大特色是强化主动审查，一年间，对国务院报备的8件行政法规、“两高”报备的24件司法解释，进行了逐件逐条的审查。从而延续2015年以来的监督新思维，再次实现了对“一府两院”新制定行政法规、司法解释的主动审查全覆盖。与此同时，对地方性法规的主动审查亦已迈开探索步伐，典型的例证是，随着去年多部法律修改后取消或下放大批行政审批事项，人大备案审查机构对地方性法规展开了专项审查，发现了30多件与新修改法律存在抵触的地方法规，并及时督促纠正。

而在被动审查的方向，针对审查建议的接收、处理、反馈等规则设计更是日趋成熟，公共参与不断转化为监督动力，进一步激活备案审查制度功能的同时，也昭示着民主政治的精神风采。去年，全国人大常委会共接收公民、组织提出的审查建议92件，凡属于备案审查范围的均已提出审查结论，并督促有关机关及时纠正所发现的问题。与此同时，备案审查机构还向28位审查建议人作出了书面反馈，一改以往诸多审查建议“石沉大海”的沉寂状态。权力机关与社会力量的良性互动，已逐步进入常态化轨道。

从更深的层面而言，备案审查机制的持续发力，也是对当下中国立法改革的必然呼应。2015年立法法修改后，赋予全国273个设区的市以制订地方性法规的权力。截至去年年底，经批准已启动地方立法权的设区的市已达269个，其立法数量正呈迅猛增长之势。地方立法权的扩容，既是改善地方治理的时代需求，但立法主体和数量的剧增，也必然埋下了越权立法、立法冲突等弊端加剧的风险。对于肩负备案审查职责的全国人大常委会以及在合法性审查基础上行使“批准权”的省级人大常委会而言，这既是一次提升立法监督力度的难得历史机遇，同时也意味着史无前例的挑战。

于此背景下，全国人大常委会于去年4月启动的备案审查信息化平台建设，已清晰传达出长远的监督意图。截至今年2月，该平台已大体完成基础搭建，全国现行有效的1万多件地方性法规、自治条例、单行条例、经济特区法规经全面梳理后，已有6000多件转为标准电子文档上传至平台。按照既定的路线图，今年上半年初步形成法规备案信息库。再经过3年左右努力，最终建立起覆盖全国、互联互通、信息共享、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台。不难预见，这一工程一旦告成，将为提高监督效率、降低监督成本、提升监督能力奠定至为关键的基石，进而为备案审查制度的纵深发展开辟通途。

“正确监督、有效监督”新实践

2013年履新以来，全国人大常委会关于“正确监督、有效监督”理念和实践越来越清晰。

2013年，张德江委员长对新一届全国人大及其常委会监督工作提出新要求：人大监督要选择好角度、掌握好尺度、把握好力度。2014年3月，在常委会报告中明确提出，人大及其常委会要忠实履行宪法和法律赋予的职责，既敢于监督又善于监督。

2015年，張德江委员长明确提出“正确监督、有效监督”。张德江委员长在河南省开展职业教育法执法检查时强调“要加大监督力度，严格执法检查，实行正确监督、有效监督，让法律规定得到全面落实”，要坚持党的领导、坚持依法行使职权、坚持问题导向、监督与支持相统一四项原则。当年，全国人大常委会跟踪监督上一年大气污染防治法检查报告和审议意见处理情况，听取和审议了国务院关于研究处理的反馈报告。张德江委员长说，这是全国人大常委会完善监督工作方式、增强监督实效的一次新尝试。

“依法行使监督职权，实行正确监督、有效监督。”2016 年3月，张德江委员长向十二届全国人大四次会议所作的常委会工作报告指出，人大及其常委会监督“一府两院”的工作和实施有关法律情况，是人民代表大会制度的内在要求和制度安排，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。

在2017年的全国人大会议上，张德江委员长在常委会工作报告中指出，“十二届全国人大常委会切实把宪法法律赋予的监督权用起来，把实行正确监督、有效监督作为开展监督工作的基本遵循，不断深化对人大监督工作定位和规律的认识。”这是首次系统地阐释了“正确监督、有效监督”。他指出，实行正确监督，关键是始终坚持党的领导，坚持全国一盘棋，严格按照法定职权和法定程序进行监督，既敢于监督又善于监督，正确处理监督与支持的关系，促进“一府两院”依法行政、公正司法，形成加强和改进工作的合力。实行有效监督，关键是紧紧围绕党和国家工作大局，坚持问题导向，找准加强监督工作的着力点， 完善监督工作方式方法， 跟踪问效、 一抓到底，推动解决人大代表、人民群众普遍关心的热点难点问题，让人民群众有更多获得感。此般对人大监督“坐标”和运行规律的阐述，为人大监督提供了重要遵循。

在未来的岁月里，人大监督能否不辱历史使命、实现新的突破，这是社会的普遍期待，也是人大的神圣职责，而时间，终将告诉我们更多的答案。

实行有效监督，关键是紧紧围绕党和国家工作大局，坚持问题导向，找准加强监督工作的着力点， 完善监督工作方式方法， 跟踪问效、 一抓到底，推动解决人大代表、人民群众普遍关心的热点难点问题，让人民群众有更多获得感。endprint