警务视阈中网络社会治安防控的体制机制创新

吕绍忠

(山东警察学院, 山东 济南 250014)

警务视阈中网络社会治安防控的体制机制创新

吕绍忠

(山东警察学院, 山东 济南 250014)

当前，网络社会治安防控存在体制不顺、机制不活、指挥不灵、反应不快、保障不力、打不胜打、防不胜防、基层警力不足等突出问题。公安机关要根据功能模块对警务要素进行重组，实现警务功能的重构，构建以警务保障系统、情报指挥系统、打防管控系统、绩效评估系统为支撑的闭环系统，完善警务保障工作机制、情报信息工作机制、指挥调度工作机制、打防管控工作机制、绩效评估工作机制，实现以网络社会治安需求为导向的警务工作模式，实现网络社会治安防控工作的不断优化和可持续发展。

网络社会；治安防控；警务体制；警务机制

随着新兴信息技术的突破和广泛应用，警务体制、警务机制、警务形态、警务模式，以及警务战斗力的生成机制等都在发生深刻变化，如何解决体制不顺、机制不活、指挥不灵、反应不快、保障不力、打不胜打、防不胜防，以及基层警力不足等突出问题，已成为迎接新时期警务变革的重大时代课题。因此，充分借鉴现代军事变革的理念和成果，实事求是地总结社会治安防控建设的经验，着力创新网络社会治安防控体制机制，着力提高动态化、信息化条件下对社会治安的防控能力，实现警务模式从封闭、集权警务到开放、民主警务的转型，从经验、粗放警务到科学、精益警务的转型，从管理、被动警务到服务、主动警务的转型，从而不断推进警务工作的信息化、实战化、规范化、正规化建设，已是信息化时代的迫切要求。

一、网络社会及网络社会治安防控的内涵界定

(一)网络社会的内涵界定

关于网络社会的内涵界定，有学者经过对相关文献进行梳理，将“网络社会”的指涉归纳为两大类：作为一种新社会结构形态的“网络社会”(Network society) 和基于互联网架构的电脑网络空间(Cyber space)的“网络社会”(Cyber society)[1]13-21。将网络社会作为一种新社会结构形态的“网络社会”(Network society)予以使用的主要以美国著名学者曼纽尔·卡斯特为代表。卡斯特在其著作《网络社会的崛起》中指出:“我们对横越人类诸活动与经验领域而浮现之社会结构的探察，得出一个综合性的结论：作为一种历史趋势, 信息时代支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质地改变了生产、经验 、权力与文化过程中的操作和结果。虽然社会组织的网络形式已经存在于其他时空中，新信息技术范式却为其渗透扩张遍及整个社会结构提供了物质基础。此外，我认为这个网络化逻辑会导致较高层级的社会决定作用甚至经由网络表现出来的特殊社会利益：流动的权力优先于权力的流动。在网络中现身或缺席，以及每个网络相对于其他网络的动态关系，都是我们社会中支配与变迁的关键根源，因此我们可以称这个社会为网络社会(the network society)，其特征在于社会形态胜于社会行动的优越性。”[2]

也有学者指出，人们一般认为,“网络社会”是一个与人们现实的社会生活系统有着较大差异和区别的网络空间系统。但是, 对这种“ 网络空间系统” 的理解并不完全相同。一种理解认为,“网络社会”就是指作为各种网络共同构成的“互联网” 以及人们通过互联网技术所实现的“网络化”过程中“网民”之间的互动。另一种理解则是以“网络空间”来界定“网络社会”[3]。

还有学者认为，“从虚拟与现实关系层面看，虚拟世界应该是信息网络技术主导下的一种社会亚形态，而虚拟实践则是信息时代特有的行为方式。站在这个层面上，网络空间并不是孤立封闭的，它不过是现实社会的延伸，是信息社会发展到网络化阶段的一种现实性社会结构形式。其实，这是一个广义的虚拟社会概念，常常被人们称之为网络社会”[4]。

有的学者还将网络社会和信息社会、赛博社会、数字化社会、虚拟社会等概念进行辨析[5]，有的学者还就网络社会与网络化社会、互联网社会等概念进行辨析[6]。尽管有学者研究发现，国内大多文章只是以“网络社会”作为各自所关注问题的语境或社会背景,并没有给出具体界定[1]13-21。但是，仔细分析上述有关学者和社会日常用语使用的“网络社会”，就可以发现，无论期刊文章、学术著作，还是社会日常用语，一般是采用基于互联网架构的电脑网络空间(cyber space)的“网络社会”(Cyber society)。只不过随着移动互联网和各种移动终端的发展，严格来讲，国内学者和社会日常用语使用的“网络社会”已变为基于互联网(包括移动互联网)架构的网络空间的“网络社会”，网络空间已经远远超出了电脑网络空间的范围。同时，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。”因此，本文将网络社会的概念界定为基于互联网(包括移动互联网)架构的网络空间的社会。也正是在这个意义上，有不少场合以网络空间代替网络社会予以使用。*如2016年12月27日，经中央网络安全和信息化领导小组批准，国家互联网信息办公室发布《国家网络空间安全战略》；张康之，向玉琼：《网络空间中的政策问题建构》，《中国社会科学》2015 年第2 期，第123页。另外，在有些场合，人们还用线上线下来指代现实社会和网络社会。*如《国务院办公厅关于推进线上线下互动加快商贸流通创新发展转型升级的意见》(国办发〔2015〕72号)。

(二)网络社会治安防控的内涵界定

社会治安防控是指在党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与下，以整合各种信息资源和社会力量为依托，以确保公共安全、提升人民群众安全感和满意度为目标，以突出治安问题为导向，以体制机制创新为动力，以信息化为引领，以基础建设为支撑，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合，注重实现依法科学决策、精确指挥、精确打击、精确防范、精确管理、精确保障*有专家指出，美英联军在阿富汗、伊拉克战场上之所以能够以绝对的少数战胜绝对的多数，在很大程度上取决于全过程的精确释能——精确情报、精确筹划、精确指挥、精确行动、精确打击、精确评估、精确保障，等等。李明海：《战争制胜机理与军队变革》，http://www.cankaoxiaoxi.com/mil/20151222/1033709.shtml.和持续改进的主动工作模式。网络社会治安防控必须和现实社会的社会治安防控融为一体,实现网上和网下的有机结合。公安机关在网络社会治安防控中要充分发挥主力军作用。

公安机关要在网络社会治安防控的实现网上和网下有机结合,必须充分利用大数据、云计算等技术，打造具有情报信息的主导性、机制的和谐性、决策的科学性、勤务的动态性、反应的快捷性、效果的精确性等特点的警务体制机制，增强警务工作谋划的战略性、部署的计划性、战术的针对性、行动的准确性、反馈的及时性、评估的科学性等，使得决策更加优化、打击更加精确、防范更加主动、管理更加规范、保障更加有力、绩效不断优化，从而实现警务工作的精确指挥、精确打击、精确防范、精确管理、精确保障。

二、网络社会治安防控的体制创新

公安机关网络社会治安防控的体制创新，必须建立在对警务职能进行功能模块*从当今主要军事强国的变革之路来看，模块化改革是一个大趋势。在一定意义上，模块化部队代表着未来军队的发展方向。林治远：《模块化”改革成外军发展新潮流》，http://ihl.cankaoxiaoxi.com/2017/0726/2212645.shtml.分析的基础上，根据功能模块对警务要素进行重组，如大部制改革，合成作战等等，均涉及警务要素的重组，在警务要素重组的基础上实现警务功能的重构。根据现代管理理论，公安机关的网络社会治安防控应是一个闭环系统，即警务保障系统→情报指挥系统→打防管控系统→绩效评估系统→警务保障系统……上述四个系统又各有自己的子系统，有些子系统又有自己的子系统，四大系统包含的子系统原则上是开放性的，这些系统通过情报信息的主导作用及其效果的持续反馈，实现各个系统运行的快捷性、集成性、精确性，从而实现网络社会治安防控工作的不断优化和可持续发展。根据当前公安机关的机构设置和公安工作的实际，下面就公安机关网络社会治安防控的四大系统分别予以分析：

现代警务本质上是由数量众多的人员共同实施的一种社会活动，警务管理的效益、警务指挥的效率、各警种乃至单警之间的协同水平，都取决于警察组织结构的科学性和合理性。恩格斯在谈军事改革历史经验时表述过这样一个军队发展趋势：军队的人越多、区分越细、机体越复杂，机构设置就越要简化。对公安机关而言，同样如此。当前网络社会治安防控的体制创新，就是要按照实战化、专业化、扁平化要求，积极稳妥推进警务体制改革，着力提升警务管理和实战效能，并以警务体制的改革与创新带动警务要素的重组与合成，从而推进和深化警务机制的创新。按照“转变职能、适度放权、精简层级、充实基层”的原则，做强省级公安机关、做精市级公安机关、做大县级公安机关。就是要转变省市两级公安机关职能，以领导、指导、规划、协调、监督、保障为主，适度放权基层，减少各种干预，以网络社会治安防控的功能模块为基础，整合公安机关内部各职能部门，做大做实县级公安机关，实现以网络社会治安需求为导向的警务工作模式。

(一) 警务保障系统

警务保障系统是指包括法律制度、警力资源、警务装备、警务技术和经费保障等子系统为内容的有机整体。*关于警务保障有广义和狭义两种不同的解释。狭义的警务保障，仅仅是指对警务活动的物质技术的支持和保证，也就是常常所说的财物保障。广义的警务保障，是指对警察机关履行职责、行使职权提供全方位的支持和保证，既有政治方面的保障、法律方面的保障、体制方面的保障，又有人力资源保障、经费保障、技术装备保障、社会环境保障等等。现代警务保障已从单一的物质保障向法律、警力、行政、后勤、技术、装备保障等全方位、多层次、综合性保障转变。这里采用的是广义上的警务保障。俗话说：“兵马未动，粮草先行。”警务保障系统是网络社会治安防控的前提和支撑，为整个警务活动提供制度、人力、技术、装备、经费等要素支持。从一定意义上而言，离开警务保障，警务活动将寸步难行。随着现代警务的发展，警务保障具有更加重要的作用和意义。其作用和意义主要表现在，警务保障是警察依法行使职权的先决条件，是警察有效履行职责的有力保证，是促进警察队伍建设的重要环节，是现代警务活动成败的“关键少数”。同时，警务保障也是考察分析社会治安状况的指标体系的重要组成部分。美国、日本及西欧各国在制定社会发展规划时，都将对警察部门的投入这一指标纳入其中。联合国在考察各国社会治安的文件及统计中也将安全费用作为一项重要指标[7]。

当前我国警务工作面临的国际国内形势日益复杂，尤其是经济全球化、社会信息化，以及高科技犯罪、跨国犯罪和恐怖犯罪等传统安全和非传统安全问题，对警务保障提出了“更快、更高、更强”的要求。警务工作要积极因应信息警务变革的时代要求，依法构建以信息为主导，以先进的技术装备为支撑的精确保障，这是提升现代警务战斗力的有力“支点”。没有强有力的警务保障，就难以适应日新月异的警务工作的时代要求，就难以实现警务工作的信息化，也难以对警务活动进行有力的指挥与调度控制，打防管控也难以做到打得准、防得严、管得好、控得牢，最终也难以建立信息畅通、指挥有力、手段先进、运转高效的现代警务机制。警务保障系统主要由公安机关的政工部门、财务装备、科技信息通信等部门组成。

(二)情报指挥系统

情报指挥系统是网络社会治安防控的核心系统。情报指挥系统可以分为情报信息系统和指挥调度系统。

情报信息系统是指以情报信息的采集、维护、汇集、整合、研判、发布、应用、反馈和评估等为内容、以科学规范的警务管理为基础，通过情报信息在警务工作的主导地位和纽带作用，实现警务工作的科学决策、精确指挥、精确调度、精确控制、精确打击、精确防范、精确管理、精确保障的情报信息工作系统。情报信息系统又可分为信息资源采集维护系统、情报信息整合共享系统、情报信息研判发布系统和情报信息应用反馈系统。信息资源采集维护系统是指公安机关采集信息资源并及时进行维护的系统，它是整个信息系统的基础，是信息资源能否做到全面、准确、及时、标准并发挥应有作用的关键环节。情报信息整合共享系统是指对已经采集到的信息资源进行重新组织，通过汇集整合，形成便于利用、满足多种需求的综合共享的信息系统。从情报信息效益最大化来看，整合的情报信息不仅包括公安信息，即公安机关采集的各种信息，也包括各种社会信息，即卫生、金融、保险、工商、电信、房产、民政、通信、税务等部门和行业的各种信息，还包括互联网上的各种信息。在大数据时代，情报信息的整合共享是情报信息工作深度应用的关键。*如厦门市公安局，在联动融合、开放共治的理念指引下，2016年7月，厦门市公共安全管理中心正式成立。中心将全市20个核心部门的38个专业系统、658家涉危企业、1083路视频监控、3万多个智能化采集点、10万个志愿者手机终端数据全量整合。黄晓洁，张玲玲：《厦门“科技引领+社会共治”打造安全城市》，《人民公安报》2017年8月28日，第01版。情报信息研判发布系统是指通过建立方法模型库，为所有情报信息机构和业务部门提供丰富多样的情报分析和信息展现功能。如通过统计分析、深度挖掘、智能检索、关联查询、碰撞对比、信息发布等，支持不同应用主体开展多种形式的分析研判和发布。情报信息应用反馈系统是指利用情报信息研判的结果，为不同的应用主体提供不同的情报信息服务，并对情报信息的应用效果予以反馈的系统。情报信息系统的主体可分为采集主体、运维主体、研判发布主体和应用反馈主体，采集主体主要是公安机关各警种、各部门的民警、辅警，以及信息员。运维主体主要是科技、信通等部门以及相关业务警种。研判发布主体主要是情报信息中心以及各警种的情报信息分析研判机构。应用反馈主体包括领导指挥机关、公安机关有关业务部门、民警和辅警，甚至社会公众和社会有关单位。

指挥调度系统又可分为决策系统、指挥系统和调度控制系统。决策系统包括决断子系统和决策辅助子系统。决断系统由拥有决策权的领导机构及其人员组成。决策辅助系统主要包括决策参谋咨询系统和信息自动化辅助决策系统。决策参谋咨询系统是专门为决策机构及其领导者服务的高层次的参谋咨询性质的综合性研究服务机构，主要由专业人员和相关经验丰富的行政人员组成。信息自动化辅助决策系统是通过现代技术对信息自动处理分析从而为决策提供辅助的系统。指挥系统是指将制定的决策予以实施，并对其他系统的警务人员和资源进行有效组织以实现决策目标的系统。调度控制系统是指警务决策作出以后，检查监督警务决策是否按既定的计划、标准和方法进行，发现偏差、分析原因，进行纠正，以确保决策目标实现的各种要素的总称。调度控制是实现决策的关键，调度控制的本质就是协调控制，警务协调控制不力，再好的决策也难以实现。能否最终实现决策目标，关键是取决于能否有效地抓好警务调度控制的内容。警务调度控制的内容主要有：一是目标的调度控制。二是警力的调度控制。三是情报信息的调度控制。四是行动的调度控制。五是保障的调度控制。指挥调度系统主要由公安机关的领导成员、指挥中心、督查部门以及相关部门的决策参谋人员和相关单位的有关专家组成。

(三)打防管控系统

打防管控系统是指公安机关从维护社会稳定的需要出发，充分发挥职能作用，科学整合警力和社会资源，以情报信息为主导，综合运用打击、防范、管理措施，实现统一指挥、快速反应、整体联动、协同作战，进而对社会治安实现全方位、全时空动态打防管控的一体化工作模式。随着社会治理社会化的发展，要转变观念，明确防范的主体是“民”，管理的主体是“官”，通过“民”的防范和“官”的管理，最终达到违法犯罪的社会控制。*关于“打防管控”的内涵还存在不同的认识。《公安机关组织管理条例》第二条规定，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。可见，人民警察的职能可分为2项，即治安行政和刑事司法，也就是管理和打击。《人民警察法》第十四条关于警察的职责中，第1项“预防、制止和侦查违法犯罪活动”属于打击；第13项“指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作”属于对治安防范工作的指导；第2、3、10项使用“维护”，“维护”的实质就是管理；第5、6、8、9、12项直接使用“管理”；第4项“组织、实施消防工作，实行消防监督”、第7项“警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施”、第11项“对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚”，“实行消防监督”“警卫、守卫”“执行刑罚”实质上也是管理，因此，笔者认为，公安机关的职责可以分为打击、管理和指导防范，其目标是实现社会控制。实践证明，整治违法犯罪，只有将打击、防范、管理三者有机结合，使之形成一个统一的整体，才能充分发挥协同作用，实现1+1>2的效果。近年来，网络电信诈骗犯罪的治理再次证明了这一点。

打防管控系统包括打击、防范、管理三个子系统。其中防范子系统又可分为网络单位内部防范子系统、网站防范子系统、网络社区防范子系统、移动社交媒体防范子系统等；管理子系统又可分为现实社会网络场所管理子系统、重点网民管理子系统、网上危险物品管理子系统、网上大型活动管理子系统等。通过完善打防管理系统，形成强有力的打击力量，建立人防、物防、技防结合、动静结合的立体化的防控网络。如有的公安机关将传统警务机制经过创新，搬到了网上，把网站当成公共场所管，给它们上“门牌”；把论坛当成社区管，配备“保安员”，设立“治安岗亭”；把版主当业主管，建立日常联系制度；把互联网数据中心当出租屋管，实行发案倒查制度；把网民当流动人口管，要求网吧和公共栏目实名登记[8]。

当前要深化公安机关内部机构改革，以警务体制变革推进和深化警务机制创新，要以打防管控一体化的内在规律性为基础，科学界定职能，合理设置机构，优化合成作战模式，积极从无序合成向有序合成、从粗放合成向精细合成转变。首先，按照打击、指导防范和管理两项基本职能，以推进大部制改革为契机，建议根据按照刑事警察、治安警察两个序列，在整合打击、指导防范和管理力量的基础上，优化公安机关机构设置，形成集约合成的打防管控一体化力量，打好合成战、整体战。*如长沙市公安局打造“全警业务协同”工作闭环，解决分工过细合力不足问题；在警务运行机制上，改变过去市局、分局、警种、所队多头、多层级指挥模式，将所有对下派发的指令，统一归总到“六大中心”，打造“点对点实时推送、人对人在线互动、事对事及时处置”的新型警务模式。《长沙：“数据警务”推进警务改革走上快速路》，《人民公安报》2016年12月3日，第1版。厦门市公安局由110指挥情报中心牵头，联合网安、刑侦等5个警种，组成市局和分局层面的两级“合成作战”专班组。各路专家发挥优势协同作战，同步侦查、研判、比对、碰撞破案线索。黄晓洁，张玲玲：《厦门“科技引领+社会共治”打造安全城市》，《人民公安报》2017年8月28日，第1版。一是整合刑事警察力量，按照公安部“科学指挥、合成作战、现场必勘、专业研判、分类侦查、准确办案”打击犯罪新机制的要求，整合以打击职能为主的国保、刑侦、经侦、禁毒、反恐、食药环、技侦、网安等警种部门，在坚持打防管控一体化原则的同时，履行好打击职能，以维护国家安全、政权安全和社会大局稳定。二是整合治安警察力量，包括以指导防范和管理职能为主的治安、巡警、特警、交管、出入境、消防、边防等警种部门，在坚持打防管控一体化原则的同时，履行好指导防范和管理职能，以维护社会治安秩序，保护公民合法权益。其次，实现合成作战模式跟着警情走。建议根据多发性、应急性等警情的不同，以警情为导向将公安机关各警种按照职能和相适应的警情样态进行力量编成，形成不同的合成作战模式，做到根据警情需要可以随时形成新的合成作战模式，从而提升信息化条件下的体系化作战能力。打防管控系统主要由公安机关的各业务警种，以及各种社会安保力量组成。

(四)绩效评估系统

绩效评估，又称绩效考评、绩效评价、员工考核，是一种正式的员工评估制度，也是人力资源开发与管理中一项重要的基础性工作，旨在通过科学的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工作效果。绩效评估系统，又称绩效评估(评价)制度或体系。高效的绩效评估系统已成为组织构筑竞争优势的一个重要基础。*如美国国防部长办公厅设有基本评估主任、作战试验与评估主任、项目分析与评估主任等，负责从不同角度监督和评估国防部政策执行情况。参联会联合参谋部下设的部队结构、资源与评估部，各联合司令部下设的战略规划与政策部，都负有监督和评估美军体制机制的职能。付征南：《美军战略管理体制改革的启示》， http://www.cankaoxiaoxi.com/mil/20151208/1019978.shtml.绩效评估系统主要包括情报信息工作的绩效评估、决策指挥工作的绩效评估、打防管控工作的绩效评估、警务保障工作的绩效评估四个子系统。通过绩效评估及其不断反馈和持续改进，实现公安工作和队伍管理的不断优化。当前公安机关的绩效评估，已经进入依靠信息技术的应用推进绩效管理的时代。信息技术，尤其是大数据、云计算等技术的迅速发展，为绩效评估的信息化建设提供了有力的技术手段，为更加准确、快捷、全面地进行绩效信息的采集、整理、分析、反馈和评估提供了可能，不仅有助于对绩效信息的管理、监督和控制，而且有助于绩效管理向专业化、信息化、规范化、科学化管理方向推进。

绩效评估系统主要由公安机关政工纪检监察、审计和法制信访等部门组成。要建立相应的反馈机制，将绩效评估的结果根据不同项目内容及时反馈给相应的警种部门等，推进工作的持续改进和不断优化。

三、网络社会治安防控的机制创新

(一)创新视野中五大机制之间的运行问题

网络社会治安防控关系到国家安全和社会稳定，能否有效发挥作用，关键在于网络社会治安防控机制能否实现科学有序的运行。就公安机关而言，因为警务机制是整个公安工作的核心和枢纽，关联着警务保障、情报指挥、打防管控和绩效评估等系统之间的运行，也是制约当前整个警务工作的“瓶颈”。因此，建立健全科学有序的现代警务运行机制，有利于实现各种警务资源的优化配置，各种手段的优化组合，防控网络的合理布局；有利于将警务资源和社会资源，尤其是各种信息资源有效整合，将政府的应急指挥与警务指挥有机结合；有利于提升网络社会执法能力，强化部门信息共享与执法合作，创新执法手段，形成执法合力。

公安机关网络社会治安防控的四大系统在警务运行中可分解为五大工作机制，即警务保障工作机制、情报信息工作机制、指挥调度工作机制、打防管控工作机制、绩效评估工作机制。其中，警务保障工作机制居于“支撑”地位，是整个运行机制的基础环节；情报信息工作机制居于“主导”地位，是整个运行机制的启动环节；指挥调度工作机制居于“指挥”地位，是整个运行机制的神经中枢环节；打防管控工作机制居于“反馈”地位，是整个运行机制的效果反馈环节；绩效评估工作机制居于“优化”地位，是整个运行机制的持续改进环节。

同时，公安机关网络社会治安防控的五大运行机制是一个互动型网状运行体系，在运行过程中，情报信息工作机制不仅主导决策指挥工作机制，还可实现对打防管控工作机制、警务保障工作机制、绩效评估工作机制的实时情报信息主导作用；决策指挥工作机制不仅对打防管控工作机制进行指挥调度控制，还可实现对警务保障工作机制、情报信息工作机制、绩效评估工作机制的实时指挥与调度控制；打防管控工作机制在向绩效评估工作机制实时反馈的同时，也向警务保障工作机制、决策指挥工作机制、情报信息工作机制实时反馈；绩效评估工作机制对打防管控工作机制的运行结果进行全方位、全过程的绩效评估，并将评估结果反馈给警务保障工作机制、情报信息工作机制、决策指挥工作机制、打防管控工作机制。最终保证网络社会治安防控体系做到持续改进，不断优化，实现精确化、精益化。下面为公安机关网络社会治安防控的运行机制示意图：

(二)创新视野中五大工作机制内部的运行问题

1.警务保障工作机制

警务保障工作机制是网络社会治安防控有序运行的前提。在组织保障上，党委政府要像重视现实社会的社会治安防控一样重视网络社会治安防控工作，要充分发挥各级“综治委”的职能作用[9]。在制度保障上，要积极推进社会治安防控的法制建设，实现网络社会治安防控体系的法治化运行。从警力保障上，要依法界定省、市、县三级公安机关的事权，科学设定各级公安机关的编制数量，克服公安机关组织结构及其运行机制存在的严重官僚化倾向，力求避免瞎指挥、乱干预、穷折腾。在经费保障上，要把社会治安防控体系建设(包括网络治安防控)纳入经济社会发展和城市管理建设的总体规划，列入财政预算，并应当按照“统筹分级负担，按需重点解决”的原则，建立长效经费保障体系。同时要加强经费的绩效评估考核，实现经费的科学使用和节约使用。在技术装备保障上，要善于利用现代科技，尤其是信息技术，以及现代科技和信息技术装备，积极推进警务社会化。

2.情报信息工作机制

情报信息工作机制建设是建立和完善网络社会治安防控机制的逻辑起点和关键环节。高效的情报信息工作机制，能够发挥公安机关的整体优势，有利于综合情报机构与专业情报机构协调配合，形成全警采集、全警应用的格局，构建运行顺畅、集约高效的情报信息工作流程，强化情报信息服务决策、服务实战的作用，并提高各警种、各部门收集利用情报信息的积极性、主动性。当前要充分利用大数据、云计算等技术，从警务信息的采集传送、汇集整合、分析研判、会商交流、预警发布、储存清理、保障维护、评估反馈等环节，建立严格规范的工作流程。

在情报信息工作机制中，要做好信息采集维护工作机制、情报信息整合共享工作机制、情报信息研判发布工作机制和情报信息应用反馈工作机制建设。信息采集维护工作机制是情报信息工作机制中处于基础性位置，是情报信息工作的源头和启动点，决定着网络社会治安防控体系建设的成效。信息采集维护必须围绕警务工作，按照“全面、准确、及时、标准”的要求，将信息的触角延伸至社会的各个层面、各个领域、各个角落，做到信息采集“横向到边，纵向到底”，构筑多层次、多渠道的全方位、立体化采集网络，实现以全警采集为主体，以辅警、专职信息员、隐蔽力量、志愿者、社会公众等为羽翼的信息采集维护工作机制。情报信息整合共享机制在情报信息工作中起着承上启下的作用。情报信息整合共享工作必须坚持紧贴实战、有利共享、方便应用的原则。情报信息研判发布工作机制直接关系到信息转化为情报的实效，是情报信息充分应用的前提和保障。要始终坚持从实战的要求出发，着力构建多层级、多形式的情报信息研判机制。情报信息应用反馈工作机制是情报信息工作机制的核心，事关预警、决策、指挥、调度、控制、导侦、促防等警务工作的深度应用，事关情报信息工作的良性运行和可持续发展。

3.决策指挥工作机制

决策指挥工作机制是网络社会治安防控机制的核心和中枢。决策指挥工作机制在情报信息工作机制有效运行的基础上，充分利用情报信息资源，做到依法决策、科学决策、民主决策，实现扁平化、可视化、多节点指挥与调度控制，做到一目了然、一呼百应，从而有效提高决策指挥与调度控制的效能，实现精确打击、精确防范、精确管理、精确保障。决策指挥工作机制建设的关键在于建立一支人员权威、信息权威、职责权威、精干高效的决策指挥力量、一个科学先进的信息化决策指挥平台、一套科学合理的决策指挥工作规范和处置预案。

其中，决策指挥力量建设在网络社会治安防控机制中居于龙头位置，应与时俱进强化信息化条件下的决策指挥力量建设，并按照集成、实战、高效的要求，对各类警情实行规范性指挥、程序性指挥和一级合成指挥，使之真正成为推进打防管控一体化、提高快速反应和协同作战能力的枢纽。在遇有重大警情时，要按照指挥权限分工和授权免责的原则，根据工作预案，可以根据警情需要直接指挥调度本地区相应合成模块的警力出警，进行先期处置。在当前政府应急体系建设中，为有效整合社会资源，减少行政成本，提高政府的应急能力，应将政府应急指挥中心与警务指挥中心一体化建设，建立政府领导、公安主管、部门联动、社会支持的综合性应急指挥体系，既有利于实现整个社会信息资源的有效整合，也有利于提高政府的整体治安防控能力和应急处置能力。

构建一个科学先进的信息化决策指挥平台是网络社会治安防控机制建设的重要环节。该平台应当能够实现警务信息跨警种、跨部门、跨地区共享应用，实现与公安部数据库的对接；能够运用有效的智能辅助手段，根据查询要件，自动搜索案事件相关资料；能够实现对执行的实时协调控制，提高决策指挥调度控制的效能。当然，该信息化决策指挥平台也可扩展为政府的应急指挥平台，政府的应急指挥平台是信息化条件下政府应急体系建设的重要内容。

4.打防管控工作机制

打防管控工作机制，就是要从提高公安机关整体战斗力和驾驭社会治安局势能力的角度出发，坚持把情报信息工作置于基础性、先导性位置，依据系统论、信息论、控制论的理念，高效合理利用各种资源和措施，善于处理和协调打击与防范、管理的辩证关系，综合运用各种手段，集打击、防范、管理于一体，形成预警灵敏、指挥集成、相互协同、运转高效的工作机制。该机制充分利用信息化为纽带，将打防管控系统的各个子系统、各个环节有机结合起来，从防范、管理中发现打击线索，从打击中发现防范、管理漏洞，实现整体作战、合成作战，实现警务资源的集约化应用。如近年来，公安机关初步形成了打防管控一体的治理电信网络诈骗“信息共享、合成作战、快速反应、整体联动”的整体架构。公安部还在上海、苏州、金华、厦门、深圳、珠海等地建立6个研判中心，在阿里巴巴集团和腾讯公司建立2个防控中心，8个中心充分发挥各自优势，全面开展境内境外窝点和全犯罪链条研判，有效助力了全国公安机关的打击防控工作[10]。

首先，打击是社会治安综合治理的首要环节。打击机制是打防管控一体化机制的首要机制。只有严厉打击，才能有效遏制犯罪的高发势头，起到特殊预防以及一般预防的作用。如针对近年来严峻高发的电信网络诈骗犯罪，2015年6月，国务院批准建立打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议制度，由公安部、工信部、中宣部、中国人民银行等23个部门和单位参与。部际联席会议先后部署23个成员单位联手集中开展打击治理专项行动，在积极发挥各级公安机关主力军作用的同时，形成打击治理的强大合力，并不断创新打击方式和工作方法、建立新的工作机制、提升打击实效、深化跨境警务合作、加强合成作战，各级公安机关既打击境内地域性职业电信诈骗犯罪分子，又打击境外活动侵害境内的电信诈骗犯罪团伙；既打击电信诈骗犯罪活动，又打击灰色产业链条，形成了打击整治电信网络诈骗的高压态势，逐渐形成了跨区域、多警种联动高效的全国一体化作战新格局。2016年9月以来连续4个月发案大幅下降；2016年电信网络诈骗案件损失同比下降10.9%。*如2014年，厦门警方研发了“大数据情报实战平台”，整合全国和省、市级15大类64亿余条公安数据、2164亿条互联网数据、1000亿条社会数据，三方数据在碰撞比对中又形成庞大的“数据池”，让警方打击破案如虎添翼。3年来，该平台助力研判破案3.16万起，抓获犯罪嫌疑人1.1万余名。黄晓洁，张玲玲：《厦门“科技引领+社会共治”打造安全城市》，《人民公安报》2017年8月28日，第01版。

当前要以刑事类警情精确判研为核心，依托情报信息系统，搭建刑事情报信息综合运用平台，建立大数据背景下的侦查合成作战机制，*详见徐永胜，徐公社：《试论大数据背景下侦查合成作战机制》，《山东警察学院学报》2017年第4期，第73-79页。要以深入开展“网上作战”为载体，大力推进信息化的深度应用和规模应用，通过打好科技战、信息战、证据战和合成战，推进侦查方式转变创新，打破地域、警种间的界限，发挥整体作战合力，丰富发展打击犯罪新机制，积极开创“立足本地办全国案件”的新格局。

其次，防范、管理机制是打防管控工作机制的基础机制。当前，社会治安防控机制效能发挥有待提升，一个重要原因就是防范、管理的主体职能没有得到有效发挥。*如新疆警方打击和遏制利用网络从事宗教极端违法犯罪活动，已成为维护社会稳定的重要任务，迫切需要多管齐下，利用技术、法律、行政和社会监督等手段，加强对互联网的监管；需要针对目前网上宗教活动管理责任不明确，相关政策法规缺失以及存在管理盲区等现实情况，进一步明确并落实网上宗教活动的管理责任，把网上宗教场所纳入宗教管理范畴，形成合力。潘从武，陈泽华：《新疆查处传播涉稳谣言人员256人》，《法制日报》2013年10月9日，第8版。《全国人大常委会2017年立法工作计划》提出，对有关方面提出的社会治安综合治理等立法规划外项目，由有关方面继续研究论证。因此，将来社会治安综合治理立法应对社会治安综合治理主体的职责、权限、责任等作出明确规定，以法治化方式解决解决谁是打击的主体、防范的主体、管理的主体，以及相应的职责、权限和责任。同时，对打击、防范、管理的职能进行科学合理定位，解决重打击、轻防范，重管理、轻控制，以及防范、管理目标、对象不清晰等问题，尤其是有效解决打击、防范、管理责任不清晰的问题。*如微信在辟谣的具体操作上遭遇不少难题。因其私密性与封闭性，用户不能看到非好友的评论与转发，缺少观点的交锋，同时出于保护隐私的考虑，微信官方不能进入用户朋友圈，进行点对点辟谣。肖家鑫，管璇悦，王伟健，姚雪青，巩育华：《谣言为什么不缺受众》，《人民日报》2016年1月20日，第12 版。

在网络社会治安防控方面，要针对网络社会治安防控的新形势，结合网络社会的特点和发展趋势，不断完善“网格化综合巡控”“网络社区警务”*据统计，全国目前已建成“网安警务室”1116家，在百度、腾讯、新浪等10家大型重点网站建成了一级“网安警务室”，评选出示范性“网安警务室”63家。2015年以来，各网站配合公安机关依法关闭违法有害信息频发的栏目、群组、店铺25万家，关停违法账号47万个，在维护网络安全和网民权益方面取得了明显成效。周旭亮：《创新治理 保障大数据时代国家安全》，《人民公安报》2017年8月22日，第1版。“网警常态化公开巡查执法机制”*2015年6月，公安部部署全国公安机关普遍建立网警常态化公开巡查执法机制，首批50个省、市公安机关统一标识为“网警巡查执法”的微博、微信和百度贴吧账号集中上线。之后，全国372个省市两级公安机关网警大面积“现身网络”，并以公开透明的在线方式监管执法。周旭亮：《创新治理 保障大数据时代国家安全》，《人民公安报》2017年8月22日，第1版。等安全监管方式。另外，有三个问题值得重视：一是要有针对性地完善有关防范和管理的法律制度。如针对互联网危险物品信息、互联网新闻信息服务、互联网直播服务、互联网跟帖评论和论坛社区服务管理等，国家网信办等部门先后制定10余个规范性文件，有效解决了网络社会治安防控无法可依的局面，对于改善网络生态提供了有力的支撑。二是要明确防范和管理的责任主体，制定有针对性、可执行的措施。如针对当前论坛社区和互联网跟帖评论服务管理问题，《互联网跟帖评论服务管理规定》对网站落实主体责任和落实属地管理责任作出了明确要求。对网站主体责任的规定主要包括8个方面：落实实名制要求；建立用户信息保护制度；建立先审后发制度；加强弹幕管理；建立信息安全管理制度；技术保障措施；加强队伍建设；配合有关主管部门依法开展监督检查工作，提供必要的技术、资料和数据支持。对属地管理责任的规定主要有：加强监督管理执法工作；进行安全评估；开展信用评估。《互联网论坛社区服务管理规定》在坚持属地管理基本原则的同时，针对互动式信息发布的特点，将服务平台主体责任分为平台自身的法律责任和平台对用户交互信息的管理义务，将《网络安全法》规定的网络运营者维护网络信息安全的法定义务具体化。三是充分利用现代技术，积极探索网络群防群治工作新机制。如2016年12月，脸谱、微软、推特和优兔联合发表声明，建立共享数据库，使用独特的“数字指纹”技术甄别带有恐怖主义特征的网络发布[11]。深圳网警则通过与电信、移动、联通等ISP运营商合作建立网安警务室，不断丰富网安警务室的工作内涵。网安警务室与企业共同研发的IDC信息安全巡查检索系统，在托管网站管理和违法信息检索方面发挥了明显的效果，该系统通过数据分析，能把人工重复千百次才能完成的工作在瞬间完成，极大提高了违法信息的快速发现和处置能力，降低了违法网站、违法信息的“发案率”。面对数量庞大、经营隐蔽、受众复杂的“黑网吧”，网安警务室指导相关网络运营商，联手封堵“黑接入”。通过对全市宽带线路24小时循环不间断进行扫描，对发现涉嫌黑接入、黑网吧经营的ADSL账号，实施快速关停的“秒杀”机制和依法打击查处机制。各网安警务室还与驻地电信运营商建立了信息快速查询机制，配合公安机关到案发现场开展排查[12]。美国则力推政企合作。美国国土安全部、司法部近年联手苹果、谷歌、脸谱、微软、推特、领英等硅谷企业，开展数轮“清理整顿活动”，预防国内暴恐在线传播与招募融资。2015年中至2016年8月，推特关闭涉恐账号达36万个。西方国家还积极促进民间反恐。美、英、法等国均在脸谱、推特、优兔等平台开设官方账号，发布反恐视频和文章，鼓励个人、团体自建网站抵制和批驳极端思想，开展预防性正面宣传。多个黑客组织展开与IS等恐怖组织的“网络混战”。其中，黑客组织“匿名者”关闭149个有关网站、10万余个相关推特账号，删除近6000部宣传视频；黑客组织“幽灵安全”攻击暗网宣传网站，锁定6个价值约300万美元的比特币账户[13]。

5.绩效评估工作机制

绩效评估工作机制对网络社会治安防控机制的可持续发展起着导向、杠杆和拉动作用，是实现制度化、规范化、科学化、精益化的有效途径。只有通过持续的督导评估、协调控制等工作，才能及时发现执行过程中存在的偏差与问题，才能根据新出现的情况对原先拟定的对策方案作出相应的调整，确保实现最佳效果。实施科学、合理的工作考核，是推进网络社会治安防控机制建设的关键。要充分利用大数据、云计算等信息化手段，整合公安机关现有的绩效评估力量，建立健全责任共担、利益共享、科学合理、易于操作的评估指标和考核体系，明确相关警种部门的权限职责任务，健全责任体系，使相关警种部门在防控体系建设上成为利益责任共同体。总之，在绩效评估工作机制中，要充分利用大数据、云计算等技术的优势，做到绩效考核的信息化、实时化、全程化、动态化，实现警务工作，尤其是执法办案活动的每个步骤和环节有记录、有评估、有反馈，有改进，实现工作→评估→反馈→改进→工作……使整个警务工作实现良性循环。

四、余论

在信息化发展日新月异的今天，网络社会治安防控的警务体制机制创新必须以网络社会治安问题为导向，实现“简”“快”“准”“精”的工作目标。所谓“简”“快”“准”“精”的工作目标是指：

一是“简”，“简”就是简单。大道至简，网络社会治安防控必须始终坚持简单原则。做到信息采集工作要“简”，力戒民警的重复劳动；情报信息平台应用要“简”，避免民警的复杂操作；情报信息分析研判结果要“简”，便于警务决策和警务实践的应用；决策指挥的层次要“简”，实现扁平化指挥；打防管控要“简”，实现合成作战、集约用警、一警多能；警务保障要“简”，降低警务成本，实现科学用警；绩效评估要“简”，实现绩效评估的科学、公正与简化的统一。但最关键的还是一定要真正转变省市两级公安机关的职能，把该管的管好，把该放的放开，精简省市两级公安机关的机构和人员，精简县级公安机关内部的非实战人员，真正将县级公安机关做大做强做实，真正将基层实战单位做大做强做实。“简”是解决当前基层警力不足的重要手段，是提高警务效能的关键举措[14]。

二是“快”，就是快速。信息时代是一个速度至上的时代。网络社会治安防控要求在情报信息工作中，做到采集“快”、 研判“快”、 发布“快”、预警“快”；在决策指挥工作中，做到决策应急“快”、指挥速度“快”；在调度控制工作中，做到效果反馈“快”、问题协调“快”、偏差调度控制“快”；在打防管控工作中，做到打击反应“快”、防范管理应对“快”；在警务保障工作中，做到警力投送“快”、技术装备供应“快”、应急保障“快”、评估反馈“快”，从而实现在动态化、信息化条件下社会治安防控的以快制快，尤其是提高处置复杂应急事件的快速反应和处置能力。“快”是动态化、信息化社会环境的必然要求，是警务工作从被动型向主动型转变的必然要求。

三是“准”，就是准确。大数据时代为精确警务提供了丰富鲜活的数据资源和应用技术。构建网络社会治安防控体系，必须做到信息采集“准”、 情报信息分析研判“准”、决策指挥“准”、调度控制“准”，打防管控反应“准”、警务保障“准”、评估反馈“准”，从而实现精确指挥、精确调度、精确控制、精确打击、精确防范、精确管理、精确保障的目的。“准”是当前信息化发展和数据思维模式的时代要求，也是新时期警务治理模式的发展需要。

四是“精”，就是精细化、精益化。时代发展期待警务效能追求“更高、更快、更强”的目标要求。“精”，就是要求情报信息工作要精细化、精益化；决策指挥工作要精细化、精益化；打防管控工作要精细化、精益化；后勤保障工作要精细化、精益化；绩效评估工作要精细化、精益化，最终实现整个网络社会治安防控机制运行的精细化、精益化。精细化是精益化的基础，精益化是精细化的升华。精益化作为一种管理思想和管理模式，就是以警务活动是否对公众具有警务价值，满足公众需求为评价标准，以最少的投入实现最大的产出，通过持续改进，实现警务成本和警务质量的最优配置。对于现代警务管理而言，精益化要求有效整合管理架构、运行机制，并籍此转变民警的观念和改进民警的行为。“精”是警务发展新阶段的必然趋势，也是新时期人民群众对公安工作的现实要求。

随着互联网，尤其是移动互联网的快速发展，加之我国正处于全面深化改革时期，全面深化改革的实质就是利益的大调整，再分配。正如马克思曾经说过的：“人们所奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[15]因此，今后一个相当长的时期内，网络社会治安防控问题将会更加凸显、更为复杂，因此，必须以网络社会治安问题为导向，以“简”“快”“准”“精”为目标，不断推进网络社会治安防控的警务体制机制创新，从而实现网络社会治安防控工作的不断优化和可持续发展。

[1]郑中玉，何明升.“网络社会”的概念辨析[J].社会学研究，2004(1):13-21.

[2][美]曼纽尔·卡斯特.网络社会的崛起[M].夏铸九，王志弘，等，译.北京：社会科学文献出版社，2006：434.

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[4]何明升.虚拟社会治理的概念定位与核心议题[J].湖南师范大学社会科学学报，2014(6)：5-12.

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[10]张洋.守护好百姓钱袋子 我国集中打击治理电信诈骗[EB/OL].http://www.cac.gov.cn/2017-02/03/c_1120408086.htm.

[11]赵晨.网络空间已成国际反恐新阵地[N].光明日报，2017-06-14(14).

[12]周保军，陈奕璇，吴奇生.深圳网安警务室破解网络社会管理难题[N].人民公安报，2012-09-13(8).

[13]赵晨.网络空间已成国际反恐新阵地[N].光明日报， 2017-06-14(14).

[14]陈希，王俊奇，洪向峰，安锦明.抚州：“大部制”改革推动公安工作转型升级[N].人民公安报，2017-07-27(1).

[15]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1956：82.

(责任编辑：岳凯敏)

SystemandMechanismInnovationofNetworkSocialSecurityPreventionControlfromthePolice’sPerspective

LV Shao-zhong

(Shandong Police College, Jinan Shandong 250014,China)

At present, the prominent problems of network social security prevention and control system include imperfect system, stiff mechanism, responseless command, slow response, weak defence and low combat effectiveness.The public security organs should reorganize the police according to the different functions to reconstruct the police functions, construct the police support system, the intelligence command system, the prevention control system and the performance evaluation system; perfect the police support mechanism, the intelligence work mechanism, the command and dispatch mechanism, the prevention control mechanism and the performance evaluation mechanism, to realize the network social security needs-oriented police work mode, and the continuous optimization and sustainable development of online social security and control.

network society; security control; police system; police mechanism

2017-10-21

山东警察学院重点科研项目“虚拟社会的权利滥用及其治理研究”(YSKYB201601)的阶段性成果。

吕绍忠(1969— )，男，山东菏泽人，山东警察学院教授，主要研究方向:警察法。

D631

A

1008-2433(2017)06-0095-12