社会组织参与应急管理研究

摘要：近年来我国社会组织发展蓬勃，在应对和处理社会突发事件中发挥着日益重要的作用。然而现状表明，当前我国在将社会组织纳入到有效应对社会危机的过程中仍然存在诸多问题。本文从分析社会组织参与应急管理的重要意义入手，深入探究了制约社会组织功能发挥的限制性因素，并从多个角度提出了应对策略。

关键词：社会组织；公共危机；应急管理

社会组织，又称非营利组织，是不同于政府部门和盈利性企业的第三部门。作为推动行政体制改革与社会发展的重要力量，近年来我国社会组织发展迅速，在应对及处理公共危机事件中发挥着日益重要的作用。然而现状表明，当前我国在将社会组织纳入到公共危机治理体系的过程中仍然存在诸多问题：一方面，社会组织自身发展面临困境，例如管理失范、参与能力不强、专业性不足等，另一方面尽管我国各级政府目前都加大了对社会组织的重视与合作力度，但由于缺乏一种良好的协作方式以实现多元主体的力量整合，使得社会组织在参与应急管理的过程中难以发挥自身优势。因此，当前如何进一步完善社会组织的自身发展，优化社会组织运行的制度环境，培养适合社会组织生长的社会氛围，寻求多元主体应急管理的整合模式，成为亟待解决的重大现实问题。

一、社会组织参与应急管理的重要意义

（一）有效弥补政府不足，满足受众多元化需求

在风险社会中，政府部门已经很难包揽所有的应急管理工作，社会组织的参与一定程度上弥补了政府在应急管理中的不足，避免了出现“政府失灵”的问题。首先，社会组织能够弥补政府反映迟缓的缺陷，在第一时间介入到突发公共事件中，展开现场处置工作。其次，社会组织的独立地位，使其在参与应急管理中具有灵活性的优势。再次，社会组织能够弥补政府部门实施应急管理所具有的阶段性和跳跃性特征带来的缺陷。

（二）社会组织具有维护社会公平的作用

社会组织是以促进公共利益为目的的组织，因此其服务对象大多是社会群体中的弱势人群。在应急管理中，由于政府部门必须迅速有效地开展工作，同时要兼顾大多数人的利益，这就不可避免地会有少数人的利益被忽视。而社会组织的参与就可以帮助维护这些人的利益，从而增进社会福利，维护社会公平，促进社会和谐。另外，社会组织的参与可以为社会矛盾的爆发提供一个缓冲地带，为政府处理社会矛盾争取时间，起到“缓冲阀”的作用。

（三）社会组织在应急管理社会合作机制中起纽带作用

现代应急管理要求建立健全多元社会管理主体联动的应急管理协同机制。在这一机制中，社会组织虽然仅是其中的“一元”，但是却可以起到连接政府与其他应急管理主体纽带的作用。一方面，我国的社会组织与政府之间有着千丝万缕的联系，社会组织与政府沟通较为顺畅。另一方面，社会组织在范围上涵盖了社会生活的各个领域和行业，能够在应急管理中很好地沟通政府、社会组织与各个行业之间的关系，帮助实现各应急管理主体间的联动。

二、社会组织参与应急管理存在的困境

（一）管理失范

尽管当前我国已经形成了《防洪法》《气象法》《破坏性地震应急条例》《防震减灾法》《森林防火条例》《草原防火条例》《突发事件应对法》等部门法与基本法结合的应急管理法律体系，但从目前的实际状况来看，我国的应急管理法律体系仍然是重视规制政府行为而轻视规范社会组织行为，侧重于原则性规定，缺少具体性的法律法规，对于社会组织参与应急管理还主要局限于原则性呼吁和号召，制度安排上的可操作性不强。在应急预案设计中，由于缺乏完备的法律规范，我国大量的社会组织无法编制自身的应急预案，而政府在编制应急预案时，又鲜有社会组织等社会力量参与应急管理的具体内容，因此一旦遇到突发公共性事件，社会组织只能等待政府的工作指令或是遵循章程独立开展应急管理行动，造成社会组织在参与应急管理活动中的行为失范，或是盲目行动，不仅有碍于社会组织自身优势作用的发挥，而且还给政府在统筹协调方面带来了麻烦。

（二）参与能力不足

根据民政部统计，截至2015年底，全国共有社会组织66.2万个，吸纳社会各类人员就业734.8万人，全年累计收入2929.0亿元，形成固定资产2311.1亿元，我国社会组织已经成为一股不可忽视的社会管理力量。但同时，与发达国家相比，由于我国大部分的社会组织成立较晚，缺乏民间力量参与社会管理的传统，导致了社会组织参与应急管理的能力不足。首先，社会组织的资源整合能力较差。在资金方面，我国社会组织多依赖于政府财政拨款，自身筹款能力弱，导致社会组织活动的开展受制于政府，而无法有效地自主开展行动。在人员配备方面，我国社会组织的人员多为兼职，专职人员较少，义工和志愿服务者人数不足，加之社会组织内部管理的不完善，很难组织起有影响力的活动。其次，我国社会组织在应急管理中发挥作用的领域和范围有限，目前仅限于某些专业环节。同时由于各社会组织之间缺乏协调，致使社会组织参与政府应急管理呈现破碎化的特征。

（三）缺乏有效的合作机制

在现代应急管理中，社会组织作为应急管理的主体之一，理应在应急管理中发挥重要作用，但是由于与政府间缺乏有效的长期合作机制，造成其自身优势和作用难以发挥。第一，与政府缺乏沟通与协调。由于我国社会组织发展起步较晚，各项制度尚不完善，缺乏与政府部门合作管理的传统和经验。第二，部分政府官员的官僚思想严重，对社会组织参与应急管理表现出排斥的态度，认为应急管理应该是政府内部的事情，社会组织只是政府社会动员的对象，而非参与主体，认为社会组织参与应急管理一方面会影响政府行动效率，同时也是对政府权力的侵占。社会组织与政府间的合作机制缺失，双方缺乏有效地沟通，造成了社会组织参与应急管理的效率低下，难以形成科学机制。

三、社会组织参与应急管理完善对策分析

（一）健全法律体系及配套制度

我國是社会主义法治国家，社会组织作为新时期参与社会管理活动的重要力量，需要完善的法律、法规予以支持和规范。当前应进一步加强国家立法，地方政府尤其是省级政府也应根据国家立法完善配套的规章制度。

第一，我国应尽早制定一部应急管理的专门法律，能够统领各项应急管理的单项法律、法规。该法律应以《宪法》为依据，将应急管理机构的权责体系纳入法律框架内，以法律的形式明确应急管理中各主体的职责与功能作用以及权利与义务，将应急管理纳入法制化、规范化的轨道之中。第二，地方政府应在本地区内制定统一的法律法规。在我国，地方政府（尤其是省级政府）在现实工作中承担了较多的应急管理任务，因此省级政府应根据地区情况，依照国家立法，进一步建立和完善地方性与行业性法律法规，努力实现社会组织建设法治化，不断提升地方政府应急管理的法制化水平，为社会组织与省级政府应急管理奠定法治基础。第三，建立相关配套制度，完善社会组织参与应急管理的制度渠道，为社会组织参与应急管理工作提供良好的制度环境，充分发挥社会组织积极性。根据突发公共事件的类型不同，社会组织参与应急管理工作的目标、方式与内容也有所区别，应通过签订合作协议、委托合同等方式，明确规定社会组织参与应急管理的目标、方式与内容，形成制度规范。

（二）拓展社会组织资源获取渠道

当前我国社会组织的资金主要依靠政府财政拨款，大多数社会组织面临资金不足的困境。为了解决这一问题，社会组织应通过向社会公众或其他社会团体征募资金，拓宽筹资渠道。一是要争取社会捐赠。作为公益性组织，社会组织应该大力宣传组织的使命与目标，树立组织形象，争取社会公众的认同与支持；二是要争取获得企业的资金支持，社会组织可以通过与企业共同举办公益活动的方式，提高企业对于社会组织的关注，增强其投身公益事业的热情。同时企业也可以通过这类活动提高社会知名度，塑造企业形象；三是要争取国际间资源援助，社会组织应当积极探索国际合作渠道，争取参与国际间交流的机会，一方面有助于学习先进经验，提高组织自身建设，另一方面透过合作，争取获得国际社会组织的援助。

（三）加强社会组织社会培育

社会组织参与应急管理，一是要充分发挥自身专业优势；另一目的就是要大力发展并且引导社会力量积极主动参与应急管理工作，建构应急管理的社会参与体系。首先，要加大社会组织的宣传力度，重点突出社会组织参与应急管理工作的重要作用，树立社会组织的公众形象。这种活动可以通过多种方式进行，包括组织开展各类社会公益活动，拓宽活动的范围，深入群众中，宣传公益行为，同时利用媒体尤其是新媒体平台如微博、微信，对社会组织及其活动进行宣传，改善社会观感，提升公民对于社会组织的信任度。其次，要增强公民的参与意识。一直以来，由于传统观念的限制，我国公民参与社会活动的意愿不高，面对政府部门往往采取附庸或者依从的态度。而公民的参与是社会组织发展的社会基础，因此当前要努力培养社会公众的“主人翁意识”和社会责任，树立现代公民观念，鼓励公民参与，要把公民参与纳入到公众生活轨道中，为社会组织的发展奠定良好的社会基础。

（四）提升社会组织应急管理专业化水平

在应急管理方面，社会组织人员主要包括兼职或专职的专业人员和组织征募的志愿者，专业人员数量少，素质不高，降低了社会组织的专业化水平，志愿者人数少，使得社会公众参与应急管理的积极性不高。当前，一是要增加社会组织兼职或专职人员的数量，加强理论学习与实践培训，定期组织应急救援演练，提高社会组织专业化水平；二是吸引高素质人才加入社会组织，坚持海纳百川、兼容并包的原则，通过加强宣传，树立形象，促进不同领域、行业的优秀人才参与组织活动，吸收大学生、优秀青年加入志愿者行列；三是建立社会组织参与应急管理工作档案，每次工作结束后，及时总结经验，反思教训，记录组织成长历程，促进组织发展。

【参考文献】

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[2]胡颖廉.中国应急管理组织体系比较研究——以突发公共卫生事件为例[J].北京科技大学学报（社会科学版），2012（02）.

[3]聂玉梅.社会组织介入公共安全管理的策略[J].浙江理工大学学报，2015（06）.

作者簡介：林鹏（1985—），男（汉族），河南省滑县人，中共濮阳市委党校，教师，郑州大学行政管理专业硕士，主要从事公共管理研究。