烟花爆竹安全管控对攻克城市管理顽症的启示

汤啸天

(上海政法学院，上海 201207)

烟花爆竹安全管控对攻克城市管理顽症的启示

汤啸天

(上海政法学院，上海 201207)

近些年来，我国不少城市在烟花爆竹管控标准、管控力度等方面游移不定，当“此民此意”与“彼民彼意”相对立的时候，政府应该为维护人民的根本利益提取“最大公约数”。应对禁止燃放烟花爆竹条件成熟的梯度状态，只有区分不同区域，制定不同目标，采取不同管控策略，才能取得最佳效果。上海有效管控烟花爆竹的经验，为攻克城市管理的其他难题提供了思路。其中，精细化管控、全方位责任落实、人性化操作的经验，特别具有借鉴意义。

烟花爆竹安全管控；精细化管控；人性化操作

在爆竹声中迎新年、接财神是中国人的习俗。有的人认为，如果过年连烟花爆竹也不让放，就“一点年味儿也没有了”，所以我国各大城市对燃放烟花爆竹的争论一直不断。迄今为止，我国很多城市存在随意燃放、限时限区燃放、全面禁止燃放三种不同的管理模式。2017年春节，在市委、市政府的高度重视和坚强领导下，在全市人民大力支持和积极配合下，上海取得了外环线内烟花爆竹“零燃放”，外环线外燃放量明显减少，全市没有发生烟花爆竹引发的火灾和人员伤亡事故的显著成绩。

一、政府有责任为维护人民的根本利益提取“最大公约数”

近些年，我国不少城市在烟花爆竹管控标准、管控力度等方面游移不定，甚至感到“禁燃说”与“民俗说”都各有各的道理。其实，如何管控烟花爆竹是一个涉及千家万户的民生话题，也是事关公民有序政治参与的民主话题。从法律角度看，自由只能是在不影响他人权益的前提下做自己愿意做的事。放鞭炮是愿意放鞭炮者的自由，但爱放鞭炮者不能把自己的爱好强加给不喜欢鞭炮的人，在放鞭炮造成多种污染与安全威胁的状态下，放鞭炮者对不放鞭炮者的尊重格外重要。当我们在确认“己所不欲，勿施于人”的同时，还应当遵守“己所欲，亦勿强加于人”的原则。

有人说过年不放烟花爆竹就没有“年味儿”了，我们可以称之为“此民此意”；有人说燃放烟花爆竹害大于利、是得不偿失的愚昧之举，我们可以称之为“彼民彼意”。当“此民此意”与“彼民彼意”相对立的时候，政府应当积极地组织“此民此意”与“彼民彼意”的交流讨论，把不同意见的争论引导到有利于维护人民群众根本利益的共识上来，从不同意见的争论之中提取双方都能够接受的“最大公约数”。保护环境、保护公民的人身财产安全不受侵害，是政府的职责所在，以“放鞭炮是民俗”为由不作为就是失职。特别是，自2016年1月1日起施行的《上海市烟花爆竹安全管理条例》，已经在第三条中明确“市和区、县人民政府组织本条例的实施。市人民政府建立市烟花爆竹安全监管工作联席会议制度，综合协调烟花爆竹安全管理工作中的重大事项。区、县人民政府应当加强对本辖区烟花爆竹安全管理、执法工作的组织领导”。在市民权利意识不断增强的今天，上海的政府职能部门应当有所作为，全力维护人民群众的根本利益，用集中民智的政治智慧，多一点法治思维、多一点法治方法，拿出各方面都能够接受的管控方案。2016年12月28日，上海市公安局发布《关于本市烟花爆竹安全管理的通告》，提出了“四个禁止”：一是禁止在本市外环线以内区域燃放烟花爆竹；二是禁止在外环线以外区域的八类场所*八类场所是指：(一)国家机关驻地；(二)文物保护单位；(三)车站、码头、机场等交通枢纽，轨道交通设施以及铁路线路安全保护区内；(四)易燃易爆危险物品生产、经营、储存单位；(五)输变电、燃气、燃油等能源设施安全保护区内；(六)医疗机构、幼儿园、学校、养老机构；(七)商场、集贸市场、公共文化设施、宗教活动场所等人员密集场所；(八)区人民政府划定并公布的其他区域、场所。燃放烟花爆竹：三是重污染天气期间，本市一律禁止燃放烟花爆竹；四是在禁止燃放烟花爆竹的区域内，任何单位和个人不得经营、储存、运输烟花爆竹。实践证明，“四个禁止”的确定符合人民群众的根本利益，也兼顾了外环线以外的实际情况，是据情施策、宽严有度的做法。概括地说，在外环线以内采取的是“禁放”措施，在外环线以外采取的是“限放”措施，在管控尺度上体现了有区别的政策；而重污染天气一律“禁放”与“禁放”区域内任何单位和个人不得经营、储存、运输烟花爆竹的规定，又体现了时间与空间管理上的严厉性。以上海外环线以内的客观条件为例，建筑物鳞次栉比，人流车流高度密集，烟花爆竹一旦升空就完全失控，随时可能给自己或者他人的生命财产安全带来威胁，明令禁止燃放烟花爆竹既与法有据，也深得民心。这种当严则严、张弛有度的管控策略也凸显了精细化的管理水准，所以《关于本市烟花爆竹安全管理的通告》发布后，全市反应平静，没有出现激烈的反对声音。

显然，烟花爆竹是高税额商品，上海在外环线以内禁止燃放烟花爆竹肯定会减少一部分税收，有些官员是“舍不得”的。所以，禁放烟花爆竹的真正阻力是在“官”而不在“民”。牢牢把握我国发展的阶段性特征，就要立足社会主义初级阶段这个最大实际，防止被表面繁荣的GDP牵着鼻子走。现如今，人民群众的需要呈现多样化、多层次、多方面的特点，期盼过一个祥和安宁、无污染的春节是人之常情。政府职能部门应当用实际行动证明和显示自己维护最广大人民根本利益的决心和意志，使发展成果惠及全体人民，让人民有更多的获得感和幸福感。

目前，尽管上海烟花爆竹安全管控工作已经取得了阶段性成效，但在制售烟花爆竹的巨大利益诱惑面前，不法商贩随时可能铤而走险，少数干部依然可能“惜税”，少数群众仍有燃放动力，防止反弹的任务依然艰巨。上海在2016～2017年间管控烟花爆竹取得的成效，只能说明以往在社会治理方面曾经有过成功的探索，未来的挑战就在面前。从某种意义上说，社会治理的经验与成果都是难以“固化”的，社会的不断发展必然要求我们认清发展的阶段性特征，在发展的新形势下，与时俱进，在不断出现的新挑战中实现可持续发展。为此，一要始终坚持党的领导，保持战略定力，充分发挥“总揽全局、协调各方”的政治优势；二要始终坚持依法从严不放松，发挥法治引领社会预期、凝聚社会共识的价值和功效；三要始终坚持善治共治理念，依靠群众、发动群众，不断提高社会治理社会化水平；四要始终坚持工匠精神，以精细管理助推社会治理效能新提升。

二、用区别化应对禁放烟花爆竹条件梯度成熟的现实

就一座城市是否禁止燃放烟花爆竹而言，并不是简单的行政命令问题。2017年，上海市烟花爆竹安全管控工作的实施，为市民群众欢度新春佳节营造了干净祥和的环境，赢得了社会各界的广泛赞誉和各级领导的高度评价。就严格意义上说，2017年上海并没有作出禁止燃放烟花爆竹的行政命令，但因为取得了外环线内烟花爆竹“零燃放”、外环线外燃放量明显减少的成果，公众普遍认为“管控”的效果比“禁放”还要好。

经济学中的次优理论表明，在不可改变的扭曲因素的影响下，如果有充分的信息且执行成本很小，那么将这些扭曲因素加以考虑，就会得到在扭曲约束条件下的最大值解(即次优解)。同样的道理，在城市管理中，理想化的最优选择往往不能实施，如果能够审时度势，退而求其次，选择一个令人满意的结果就是经济、高效的。次优选择的经济意义在于以有限的资源投入获得次优，但实际上仍然能够得到令人满意的结果。《2017年上海市烟花爆竹安全管控工作方案》的制定和实施，不仅取得了“以次优选择得到最佳结果”的成效，也为精细化城市管理提供了宝贵的经验。

燃放烟花爆竹既危害人身安全，又有害公共利益和公共安全。其一，烟花爆竹对环境具有声污染、光污染、空气污染三重叠加的污染。来自环境保护部门的监测数据也表明，在烟花爆竹集中燃放的地区和时段会出现五级“重度污染”或六级“严重污染”。其二，燃放烟花爆竹常伴有火灾和人身伤害的威胁。每年春节期间，医院都会集中收治一批因燃放烟花爆竹致伤的患者。其三，燃放烟花爆竹容易引发或者直接造成火灾。据统计，春节期间的火警半数以上是因燃放烟花爆竹引起的。应当说，以上分析具有充分的理论与事实依据，也是主张全面禁止燃放烟花爆竹的主要理由。但是，燃放烟花爆竹确实是具有传统意义的民俗，“电子鞭炮”等替代烟花爆竹的手段实际推行的效果并不尽如人意，主张“开禁”的声音也时有所闻。有的地方还出现了“禁放→限放→拟再禁放”的反复*1993年12月1日，《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》正式施行，规定“城八区”为禁放地区，远郊区县则暂不列为禁放区域，能否燃放，由区县人民政府另行规定。2005年4月，北京市人大常委会内务司法办公室专门委托各区县对烟花燃放管理办法修订进行市民调查，有近七成的被调查市民赞成适度放开燃放。当年8月14日，北京市人大法制委员会就“禁改限”召开立法听证会，9月召开的北京市人大常委会表决通过《北京市烟花爆竹安全管理规定》，烟花爆竹燃放重新得到“合法”的名义。2010年，北京的烟花销售达到顶峰，全市零售花炮摊达2418个。从2012年起，北京烟花销售开始出现下滑。2017年7月28日，北京市政府法制办就《北京市烟花爆竹安全管理规定》修正案(草案征求意见稿)公开征求市民意见。其中，最大的调整是将五环以内区域由限放改为禁放。。某地鞭炮烟花管理局网站上刊发的一篇题为 《燃放烟花爆竹不能禁止》的文章说，从整个社会的角度看，(燃放烟花爆竹)这样的负外部性是可以容忍的，也是社会为了维持优良秩序所必须容忍的。因为，人们从燃放烟花爆竹的活动中获得了巨大的收益，这收益足以抵消第三者遭受的损害而大大地有余。显然，这种说法相当程度上受到自身利益的驱动，但即便站在烟花爆竹消费者的角度思考，也应当承认目前社会上还存在一定数量的烟花爆竹需求。经过调研，上海市烟花爆竹安全监管工作联席会议办公室认为，禁止燃放烟花爆竹的条件成熟情况具有渐进性和梯度性，不宜采取“一刀切”的做法。从整体上看，呼吁禁止燃放烟花爆竹的人数在逐年增多，内环线以内的禁放条件已经成熟，外环线以外的远郊农村还存在一些燃放需求，居住在中环线与内环线之间的居民有相当一部分处于观望状态。从精细化管理的要求思考，应对禁止燃放烟花爆竹条件成熟的梯度状态，区分不同区域，制定不同目标，采取不同管控策略才能取得最佳的效果。

为此，《2017年本市烟花爆竹安全管控工作方案》提出的工作目标是：固化2016年烟花爆竹安全管控经验，延续管控模式，以更大决心、更高标准、更严措施、更强力度，抓好源头安全管控，重拳打击非法运输、储存、销售、燃放烟花爆竹行为，广泛开展宣传教育，引导市民群众遵法守法，力争做到禁放区域“零燃放”，坚决防止因烟花爆竹引发的火灾事故，确保城市公共安全。实践证明，2017年根据“目标不变、标准不变、措施不变、效果更好”的总要求，从严从紧狠抓源头管控、宣传引导、现场查控等关键环节，取得了外环线内烟花爆竹“零燃放”，外环线外燃放量明显减少，全市没有发生烟花爆竹引发的火灾和人员伤亡事故的显著成绩。特别是，乱放烟花爆竹作为城市管理的顽症与决策难点得以攻克，也为其他管理顽症的突破提供了可复制的经验。

三、以全方位精细化的操作实现有禁必止

上海要紧紧围绕让城市更有序、更安全、更干净的目标，牢牢把握核心是人、重心在城乡社区、关键是体制机制创新的原则，抓住着力点，推进专项治理，抓紧出台城市精细化管理的实施方案，不断提高城市治理的整体能力。可以说，烟花爆竹安全管控入选“第三届上海社会建设十大创新项目”，也证明了上海在烟花爆竹管控方面的探索是成功的。这一经验也为攻克城市管理的其他难题提供了思路。其中，精细化管控、全方位责任落实、人性化操作的经验，特别具有借鉴意义。

(一)从源头抓起，实现精细化管控

烟花爆竹管控涉及民众习惯、传统民俗，还涉及产运销诸环节的丰厚利益，特别是在全国范围内并没有禁止烟花爆竹，上海也只是在外环线以内“禁放”，一旦管控措施不到位，就可能出现“四个禁止”变成“一纸空文”的局面。特别是，在烟花爆竹没有拿到室外燃放之前，许多管控措施难以针对个人，宣传教育有可能“空对空”。鉴于燃放烟花爆竹的时间短促、空间分散，“抓现行”的难度很大，而且即便“抓现行”成功，空气污染已成定局，社会效果也是不好的。

实践证明，以下严格源头管控的做法具有较强的针对性和实效性：一是严控烟花爆竹的市场投放总量。2017年春节期间，全市市场投放总量原则上控制在3000箱以内；按照“一区一个销售点”的原则布点经营，全市经营许可证发放总量控制在9张以内；2017年春节期间，本市投放市场的烟花爆竹只能消耗现有库存，不采购新货源，不增加新品种。二是把住烟花爆竹的运输渠道。凡是道路运输烟花爆竹，应依法申请取得《烟花爆竹道路运输许可证》，运输路线必须符合本市危险品运输路线相关法规规定。全市成立41个联合行动组，在32个市境出入道口和所有无名小道全面设卡盘查，全面堵塞了烟花爆竹非法流入的渠道。三是在仅有的7个销售点实名售卖烟花爆竹。2017年，上海进一步严格落实经营许可制度，烟花爆竹销售点仅设置7处。对前往购买烟花爆竹人员，严格实行实名登记审查，共登记审查8183人，对其中353名户籍所在地为外环线以内的购买人员，通过电话核实、上门核查、签订承诺书等方式逐一追溯确认、报备提醒。

(二)全方位责任落实，重点时段重兵把守

为了突出“外环线以内禁售禁放，外环线以外尽量不放”的宣传重点，上海针对不同阶段、不同人群，坚持线上、线下同步推进，按照曝光违法、诚信记录、鼓励上交的阶段性策略，确保宣传引导既铺天盖地又深入人心，引导绝大多数市民实现了从“不让放”到“不想放”的进步。

鉴于上海燃放烟花爆竹集中在除夕、年初四晚、元宵节等重点时段的习惯，上海采取了极具针对性的严格管控措施。一是，1月27日(除夕)至2月2日(年初六)、2月11日(元宵节)期间，全市社会面实行一级勤务，2016年12月31日晚、小年夜、除夕夜和初一上午、初四夜间和初五上午、元宵等重点时段启动一级加强勤务等级。二是，全市公安机关建立地空联动协作机制，启用警用直升机、无人机升空巡逻，重点区域周边设置高空瞭望点实时监测，实时对接联络指挥中心，调度地面警力对非法燃放行为实施精确打击；三是，在一级加强勤务期间，每日投放5万余名警力压到一线，与30余万名“平安马甲”混合编组，深入全市8928个“网格”以及4172处禁放区域、道路和场所，划片包干巡查监护，及时劝阻违规燃放行为。

(三)严格执法与人性化操作相辅相成

在烟花爆竹管控工作中，上海公安民警坚持目标不变、标准不变、措施不变，严格执法的态度鲜明，向全社会释放了严抓严管的坚定决心。截至2017年元宵节，累计查处烟花爆竹案件407起，查处取缔无证经营销售摊点58处，刑事拘留43人，行政拘留110人，训诫、签订教育告知书135人，罚款140.7万元，收缴烟花爆竹1.2万余箱。与此同时，各街镇设置281个回收点，鼓励引导市民主动上交烟花爆竹1431箱。在多渠道的宣传教育下,不少市民主动上交家中保存的烟花爆竹,一些街道居委会则用小礼品来兑换。除夕前几日,仅杨浦警方收到全区居民主动上交的各类烟花爆竹就达172箱[1]。这也再一次证明了社会治理的重心在基层、核心是人、关键是体制机制创新。从表面上看，烟花爆竹管控是对物的管控；其实烟花爆竹的生产、运输、销售、燃放，在实质上都是人的有意识活动。从根本上说，管控烟花爆竹就是做人的工作，就是做移风易俗的工作。

《中华人民共和国烟花爆竹安全管理条例》第二十八条规定：“燃放烟花爆竹，应当遵守有关法律、法规和规章的规定。县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类。”这表明上海管控烟花爆竹与法有据，但也需要注意到，燃放烟花爆竹是一个全国性的民俗问题，操作层面的人性化尤为重要。上海已经开始实行烟花爆竹兑换小礼品的做法，希望能够继续探索，形成更加温馨规范而又不是等价交换的操作。虽然回收烟花爆竹、兑换小礼品的做法，未必能彻底解决居民持有烟花爆竹的现实难题，但比起没收、上交，显然是更接地气、更便于居民接受的做法。*据乔雨田所写《接地气才能避免“上交鞭炮”虽令不从》介绍：2012年，重庆市烟花爆竹集团出台政策：无论是商家或是个人的烟花爆竹，都可以选择寄存或退货。该市规定，针对剩余的烟花爆竹，可以回收，没开封的原价退，开了封的、零散的回收价格在6～8折之间。2011年，北京市燃放办出台政策，规定未放完烟花爆竹可换取礼品。五环路内每个街道都设立了兑换点，五环路外远郊区县根据自身情况设点。烟花换礼品活动，各地区可根据自己的特点，选玩偶、摆件等作为小礼品。推动城市治理工作，不仅要充分运用现代技术，实施精细化管理，更要从人民群众的获得感的角度思考。习近平同志指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”烟花爆竹管控涉及人民对美好生活的向往。不断探索，开拓创新乃是人民公仆的使命使然。

[1]潘旭,朱竑.上海:不放烟花爆竹渐成习惯[N].新华每日电讯,2017-01-30.

(责任编辑：刘芳)

EnlightenmentofSafetyControlofFireworksandFirecrackersforSolvingCityManagementProblems

TANG Xiao-tian

(Shanghai University of Political Science and Law, Shanghai 201207, China)

In recent years, there are various kinds of control standards on fireworks in many cities in China. When public opinion vary or even oppose, the government should safeguard the fundamental interests of the majority. With regard to fireworks and firecrackers prohibition, we should distinguish different regions, set different goals, take different control strategies in order to achieve the best results. The experience of effectively managing fireworks and firecrackers in Shanghai provides an idea for solving other problems of urban management. And the experience of detailed control, full responsibility implementation and humanized operation is of special significance.

fireworks and firecrackers safety control; fine management; humanized operation

2017-09-08

汤啸天(1950— )，男，上海人，上海政法学院教授，上海市法学会副秘书长，上海市社会建设研究会副会长，主要研究方向：犯罪学。

D631

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1008-2433(2017)06-0107-05