农村最低生活保障人数的“固化”及其成因探究

寇浩宁　李平菊

[摘要]目前我国农村最低生活保障对象人数趋于稳定甚至“固化”，人数总量大致固定不变。低保人数固化的成因并不是或不完全是“应保尽保”、“低保对象类型以无脱贫能力的人口类型为主”、“低保对象形成福利依赖”等，很大程度上与低保政策实施过程中所形成的独特的“政策执行网络”有关。这一政策执行网络包括县乡民政干部、村干部、低保对象及其亲属乃至普通村民等多方行动者，在下层，它利用村干部和政策对象的积极参与来实施政策，扎根于（嵌入）基层社区；在上层，它由县乡及更高层政府干部来主导政策执行，相对脱离（脱嵌）政策对象群体，一定程度造成低保对象群体“难出难进”，趋于固化。

[关键词]

农村低保；低保对象；固化；政策执行网络

中图分类号：D57文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）06008407

一、问题的提出：农村低保人数的“固化”

2010年～2014年，我国农村最低生活保障（以下简称“农村低保”）對象年末人数大致稳定（见表1）。农村低保似乎已经进入“稳定期”，低保人数趋于稳定，甚至某种程度上出现了“固化”趋势。也就是说，农村低保人数很可能趋于固定不变，新增和退出低保的人数都很少，或新增和退出人数大致相当使总人数仍然保持不变。那么，在农村低保政策的实施过程中究竟发生了什么，为什么会出现这种低保人数的“固化”趋势？本研究力图揭示和回答这些问题。

笔者的分析将基于全国性及河北省北县、南县、宁县和河南省宋县①四个调查县区的农村低保对象统计资料来展开。全国性统计资料和四个县区的大部分统计资料都是从历年《统计年鉴》及民政部网站公布的公开数据获得。调查的四个县的信息的丰富性、社会经济特征和低保办理情况既有相似性又存在很大的差异性，值得深入挖掘。

我国低保（尤其是农村低保）人数占总人口比重与其他国家（如日韩）相比明显偏高，

2010年以来农村低保人口占农村户籍人口比重达6.0%以上，而日本2007年类似的低保人数占全国人口比重为1.2%，韩国2009年为3.2%[1]（P235236），主要原因在于以下两点。第一，我国农村的贫困发生率还较高，贫困人口还较多；第二，我国农村社会保障体系还不健全，缺乏相应的社会保险和专项救助项目，造成本应由其他社会保障制度覆盖的贫困人群只能落到作为最后安全网的低保制度中来。

可以推断：随着我国经济社会的快速发展，农民人数不断减少和农民收入日益提高，以及其他社会保障制度不断建立发展、保障覆盖面扩大、保障水平提高，我国的低保人数尤其是农村低保人数应会趋于减少。2007年到2014年，我国GDP总值从268019亿元增长到636139亿元，年均经济增长率不低于8%，农民人均纯收入从4140元增长到9892元，农村户籍人口大致稳定在8.7亿的规模（见表2）。在农村社会保障项目方面，农村新型合作医疗制度日趋成熟，参保人数已经达到了8亿人左右；新型社会养老保险也开始试点并大面积推广，参保人数已达5亿人。也就是说，经济发展和社会保障制度建设这两个条件已经部分获得满足，农村低保人数理应有所减少。但是，我国农村低保人口不降反增，总人数从2007年3556.3万增长到2013年的5388万，如果说从2007年至2009年政策处于初创期，必然要有一个逐步扩面的过程，那么在2009年政策进入成熟期后低保人数似乎应随社会经济变动而有升有降。实际人数却有增无减、稳中有升，且日趋稳定。从相对值来看，农村低保人数的高比重不仅没有降低或出现降低趋势，反而居高不下保持稳定。农村低保似乎出现了只增不减或维持不变的趋势，

换言之，它的人数变动好像与社会经济环境的变动（以及其他社会保障制度的发展）脱离开来，成为一个相对独立的“常数”，不因经济增长或农村人口减少而减少，而是保持不变。其实，较早实行的城市低保也有类似现象，从1997年建立到2002年人数出现跳跃式增长，2003年以后至今则基本保持稳定，不因其间经济增长或经济下行以及城市社会保障制度的发展而大幅减少或增加（见表3）。

对于这种农村低保人数日趋稳定化或固化的趋势，可以从四个县的历年低保人数变动情况得到清晰说明

（见表4），2009年以后，农村低保人数和增长率基本都趋于稳定的趋势。特别是由低保人数占全县农业总人口比重所计算得出的“受救助率”，四个县的比例大致都固定在3%左右。

二、低保人数固化的已有解释

2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》明确提出：“各地要从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，合理确定保障标准和对象范围”，这表明在（中央）政策规定上赋予了地方政府以自主限制或维持一定数量低保人数的权力和责任，低保人数固化趋势的出现正是源于政策规定本身。但该通知同样提出了“应保尽保”和“动态管理”的要求，要“将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围”，“要实行动态管理，做到保障对象有进有出，补助水平有升有降”，结合上述“合理确定保障标准和对象范围”来看，（中央）政策规定只是赋予地方政府（根据地方实际情况和财政承受能力）自主确定低保标准和认定条件的权力，一旦标准和条件确定后就应敞开大门，应保尽保并动态调整，即依据低保户（申请户）的客观情况保持低保人数的灵活变动，凡是符合条件的家庭都应纳入保障范围，凡是不再符合条件的都应退出保障范围。因此不能简单说政策规定就赋予了地方政府人为限制或维持固定数量低保人数的权力，也不能认为由于（中央）政策规定的原因就造成了低保人数的固化，需要深入政策实施层面来揭示和分析固化趋势形成的原因。

（一）应保尽保

低保人数为什么日趋稳定？在调查中，笔者经常听到的官方解释是已实现“应保尽保”，需要纳入保障的贫困人群已经基本全部纳入，因此后续不会再有大幅度变动，特别是大规模增长。南县城关镇民政所长说：“这个情况早就饱和了、差不多了。因为最穷的人涨不了”。另一个乡镇的民政所长也认为：“按国家政策和人均收入来说，基本上是应保尽保了……现在特别困难的应保的也少了”。但是，当笔者深入村庄时，受访村干部和村民大多反映，低保户不再增长实际是源于县乡政府的严格控制，如果放开控制低保户还会增长。在宁县有村民组长说，“只要县里、乡里让办，村里还能办一批。村里规定70岁以上的吃低保，这两年就是办不成，上边不给办了，这两年咱们县普遍的不发展了，村里好几个七十挂零的，都还没办，办不了”。北县一个村庄在退掉三十多户低保后，村支书反映：“我减了也后悔了，明年想再增加十几个，维持点人，都是不愿意退”。endprint

这里的关键问题是什么是应保尽保？达到什么标准才是应保尽保？理论上说，应保尽保应该是动态的，依据社会经济形势和人口变动所造成的贫困人群的实际人数来确定，贫困人群增多时，保障人数也应增长，贫困人群减少时，保障人数也应随之减少。但在县乡政府这里，应保尽保似乎成为一个基本静止的数字，是低保实施初期依据各地人口数乘以固定比例而得到的一个人为估定的应保人口数目

据各地调查的普遍反映，这一比例为当地人口数的3%左右。从表4“受救助率”也可以反映这一点，四个县的低保人数占全县农业人口的比例大致都在3%上下。，这一数目一旦达到，就维持不变，既不能大幅新增更难以大幅减少。对于这种低保人数的固化，与其说是实现应保尽保，不如说是因为政策执行过程中上层政府行政控制和下层村庄社会压力的平衡。

（二）低保对象的人口类型

有一种说法是农村低保户主要以丧失或半丧失劳动能力的老年人、残疾人、长期重症病人等为主，这些人已经基本丧失了脱贫的可能，只能长期依赖低保为生。所以，以他们为主的低保群体就必然出现固化与稳定的趋势。比如，南县的一些乡镇干部就反映：“（低保户）主要是老年人和残疾，越来越不能劳动了（不可能再提高收入），这样退出的就少了”，“农村里有困难的基本都是有病的，岁数大的，他再想好转基本上是很难了”。

但是对全国和调查各县低保户构成类型的数据分析（见表5）发现，在南县、北县和宁县，老年人、未成年人及残疾人确实构成了低保户的主体，但是，除此之外

残疾人人数和老年人、未成年人人数在统计上存在重叠。从总体中减去老人和未成年人比重后，再完全减去残疾人比重，可能因为重复排除而造成计算得到的成年劳动力人口比重低于实际比重。但考虑到这些成年劳动力人口中还有一部分可能属于长期重症人群，可以把这部分重复减去的人群视作长期重症人群，这样计算得到的成年劳动力人口应该比较接近实际情况。，其余的可以称为基本具备劳动能力的成年人口，其比重仍然高达20%～40%，特别是在政策执行效果最好的宋县，更是达到了50%～60%，从全国层面来看，这一人群的比重维持在40%以上的规模。这部分人是具有脱贫可能的，但为什么也陷入了对低保的长期依赖，而且进入就难以退出，这说明单纯以低保户人群构成来解释低保人数的固化还不足够，应该存在其他因素。

（三）福利依赖

有学者在对城市低保的研究中将低保对象日趋固化和稳定化的现象，称为“福利依赖”[2]

或制度依赖[3]，并从政策内容本身来解释它的成因，强调是过于慷慨的福利保障造成了低保户对于低保制度的长期依赖，不能也不愿退出。具体来讲，他们认为现行低保政策：一是认定标准过于宽泛，使得大量有劳动能力的人群被纳入保障中来；二是低保资格与很多福利优惠措施捆绑在一起，造成了实际保障标准偏高；三是缺乏明确的退出机制，特别是激励有劳动能力者实现就业的机制，低保待遇高于就业后的微薄收入。因此，低保对象往往选择长期依赖低保为生，不愿意退出低保自立谋生。笔者认为，这种由于过高的保障標准所导致的福利依赖部分程度上是存在的，但是具体到农村低保领域，它是否就是造成低保人数出现固化趋势的主要原因，则值得商榷。事实上，在农村低保政策规定上，并不存在所谓过于慷慨的福利保障内容。

首先，在农村低保认定标准上，政策规定不仅不宽泛，反而比较苛刻。在各地的具体操作中，最初一段时期地方政府要承担低保配套资金，为了减少和控制低保人数，往往制定了偏低的人均收入标准和严格的排除性财产标准，并明确规定将有劳动能力者排除在外。尽管近年来中央和省级财政开始承担大头，地方负担减轻，上述认定标准有所放宽，但原标准还是基本保留下来了。

其次，在农村低保中，体现在补差标准上的实际保障金仍然远远低于农民的平均收入，与低保资格相联系的福利优惠措施也极为有限，只有合作医疗的参保免费、享受大病救助和危房改造补助等项目，且不是每个低保户都能享受。笔者选取农村低保人数较为稳定的2010年，对当年全国和四个调查县农民人均纯收入和人均低保支出水平进行统计发现，低保户每月所能得到的低保金和其他一些补贴合计人均值占当月农民人均纯收入的比重在全国是14.2%，而在调查的四个县，最低只有10.8%，最高也不过13.4%（见表6）。这样低的补助水平只能勉强维持低保户的温饱，或部分改善其生活水平，远不足以让低保户收入达到当地农民的正常水平，因此认为过高的保障标准导致低保对象的福利依赖显然难以成立。

最后，在退出机制上，农村低保政策也有明确规定，比如，《民政部关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》提出，“县级民政部门和乡（镇）人民政府要加大动态管理力度，区分低保对象不同情况，采用分类定期复核办法：对于收入来源比较明确、变化不大、长期贫困的家庭可以实行年度复审；对收入来源不固定、群众产生新的异议的对象要缩短复审期限。要根据复查掌握的家庭经济状况变化，及时按程序办理停发、减发或增发低保金的手续，及时向社会公示”。笔者调查的四个县都制定了《农村居民最低生活保障制度实施细则》，其中对不再符合保障条件的低保户退出有详细的规定。此外，在调查地区的具体执行中更存在着县乡政府人为规定的退保比率，强行清退一定比例低保户的行政措施如2012年宋县民政局统一要求各乡镇及各村要核减20%的低保名额，在笔者做入户调查的宋县李村，原来共有低保户24户，当年按比例要求清退4户，乡镇干部和村干部都反映这项工作难度很大。。由此来看，农村低保的保障不是过于慷慨，反而相对微薄，它无法大幅度改善低保户的生活，谈不上所谓的福利依赖。

三、政策执行网络与低保人数的固化

农村低保人数的固化现象与“福利依赖”现象截然不同。套用福利依赖理论，从政策内容上（也即政策制定层面）来解释这一现象很可能“文不对题”，需要将眼光转移到政策实施层面，也就是本研究所关注的低保政策执行过程，从实施层面来寻找原因。endprint

笔者调查发现，农村低保政策在乡村基层的执行过程，并非只是由政府与低保对象构成的单向的、一元化的执行链条，而是包括诸如县乡政府人员、村干部、村庄积极分子、低保对象及其亲属乃至普通村民等多方行动者的参与，这些行动者构成了一个相互连接的“政策执行网络”。这个网络中各方的利益追求是不同的。对于县级民政部门及其干部来说，一方面完成任务，将政策顺利传达下去，同时收集好低保对象文字材料以应付上级考核检查，另一方面保持社会稳定，避免因为低保办理中的争议和投诉举报等事件影响自己的政绩，因而要对下级提出要求并进行督促检查。对于乡级干部来说，一方面也要顺利完成上级布置的任务，应付上级考核检查，同时也要保持稳定，避免有人上访，但另一方面他们更要考虑村干部、低保户及普通村民的反映，特别是村干部的反映，因为他们的日常工作要依赖村干部配合完成，低保工作的进行不仅不能破坏他们与村干部的合作关系，并且要增进这种关系，以便为将来所用。对于村干部而言，一方面与县乡干部类似也要完成任务应付检查，以保证自己的职位及收入，另一方面更要“不得罪人”，考虑到村庄内部人际关系和人情面子，不能在低保办理中伤害到低保户（申请人）和相关村民的利益。同时，由于他们通过选举产生，并要依赖村民们的配合与支持才能开展工作，所以既要有“不得罪人”的人情关系考虑，同时还要有政治利益的考虑：一个是“政治酬庸”，即以帮助办理低保作为对自己追随者和支持者的报酬与答谢，以维持和换取他们更多的支持；另一个是“政治竞争”，即以低保办理作为打击或收买竞争对手和其支持者，或确保不因为办理低保而让竞争对手抓住把柄以举报上访为手段冲击自己的执政地位。对于大多数低保户（申请人）及其亲属和相关村民（包括村民组长和村民代表）而言，所考虑的就是如何最大限度地争取自己或家人、亲属“合法合情”的低保权益，避免被各级干部不公正的行为所伤害，只要对照政策或别人的条件认为自己符合低保办理要求，就要积极申请低保，甚至为此上访举报也在所不惜。

笔者认为，低保人数固化结果的出现很大程度上正是源于低保政策执行网络的独特运作机制。构成这一网络下层的村干部以及其他村庄社会行动者，因为扎根于村落社会的结构性地位，尤其是村干部的民选方式和自治身份，模糊了国家与社会、行政人员与行政对象、（社区民选）政治和行政的必要且适度的边界和距离，造成了村干部行为的政治考虑和人情关系制约，使得在他们参与下的低保办理必然出现“新增容易退出难、能进不能出”的局面。对村干部而言，增加低保户名额，不仅不必承担财政支出，反而可以扩大政治支持度，而减少低保户名额不仅没有任何好处，反而要面临丧失政治支持的风险。因此，如果没有上级政府的行政压力和行政干预，这个政策网络主导下的低保人数会出现一种自然而然的、内生性增长，类似于福利国家下的福利刚性现象，只升不降或易升难降。处于政策网络上层的县乡政府在一定程度上保持了与村落社会的距离，具有相当的自主性和独立性，

再加上他们作为地方和基层政府面临上级政府的人事和财政控制，易于形成不顾当地居民实际需求

的纯粹行政化执行，其行为以如何有效完成上级政府预订的行政任务为主。这些因素的结合，使县乡政府可以在上级政府的要求下人为地以行政压力强行调整低保人数。因此，虽然低保人数存在着源于网络下层政治压力的内生性增长趋势，但这一趋势也可以被网络上层的行政压力所遏制，二者的动态平衡就在很大程度上造成了低保人数的相对稳定和固化笔者发现，农村低保户的大规模退出很可能是政府行政推动的结果，不是自动的或政府在家庭调查后依据实际情况而要求其被动退出，而是在政府感觉到需要的时候，通过行政命令自上而下地强制要求一定比例的低保户退出，不管实际情况是不是達到了这一比例，比如作为调查地区的宋县在2012年就统一要求各乡镇减少20%的低保户名额。。

四、结论

受制于上述政策执行网络结构及其运作机制，农村低保政策在基层的执行不单单是一个技术和行政问题，更成为一个博弈均衡问题，它摆脱了社会经济环境和贫困问题的客观制约，主要基于政治考虑、政治压力及行政压力而得以实施。农村低保政策的最终结果——低保人数的新增、维持和退出，都是这个政策执行网络不同执行主体出于政治压力和行政压力而进行相互博弈、妥协和平衡的结果。这一复杂的政策执行网络在微观上很容易造成农村低保办理的大面积偏差和变异，出现“错保”、“骗保”等情形，在宏观上可能造成低保政策的“脱嵌”性运转，即脱离于社会经济环境的变动，不随经济波动和贫困群体需求而发生保障人数的波动，呈现相对独立的固化或稳定化趋势。因为低保人数不由经济波动和贫困问题所决定，而是直接经由政策网络的运作所确定，所以这一网络自成一体的博弈稳定和均衡化就造成了农村低保人数的稳定化或固化。

参考文献：

[1]杨立雄，等. 中日韩生活保护制度研究[M]. 北京：中国经济出版社，2012.

[2]周昌祥. 防范“福利依赖”的思考[J]. 经济体制改革，2006，（6）.

[3]洪大用.试论中国城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向[J].社会，2005，（3）.

责任编辑：王篆endprint