浅谈加拿大警察机构设置对我国公安改革的启示

王 昕,张 光

(中国人民公安大学, 北京 100038)

浅谈加拿大警察机构设置对我国公安改革的启示

王 昕,张 光

(中国人民公安大学, 北京 100038)

完善机构设置提升警务效能是新时期公安改革的主要目标之一，加拿大警察机构设置因其多元的政治文化体制具有鲜明的特点，值得各国学习借鉴。本文通过传统的质性研究方法，对大量文献进行分析归纳，说明加拿大各级警察机构设置概况、总结其典型特征，以期借他山之石对国内公安改革工作起点滴借鉴作用，为公安学研究与实践提供有益参考。

加拿大警务；机构设置；公安改革

一、引言

党的十八届三中全会提出了“全面深化改革”的战略部署。2015年2月中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制是全面深化公安改革的总体目标之一。在改革的大时代背景之下，面对日益复杂的社会治安形势与经济发展带来的繁重工作任务，如何利用有限的警力资源提升社会综合治理能力便成为公安机关机构设置的主要目标之一。加拿大政治体制为联邦制、君主立宪制及议会制，人口约3300余万，是一个移民国家。多元的政治体制与文化环境造就了加拿大各地区之间的差异，同时也形成了加拿大特有的警察管理体制。权责一致、机构精简、职能整合、注重实效是加拿大警察机构设置的鲜明特点，值得各国警察机关和警察机构管理人员学习，对国内的公安改革工作同样具有启示和借鉴作用。

二、加拿大警察机构设置概况及其特点

因历史、传统、观念、政治制度等差异，世界各国警察机构在管理体制、分类制度和方法上有着较大不同。就管理体制而言，大致可分为“地方自治”、“中央集权”、“地方自治与中央集权结合型”三种基本类型。加拿大警察机构包括四个层次：联邦警察、省警察、市警察、原住民警察。除此以外，还有私人安全服务和辅助警察服务。后者都是由特殊身份的警察组成的，包括加拿大太平洋铁路警察局和加拿大国际铁路警察局,他们都执行各自机构的组织条例，以此来保护大城市市民的生命财产安全。四个层次的警察机构之间相互独立，并无隶属关系，因此加拿大警察管理体制属于“地方自治”型。

(一)加拿大各级警察机构设置概况

1.联邦级警察机构。加拿大皇家骑警(RCMP)是加拿大皇家骑警法案授权下的组织，按照该法案，皇家骑警由总委员负责，通过加拿大公共安全总理委任，具有控制和管理相关事项的权利。皇家骑警与各省市达成相关治安协议，并为之提供警务服务。皇家骑警和省警察、市警察之间只有协作关系，而没有隶属关系，但是皇家骑警可以承担省级职能和市级职能，除了对外事务由皇家骑警办理外，日常工作都独立运转且职权相同，可以说是“三警独立”，不是所有的市都设立警察组织，没有警察组织的省市就要聘请皇家骑警担任维护治安的工作，皇家骑警的费用也由省市级财政承担[1]。皇家骑警的职责是执行全国各省的刑事及法律(除安大略省和魁北克省以外)，并为育空地区、西北地区和努纳武特地区以及180个城市提供警务服务。安大略省和魁北克省各自有警察部队,皇家纽芬兰警察则与皇家骑警分担纽芬兰省的警察任务,其余各省则与皇家骑警签订合同，由皇家骑警提供服务另外还有国家铁路警察局和太平洋铁路警察局。

表1 加拿大警察机构设置表*Curt T.Griffths.Canada Police Work[M],Nelson Education,2016:62.

皇家骑警总部在渥太华市，分为15个区(“B”区 、“C”区、“D”区、“仓库”部门(培训学校)、“E”区、“F”区、“J”区、“K”区、“L”区、“M”区、“首都”区、“O”区、“V”区)，再加上总部渥太华。每一个部门由一个指挥官进行管理，并按照字母顺序指定。每个区的分布近似于省界限，总部都在各自的省或地区省会(除首都渥太华、“C”蒙特利尔、“E”温哥华以外)。现共有28461名雇员，其中专员1人、副专员7人、助理专员26人、总警司58人、警长179人、侦查员348人、陆战队军士长1人、军士长1人、工作人员军士长1名、工作人员警官812名、警官1923名、下士3377名、警员11491名、特别警察55名、文职人员3838名、公务员6331名，加拿大皇家骑警机构设置详情见图1。

图1 加拿大皇家骑警机构设置图

2.省警察机构。加拿大省警察局为市区外围农村地区提供警务服务，他们执行省法律与刑法。加拿大有三个主要省警察机构：安大略省警察局，魁北克警察局，皇家纽芬兰警察局。皇家纽芬兰警察局仅对科纳布鲁克，丘吉尔瀑布，拉布拉多市，圣约翰斯和其他一些更小的相邻的社区负责。省区域的其他地方包括高速公路，是由皇家骑警负责，纽芬兰地区没有其他独立的市警察机构。

魁北克省警察局的使命是：维护和平与公共秩序，预防和惩治犯罪，确保人员和财产安全，保障每个人的权利和自由；尊重受害者和专心聆听他们的需求；参与社区就多元文化。魁北克省共设120个警察派出机构为公民提供服务，划分为东、南、西、北四个区域，每个区域都设有一个总部，其活动由该区的警察指挥官领导。魁北克省在蒙塔特里尔设有总司令部，负责协调区域活动，提供专业化的管理服务。

截至2015年3月31日，魁北克省共有5683名警察，1742名普通文职人员，808名不固定文职人员，魁北克警察机构设置详情见图2。

图2 魁北克省警察局机构设置图

3.市警察机构。市警察局在本市区域内具有管辖权，市局警察人数占加拿大警察总人数2/3,市警察局执行加拿大刑法、省政府规章、市政章程和部分联邦章程等法律法规。按照加拿大的有关规定，人口超过5000人的地方，必须提供警察服务。既可以是由本市独自组成警察机构，如温哥华警察局、多伦多警察局；也可以由市政府和皇家骑警签署协议，由皇家骑警派驻人员提供警察服务，履行地方警察的职责，如本那比警察局。因此加拿大市警察机构有以下三种工作方式：(1)利用本市独立的警察局；(2)加入其他市现有的警察局；(3)与省警察机构合作。

(1)温哥华市警察局。温哥华警察局由温哥华警察局委员会领导，在不列颠哥伦比亚省警察法的授权下管理。警察委员会，每月召开一次会议，由市长和城市的其他代表公民。宣誓警察有权强制执行刑法，其他联邦、省级法律，市政章程，维持温哥华的法律和秩序。温哥华警察局长直接对警察委员会负责，从而对温哥华的市民负责。温哥华警察局分为三个部门，一个警察局副局长指挥各部门并对警察局长汇报。这些部门按功能或责任区进行进一步划分，加拿大警察机构设置详情见图3。截至2013年3月时，温哥华警局有389名文职人员和1327名发誓的官员。温哥华的警员相信他们的服务水平为“超越呼叫”(beyond the call),他们信奉包括诚信、专业、责任、尊敬的行动标准(IPAR)。

(2)多伦多市警察局。多伦多警局现有工作人员共7802人，其中制服警察共5457名，普通公务员2345名。其中部门警察占53%、进行特殊操作的警察占34%、团体占8%、行政管理占5%、领导职位占0.2%。

(二)加拿大警察机构设置特点

加拿大独有的政治文化历史特征使得加拿大形成了国家、省、市警察的统一体，各层次的警察机构组织结构各不相同，但不乏相同特点。

1.分权领导、权责统一。全国没有统一的警察制度和组织，实行完全分权的领导体制，警察机构的部门、警种设置由联邦、州、市、自行决定。加拿大各地警察局绝大多数由警察局董事会领导，警察局董事会是警察局的最高管理机构。成员由市长指派，代表各阶层、社区的利益。委任最高任期四年，若重新委任，不得连续任职超过六年，其主要职责是提供相关政策和预算建议，接受市民投诉、咨询，但不干涉任何警务决策。警察局长要向董事会报告执行的有关警务政策和工作预算，对警察局工作负责。警察局董事会是独立于警队日常管理工作的监管机构，又是警察局的最高管理机构，能够对警队的工作起到监管领导作用。

图3 温哥华警局机构设置图

图4 多伦多警察局职位分布图

2.机构精简、优化配置。从横向角度观察，加拿大主要城市警察机构具有基本类似的部门划分，

六大部门包括：行动巡逻部门，例如巡逻队伍、警犬单元、鉴定分队、交通队、储备队等；调查部门，负责例如一般调查、重要犯罪调查、特殊犯罪调查(例如性侵犯)等；保障部门，例如信息保障科、档案科、交流中心、社区服务中心、犯罪预防科等；行政管理部门，例如薪资处、财政办公室等；人力资源管理部门，负责例如职业发展、退休、训练等；调研计划部门，负责例如策略计划、犯罪分析、审计等。警察机构内部横向划分分工合理、职责明确，减少不必要的部门机构设置，提高了警察机构办事效率，节约行政成本。

图5 多伦多市警局结构设置图

纵观加拿大联邦、省、市警察机构，其层级划分不存在机构臃肿的问题，组织纵向划分精简，每个层级的警察部门都有详细明确的分工，同时管理层级的精简有利于信息的有效传递，保证政策规定的上传下达。

3.按需设职、结构合理。加拿大除了高级警官和文职人员外，绝大多数警察都在一线工作，例如多伦多市警察仅有5.2%从事行政管理与领导工作。警力的合理分配使得警察能够深入社区了解当地治安状况，真正实现“屯警街面”、“警力下沉”的目标。同时非领导职位与职数的增加能够为警员提供广阔的晋升空间，增强警察对组织的信任度。

三、加拿大警察机构设置对我国公安改革的启示

通过以上对加拿大警察机构设置的概况研究中，可以发现加拿大警察机构在部门设置与职权划分上具有鲜明的特点。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出了建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制的总体目标，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制就是要在了解公安体制与公安工作机制的基础上准确把握改革的全局性、系统性、综合性等特点。加拿大警察机构设置的鲜明特点在一定程度上对我国公安结构改革具有借鉴意义。

(一)横向结构上整合权力部门

按照O.W.威尔逊在《警察行政》中所提出的部门设置原则，将目的、过程、方法或保护对象相似的任务归为一类，交给由一个人控制的一个或若干各部门去执行，加拿大警察局的部门设置高度精简，局机关一般只设5至6个大部门(如大城市多伦多市警察局)。加拿大市警察机构在进行警种划分时，将职能相近的警种进行分类合并，实际上是“一警多能”，能够尽可能避免险过细的警种划分带来的资源浪费和互相推诿的现象。相对“粗放”的警种划分模式能够实现优化管理和配置，体现现代人事管理的特征——“理性”和“效率”。我国目前的警种划分有些过于精细了，由于各警种的职责之间存在较大的重叠，如治安警、巡警、交警、户籍警，他们之间的联系度就很高。过细的警种划分容易导致权责冗杂混乱，违背了分类管理精细化的初衷。例如:浙江嘉兴市公安局南湖分局作为大警种制改革的试点单位，自2013年开始探索大警种制改革，在通盘考虑整体进程的基础上，坚持“小步快走”的思路，先易后难、因地制宜，成熟一个、实施一个，用一步改革的红利为下一步改革“铺路搭桥”。3年实践中，他们“大警种、小专业，小机关、大基层，小机关、大作为”的整体目标水到渠成。32个机关部门被整合成9个大部门和大警种，大量警力推向实战一线，警种角色“各归各位”，警务效能大幅跃升[2]。全面深化公安改革就要遵循整合原则，将职能相近的有关部门合并管理，减少资源浪费，更有效地进行权责分配，解决了部门机构林立带来的职能不清、推诿扯皮难题。

(二)纵向结构上精简微观层级

加拿大绝大部分警察机构都属于扁平状模式，管理层级较少，有利于信息的传递与政令的上传下达。2010年河南新乡公安改革将纵向结构“三级变两级”，由“市局—分局—派出所”变为“市局—派出所”；撤销了分局架构，整合组建新的派出所。2011年黄石公安改革将三级结构变为“市局—分局”两级组织。两次改革都从纵向结构上对公安部门进行了精简，避免由于层级过多带来的结构冗杂、层级交流不畅等现象的发生。机构“瘦身”能够为公安机关“减负”，但是结构改革是一项系统工程，牵一发而动全身。在机构改革的过程中不能急于求成、为改而改，而是要坚持“小步快走”的思路，真正将改革效能落到实处。

(三)完善编制结构与职务序列

加拿大警察机构绝大多数警察都处于一线基层执法工作岗位，仅有极少比例人员从事行政与管理类工作。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出了建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度，这其中当然包括了完善人民警察编制结构与职务序列。警力下沉是解决基层执法部门警力不足难题的重要方式，刚性推进机关“瘦身”，警力下沉的前提是建立符合人民警察职业特点的管理制度，进一步完善警衔津贴、值勤岗位津贴等政策，重点向基层一线、艰苦危险和有毒有害岗位倾斜，健全职业风险保障制度，切实提高人民警察的生活待遇和风险保障水平。基层民警常年超负荷、强应急、高风险、高压力工作，为了建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的公安队伍，必须建立有别于一般公务员管理制度的人民警察管理制度。

四、结语

加拿大特点鲜明的警察机构设置为我国公安结构改革提供了很好的范例，特别是加拿大警察机构部门层级精简、按需设职、警察部门内部职位序列合理设置等都非常值得我国公安机关在结构改革中学习和借鉴，当前，我国正处于深化公安改革的关键时期，公安体制改革与人民警察管理制度改革也拉开了序幕，传统的公安体制与人民警察管理制度有些已经不符合时代发展的要求，因此,要以钉钉子精神抓好改革落实，抓住关键、精准发力，敢于啃硬骨头，完善公安体制改革，建立符合人民警察职业特点的管理制度，完善人民警察分类管理制度。

[1]颜运秋,刘萍.加拿大皇家骑警制度及其经费保障[J].湖北警官学院学报，2007(1):82-85.

[2]王伟.大警种制破解警种机关化、专业警种化[N].人民公安报,2016-03-21(001).

(责任编辑：岳凯敏)

OntheEnlightenmentofCanadianPoliceOrganizationtoChina’sPublicSecurityReform

WANG Xin,ZHANG Guang

(Chinese People’s Public Security University, Beijing 100038，China)

How to perfect the organizational structure and improve the efficiency of police work is the main objective of the reform of China’s police work.The police organizational structure in Canada has bright characteristics owing to its pluralistic political and cultural systems, and it is well worth learning.Through traditional qualitative research methods, this paper analyzes a large number of literature inductions, introduces institutional framework of Canadian police agencies at all levels, and summarizes its typical characteristics, in order to learn from them as a reference for domestic reform of the public security work, police study and practice.

Canadian police；organizational structure；reform of Chinese police

2017-09-20

王 昕(1991— )，女，浙江绍兴人，中国人民公安大学公安管理学院硕士研究生，研究方向：公安管理专业;张 光(1963— )男，辽宁阜新人，博士，中国人民公安大学教授、科研处处长、博士研究生导师，研究方向：公安管理专业。

D631

A

1008-2433(2017)06-0123-06