境外“信访”制度：经验与启示

闫志刚

[摘要]境外存在一些类似我国信访制度的公民申诉制度。德国和我国香港地区在议会下设专门接受公民申诉机构解决公民申诉要求；瑞典开创了议会监察专员制度，监察专员享有调查权、建议权、公开调查结果权等；美国白宫和法国总统办公厅设专门公民通信机构，负责协调总统处理公民申诉，法国引进、改造瑞典的议会监察专员制度，采取了与瑞典不同的行政途径；日本采取富有特色的行政相谈制度，在官民对话中了解公民诉求；我国台湾和澳门地区及韩国也在不同机构分设相应公民申诉渠道。这些“信访”不同渠道有不同的优点和缺点，不可能靠一个渠道解决所有问题。应坚持

“穷尽行政救济”原则，给予行政机关自我纠错机会；根据自身实际进行制度移植；注重民众的体会和感受，鼓励民间力量参与。

[关键词]

“信访”制度； 申诉制度；议会专员制度；行政调解专员制度

中图分类号：D5文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）06004008

许多人将信访制度当成中国特色的制度设置，英文也确实没有对应的词汇可以准确表达这一现象和制度，实际的机构设置上也没有和我国一样的信访体制。但信访的内容不外乎向政府反映意见，提出意见和建议；与其他个人和私人组织发生矛盾纠纷，希望得到裁决；认为在与公权力部门打交道过程中权益受到损害，提出申诉和投诉，希望得到公正对待。这些情况在任何国家都存在，只是解决问题的机制不同而已。阿尔蒙德和维巴在研究不同西方五个国家的公民文化时做了许多调查，其中一个问题是：假如（最基层的政府单位，镇或村所指定的）正在考虑一项你认为不公正或有害的法规你自己能够做点什么？五个国家公民的回答反映了他们在面对公权力不公行为倾向采取的不同策略偏好[1]（P233234）。在选择与他人合作的方式中，不少人選择了召集其他人签名，递交地方政府（市长、议会）或更高的政府（州长甚至总统）进行抗议。在选择个人单独行动的方式中，也有不少人会直接找民选的官员或委任的官员进行抗议。这些活动虽然被叫做申诉、请愿、抗议等，却与中国的信访活动相差无几，分析这些“信访”制度对推进我国信访制度改革具有启示意义。

一、代议途径

（一）一般议会/议员申诉制度

在境外一些国家和地区，公民可以通过代议机构提出申诉要求。在英、美、澳、加等西方国家，公民可以通过自己所在地区的各级民意代表（议员）反映自己的利益诉求，如美国许多议员都有专门的办公室和助手负责处理选民投诉[2]。在另外一些国家和地区，则是在议会下设专门接受公民申诉的机构来解决公民的申诉要求，德国和我国香港地区就是代表（见表1）。还有的国家采取其他形式，如新加坡。

1.德国议会申诉委员会

联邦德国基本法规定了申诉委员会的职能、权限和机构设置，德国公民可以单独或联名提出申诉要求。申诉委员会的受理范围主要包括：对联邦各级政府部门违法、执法不公和管理不善的申诉，向立法机构提出对某些条款的修改意见和建议，以及对某些问题的看法和意见等[3]。与其他议会议员一样，申诉委员会成员任期也是4年，其产生是在每个选举期的开始根据议员团的提议由全体议员选出，近几届的成员人数维持在20人到30人之间的单数，由议会下设的咨询和研究服务机构申诉建议中央办公室来协助申诉委员会处理申诉事务。

公民的申诉要以书面形式提出，然后由申诉建议中央办公室根据不同情况进行分类处理。如果是一项立法建议，则要提交给特定的法律委员会，申诉委员会不参与讨论。若是一项具体的诉求，申诉建议中央办公室会向相关政府部门或机构了解情况，事实清楚、较为简单的直接向申诉人做出解释。如较为复杂，申诉建议中央办公室会将申诉连同建议一并交给两名申诉委员（分属两个党派）处理，申诉委员认为易于裁决的就提交委员会进行裁决。如认为比较复杂的，则向委员会提出建议召见联邦政府的代表或以其他方式处理。

对于公民的申诉，申诉委员会并没有最终裁决的权力，而是由议会全体会议进行投票表决，然后才能向申诉人通报他们申诉的最终处理结果。但议会会议并不是随时举行，申诉委员会为此每月会编制综合评述，然后提交议会全体会议表决。另外，申诉委员会还要向议会提交年度申诉工作报告供议会辩论。

对于一项经议会裁决的申诉，在法律上对联邦政府并没有拘束力。可以说，一项申诉在何种程度上能获得成功不仅取决于申诉委员会的评价，更确切地说是联邦议会全体会议的评价，首先取决于申诉接受者（例如联邦政府）是否愿意遵守该建议[4]。当然，联邦政府要配合申诉委员会的调查，提供必需的情报资料是联邦基本法第45条规定的义务。

2.香港立法会申诉制度

接受并处理公民申诉事项是基本法规定的香港立法会职责之一。隶属于立法会秘书处的公共申诉办事处是协助议员办理公民申诉事项的机构，市民可以通过电话、信件、传真、电子邮件或亲自前往进行申诉，申诉主任会予以处理。如果市民想直接向议员提出申诉，要先通过办事处进行预约，即使是立法会主席市民也能约谈。议员实行轮流值班制度，每周会有7名议员轮流值班检查申诉制度运作情况，具体名单和时间表月初会在立法会网站公布。市民可以根据自己的喜好选择不同的议员进行申诉，媒体会对议员处理申诉的情况进行点评，甚至根据议员处理申诉的公道水平列出排行榜（见图1）。

从申诉受理事项的范围看，并非所有事项都会受理。立法会申诉守则规定了七种不予受理的情况：（1）涉及提供法律意见或法律服务的个案；（2）针对立法会和区议会个别议员的投诉；（3）私人纠纷；（4）法庭的决定、法庭正进行聆讯或可能涉及刑事控罪的事件，以及与司法程序或类似司法程序有关的事件；（5）由独立机构或法定机构（如廉政公署事宜投诉委员会、独立监察警方处理投诉委员会、行政上诉委员会等）处理的申诉及事宜；（6）个别雇员与雇主之间的劳资纠纷（但在社会上引起广泛关注或涉及歧视职工会领袖的劳资纠纷除外）；（7）属于香港特别行政区权力范围以外的事宜。endprint

议员在处理市民申诉时会讲究一些策略，既不干涉政府具体运作，往往以小见大，把个案诉求转化为法律问题，督促政府检讨相关政策；也绝不无理强制政府全盘接受，只会慢慢加码、不断试探，直到触及底线，最终促成官民妥协，实现利益平衡。立法会定期公布市民申诉，相关部门在民意压力下会不断对成为申诉热点的政策进行评估和检讨，及时予以修正以适应社会发展和市民需求[5]。

3.新加坡议员接待日制度

新加坡是一党执政的国家，在国会议员中人民行动党占绝大多数席位。为加强与民众的联系，人民行动党制定了一个本党议员必须遵守的纪律，即议员接待日制度。该制度规定，每名当选议员的党员每周都要抽出一个晚上接见选民，接见在业余时间进行，都是义务工作，没有任何报酬，一般从晚上七八点开始，直到接待完所有来访选民为止。接待由若干助手协助进行，先由助手进行身份确认登记、分发号码牌，对来访选民反映的问题进行记录，然后将记录交给议员，由议员进行面谈核实，并提出处理意见。这个制度上至总理、部长，下至一般党员议员，都必须执行并长期雷打不动。

具体的接待过程如下：如访民反映的问题比较简单，议员当场做出答复解决；如反映的问题属于政府部门或有关机构职能范围的，则将访民反映的情况整理成正式材料，打印成册并签署名字，然后转交政府部门或有关机构处理；如反映的问题违背了有关法律和政策规定，议员需向访民进行解释，悉心劝导说服，做好思想教育工作；如反映的问题具有代表性而又超出了现有法律政策所能解决的范围，则提请国会和政府进行审议研究，以制定更有效、更符合民众利益的政策法令。有关部门或机构收到有议员签字的专用信访信件后，必须在一周内直接回复当事人，如当事人不予认可，可继续向议员反映。对于信访事项的最终处理结果，不仅要告知访民本人，而且还要记录存档。所有处理意见的反馈均应以书面材料形式进行，以便有据可查[6]。

（二）议会专员制度

议会专员制度发端于瑞典，其单词“Ombudsman”源自瑞典古语，是“代表”之意，指负责照顾他人权益的人。这项制度最初是因为1709年瑞典与俄国发生战争，国王查尔斯十二世逃亡国外，为了对国内实施“遥控”，任命了一位“大法官”作为自己的代理人，监察百官，保护子民。一百年后又因与俄国战争失败失去芬兰，导致国王退位，开始实行民主宪政，国会效仿国王的做法，设立一名监察专员，负责监督官吏。最初，监察专员主要根据国民的申诉、控告、举报等开始调查监督工作，后来也根据自己发现的线索启动监察工作，其监察对象从最初的行政活动和司法活动不断扩展到军事、外交与安全、国有企业等领域，其人员从最初1人扩展到现在4人，全由议会选举任命，任期4年，连任不得超过2届，其中1人为首席监察专员，负责协调其他监察专员的工作并担任监察专员署的行政长官。各监察专员之间地位平等、分工协作、相互配合，一周左右开一次会议商量案件处理情况。监察专员享有调查权（文件获取、直查与视察、召开听证、请警察介入等）、建议权（不具法律效力的“软权力”）、公开调查结果权（通过外界施加压力）等。

为协调好与法院等司法机关的关系，瑞典有关法律规定，监察专员公署一般只受理不够司法起诉程度的公民申诉和举报，对有可能提起公诉的问题监察专员公署原则上不受理，当事人需向法院申诉或控告。不过，凡监察专员公署已受理的申诉、举报，一般不会再推到法院，即使是一些需要向法院起诉的案件，法院在判决中也会尊重监察专员公署提出的意见[7]（P19）。为协调与行政机关的关系，监察专员会要求穷尽行政机关已有的救济，只有当行政机关不予受理或申诉人对行政机关的处理不满时，监察专员才受理。这样做既可以减轻监察专员的工作量，使其把精力用在更加棘手的案件上，也可以给有关机关纠正其错误的机会，缓和与申诉人之间的关系。

监察专员制度因其显著效果很快对其他国家产生示范效应。斯堪的纳维亚国家首当其冲，芬兰、挪威、丹麦、冰岛相继建立这一制度，然后在世界范围传播。到2005年，世界上的议会监察专员公署达120多个，议会监察专员成为法制和民主的推进器、防止专制的工具 [8]。

二、 行政途径

（一）總统通信机构

西方一些国家会在最高行政机构设立负责接收并处理公民来信的机构，这些机构一般不接受公民来访。美国白宫设有总统通信办公室，奥巴马每天晚上都会亲自阅读工作人员转呈的10封公众来信，并会选择3封到4封亲自回复[9]。

法国的总统办公厅下设有总统府通信局，专门负责民众给总统的来信来电。工作人员在进行严格的安全检查后先对信件进行登记，然后挑一些重要的信件转呈总统顾问，每天要转呈总统阅1件到2件公民来信，转呈总统顾问阅50到60件信，其他信件分门别类进行处理。最后，要对信件进行回复，做到件件有回复。每两个月还要向总统报送一份关于来信情况的书面报告。

（二）行政申诉机构

许多国家的政府及政府机构也会内设一些接受民众投诉的机构，受理并办理公民对政府部门或公务员个人的投诉。通常情况下，政府部门只接受与本部门业务相关的公众投诉，设在综合部门的投诉受理机构则接受对政府其他部门的投诉。如美国一些地方政府在市长办公室下设市民服务办公室受理市民投诉，收到市民投诉后会以市长办公室的名义与有关责任部门进行联系，协调解决市民反映的问题。市民服务办公室设有自己的网站和办公电话并向社会公开，工作人员接到电话或信件投诉后一般48小时内便会做出回复，如果是走访投诉当即予以回复[10]。通常网站和电话不受理紧急情况诉求，紧急诉求设立其他专线进行处理。

在公民对行政机关的决定不服需要申诉救济时，较为通行的做法是向做出该行政行为的上级行政机关申请复议。英国、法国、西班牙、奥地利等国法律都规定，公民如对某个行政机关的决定持有异议可向其上一级行政机关申请复议，只有在特殊情况下才能由做出行政行为的机关自己进行复议。日本《行政不服审查法》规定，当处分厅不存在上级行政厅时，当事人可向原处分厅提出不服申诉，由其审查。对专业性强的领域，一些国家通过设立专门的复议机构来处理国民的救济诉求，如英国设立有警察申诉管理局负责对警察行政行为的复议，日本设有行政公开委员会、法国设有行政文书公开委员会接受行政公开事宜的复议申请。endprint

（三） 行政调解专员制度

行政调解专员制度是法国在引进议会专员制时根据本国政治体制进行变通设置的一种制度。调解专员经内阁会议决议后由总统任命，任期6年，不得连任，任期中间，除了被认为存在法律规定的履行职责的“障碍”，并经由总统提出，最高行政法院院长、最高法院院长、审计院首席院长一致同意外，不能提前解职。调解专员享有调查权、调停权、建议权、控告权、命令权、追诉权等权力，执行任务时不接受任何机关的命令，不负刑事和民事责任。

行政调解专员既接受来信，也接受来访。1973年的《行政调解专员》只允许自然人提出申诉，1976年经修订后法人也可以提出，但必须以书面形式提出。调解专员受理申诉免收费，并且设立调解专员基金，列入政府财政预算，协调专员除拿公务员工资外，还可以从协调专员基金拿一部分奖金和津贴。

对于大部分受理的案件，协调专员都能以调解的方式结案。如果有关机关行为有瑕疵，会接受建议重新做出决定，如果申诉人无理，也会被说服。对一些存在行政不当或司法不公但有关机关又不接受调解专员建议的情况，调解专员可以召开新闻发布会向其施压，还可以在向总统和国会提交的报告中予以公开。

（四）行政相谈制度

行政相谈制度是日本的一项颇具特色的行政救济制度。这项制度指政府的行政评价部门及其所委托的人士应公民请求与之对话，在谈话过程中了解他们的诉求，听取其对行使各类行政管理权部门的投诉和意见，就特定的行政行为调解他们与有关行政机构的关系，协助解决行政管理过程中的问题，并适时将社情民意反映在对行政管理的政策、制度和措施的评估与改善中。

行政相谈系统基本上可以分为两部分。一部分是政府的行政部门及其公务员。这部分以总务省的行政评价局为首，包括其在全国各个行政辖区的派出机构：管区行政评价局、地方行政评价支局、地方行政评价事务所和总和行政相谈事务所，还包括各级行政苦情救济推进会议的民间咨询机构。另一部分是行政相谈委员会。这个委员会是来自民间、受总务省首长委托的行政相谈人士。在行政相谈系统中，负责接待、回复公众投诉和请求的部门是总务省的行政评价局、它的派出机构以及行政相谈委员会；负责调查个案，研究申诉意见，提出非强制性的合理化建议，说服有关机构采取适当行动，调整或纠正已做出的行政行为的是总务省的行政评价局、它的派出机构和行政相谈委员会；行政苦情救济推进会议对行政评价局提交的疑难、复杂个案和涉及公共行政一般做法或基本制度的议题进行讨论，向行政评价局提供咨询性的意见；负责改正或维持特定的行政行为，落实政策、制度和措施的改善意见的是政府的各级行政机构、独立行政法人、特殊法人、公共法人、执行国家委托业务或举办国家资助活动的其他法人，以及接受中央政府委托代表中央政府行使行政管理权的地方公共团体。

公民可以亲自前往各级行政评价局及其对外窗口——总和行政相谈事务所或行政相谈委员会直接求助，也可以通过信函、电话、传真或互联网等各种形式要求行政相谈或提出投诉和意见。公民无论身处国内哪个地方，都可以向任何一位行政相谈人士提出投诉和请求，行政相谈人士都会受理。

三、其他途径

（一）台湾地区“监察院”

我国台湾地区“监察院”的历史可以追溯到广州国民政府，当时“中华民国宪法”是依据孙中山所倡行的“五权宪法”，撷取欧美三权分立制度，与中国御史谏官制度及考试制度之优点相结合，于行政、立法、司法三权之外，另增监察、考试两权。经不断修正，现已自成体系、独具特色。

根据台湾地区“宪法”及有关规定，现行“监察院”设监察委员29人，其中院长1人，副院长1人，任期6年，由“总统”提名，经“立法院”同意任命。下设秘书处、审计部、监察业务处、监察调查处、公职人员财产申报处、综合规划室、资讯室、会计室、统计室、人事室及政风室，另设内政及少数民族、外交及侨政、国防及情报、财政及经济、教育及文化、交通及采购、司法及狱政7个委员会，及法规研究、咨询、纪律、廉政、人权保障5个特种委员会。

根据台湾诉愿法，“监察院”设诉愿审议委员会，根據“监察院诉愿审议委员会组织规程”，设委员9人到13人，副院长任主任委员，并由院长就社会公正人士、专家学者中兼聘一些委员，人数不能少于二分之一，其他委员由院长就未担任监察院公职人员财产申报委员会的监察委员中兼聘。诉愿审议委员会设执行秘书1人，其他所需办事员由“监察院”派职员兼任。另外，“监察院”设立陈情受理中心，接受民众到法院陈情。

“监察院”具有调查权、纠正权（行政不当等）、弹劾权（对象为“中央”及地方公务员、民选地方行政首长、“司法院”、“考试院”及“监察院”人员、退休公务员）、纠举权、巡察权、监试权、审计权等，其调查权行使主要来源于民众的投诉举报书状。收到民众书状后，每日按顺序轮值监察委员1人阅读书状，并按其所诉情节再决定派委员调查，或委托有关机构或其上级机关调查，或移送相关委员会处理。但如所诉事项不在监察权受理范围内则不予受理。书状经受理后，除匿名书状外，陈诉内容空泛或已经函复而续诉又无新事证者予以存查不予函复外，其余均由监察业务处函复陈诉人。

（二）韩国国民权益委员会

韩国的国民权益委员会由国民申诉委员会、国家清廉委员会和国务总理行政审批委员会三个机构合并而成。根据赵学亮提供的资料，该委员会除受理国民对不良行政、贪污腐败、玩忽职守等投诉外还受理国民对行政法规和政策的投诉，除对行政机关的行为进行监督外还可以对国会的行为提起违宪审查。国民权益委员会委员均由总统直接任命，权益委员会委员虽不能直接纠正侵犯国民权益的行为，但可以要求有关机关在规定时间内通报处理结果，在媒体上公开相关情况向有关机关施加压力，还可直接向总统提交报告。

（三）澳门廉政公署

我国澳门地区的廉政公署不同于香港廉政公署的地方在于集申诉功能与反贪功能于一身。违法或不当行政行为往往是滥用权力的前奏和表现，而权力滥用的同时，加上私欲膨胀，结果便是腐败，贪污就成为终点，违法或不当行政行为与贪污有一定的内在关系，公署的超然法律地位也有助于行政申诉制度独立于行政系统之外，有助于对行政管理活动监督。endprint

廉政公署设有行政申诉局，局长由廉政专员委任，只对廉政专员负责。行政申诉局下设调查三厅和审查厅。之所以叫三厅，是因为廉署的反贪局还下设调查一厅和二厅。调查三厅主要负责接受投诉及检举；通过非正式途径与被投诉部门接触或向有权限部门提出劝谕，谋求纠正违法或不公正的行政行为或行政程序；就所查清的违法行为迹象向有关部门提起必要的纪律程序，并根据情况所需跟进纪律程序的执行。审查厅负责研究改善行政程序及公共部门的运作，对法规或制度的缺点提出建议，研究预防和遏制公务人员贪污及欺诈行为的措施，处理财产申报工作以及就保护人的权利、自由、保障或正当利益的规范的合法性进行研究，以促进公共部门优化行政程序，提高行政效率和落实依法行政。

廉政公署在受理申诉案件时，除具有调查权、提出纪律检举及跟进纪律程序权、提议修订或制定法规权外，还具有监督公共财产、通知行政长官、直接劝喻、公开立场等权力。

四、启示

（一）渠道多元，并行不悖

纵观发达国家和地区的经验会发现，解决国民的信访或申诉问题单靠一个部门或系统是不够的，虽然各个国家的具体形式不同，但都设置了多元化的渠道供国民选择。不同的渠道具有不同的优点和缺点，不可能靠一个渠道解决所有问题。如行政渠道具有方便快捷的特点，但由于其独立性差，难以避免官官相护的瓜李之嫌。代议渠道虽然具有独立权威的特点，但有周期长、结论不具有强制力等缺点。司法途径虽然有公正平等的特性，但也有成本高、对抗性高的缺点。这些渠道的多元化不仅相互补充、方便国民的选择，渠道之间还有相互制衡的因素，如司法审查对行政的监督，议会专员、国民权益委员会、监察院等制度更是对行政、司法甚至对立法机关的制衡，是一种权力制约权力思想的体现。

在权力制约权力过程中，以上国家和地区都注意以下问题。第一，不同渠道之间的衔接问题。信访或申诉渠道是一种公共资源，需要节约使用，同时还要讲究渠道的递进性。如果遇到行政违法或失当问题能在行政渠道解决，就不用再到司法和代议渠道中去，因为即使到后两种渠道去，问题的解决也依赖于行政机关的配合与执行。如果已经启动司法程序，就不应在其他渠道再得到受理。各种渠道要各有侧重、相互呼应，既要给行政机关自我纠正的机会，也要维护司法的终局权威，保障其结果的强制性，还要用“软权力”加以监督。第二，如何保持中立性的问题。信访或申诉渠道具有权利救济的功能，为了避免利益冲突，需要在保持中立立场的前提下开展救济活动，这要求问题的解决不能再转交到问题制造者手中，即使为了尊重权力的分工，问题的调查权也是不能轻易让予的。第三，制约的限度问题。应以法律为准绳，以法定的职能为限，信访或申诉案件的处理不能直接干涉其他部门的合法权力与职能的行使，即使发现错误也只能通过建议和施加外部压力的方式予以影响。

（二）行政优先，便民为主

随着社会发展的需要，行政权力越来越强大，越来越处于国家权力的核心。从各国的实际情况看，信访和申诉案件大部分都与行政机关有关，而且大部分是不良或不当行政行为。代议途径面临的主要问题是没有那么多的力量来处理公民个性化的申诉要求，在这种情况下应坚持

“窮尽行政救济”的原则，首先由行政机关内部救济机制解决，这是现实的需要，也是尊重和维护行政机关独立行使行政权的需要。给予行政机关自我纠错的机会，既是社会对行政机关能够改善行政管理、提高服务水平的信任与期盼，也可以避免权力与权力之间紧张关系的过多发生。

当然，如果在行政管理的过程中改进管理方式、提高服务品质，可以预防和减少不良或不当行政行为的发生，从源头上减少公民信访和申诉的数量。发达国家和地区也在这方面加强了努力，他们从民众的利益考虑问题，不断寻求更加便民的管理方式，在申诉方面也在寻找更加高效便捷的方式，如行政相谈制度的灵活宽松可以解决民众不明白问题的性质、不知道到哪个行政机关解决问题的弊端，专线电话系统、网上平台等电子化手段的应用可进一步提高处理民众申诉工作的效率。

（三）注重实际，讲究实效

信访或申诉是每一个国家都要面对的问题，一个国家好的行之有效的制度会被其他国家所仿效，在仿效过程中都会根据自己国家和地区的实际进行制度移植。英、法两国不同于斯堪的纳维亚国家，在仿效瑞典的议会监察专员制度时根据自己的国情进行了改变，如果议会专员都能直接受理公民的申诉请求，那么监察专员很快就会被大量的申诉要求“淹没”，因而两国都设置了“议员过滤”机制。法国规定，当事人不能直接向调解专员提起申诉，而是要先提交给国会议员，由国会议员决定是不是转交议会监察专员。英国原则上也这样规定，但监察专员仍可受理私人申诉请求，只是要将这一申诉连同申诉人的同意书一并转交给申诉人所在选区的议员，同时附一份监察专员在其愿意时可以就此申诉进行调查的声明[11]（P76）。从文化上看，民主意识和传统较强的国家（如英美）习惯于通过代议途径进行申诉，具有集权传统的国家（如德法）则习惯于通过行政途径进行申诉，这在申诉机构设置上也得到反映。

总体看，各国在信访或申诉机构设置中，既有设置在议会下面的，如英美监察专员，也有设置在行政机构下面的，如法国行政调解员；既有和违宪审查合署设置的，如韩国国民权益委员会，也有和反贪机构合署设置的，如澳门廉政公署。这些不同的体制设置丝毫不影响其效能的发挥，其中的关键是制度运行中能够保障其独立的监督权发挥作用。正如亨廷顿所说，各国之间最重要的政治分野不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程

度[12]（P1）。

（四）平等协商，民主参与

信访或申诉既是公民民主参与的体现，也是对公共权力的一种民主监督。这种制度最终目标是为了保障和促进人权，促进社会公平正义。从发达国家和地区看，都将实现民众的民主权利作为信访或申诉制度的目标，不仅在实践层面不断改革完善，也给予了很好的理论关怀，如针对代议民主的弊端，巴伯提出强民主式的参与民主观点，哈贝马斯提出了交往行动式的评议式民主观点，福克斯和米勒提出了真正的会话民主观点。这些参与、协商、会话、回应等观点指出了信访和申诉制度设计时应注重民众的体会和感受，要让民众在与政府打交道过程中不是觉得自己是一个孤独的、软弱的、被面临的巨大势力吓到了的个体，不是感到没有能力与焦虑不安，而是平等又有自信，对自己有自信，对制度有自信。endprint

从实际看，发达国家和地区在信访或申诉制度设置中也注重民间力量的参与。如行政相谈系统中的行政相谈委员会和行政苦情救济推进会议中，都有民间人士参与。行政相谈委员并不是公务员，而是志愿工作者，他们是由总务省的总务大臣在那些具有一定社会知名度、德高望重、对改善行政管理和运作有深刻理解和热诚的人中委任。这些人一般都有稳定的职业收入或投资收入，和蔼可亲，热心社区事务，渴望服务社会，年龄大都在60岁以上，

已经退休或属于自雇人士，没有生活之忧，闲暇时间较多。行政相谈委员不收取工作报酬，只领取数额有限的津贴，

以补偿因履行职务的必要开支。行政苦情救济推进会议现有7名民间人士，他们来自大学教授、退休高官、律师、民间团体负责人等。再比如，台湾地区“监察院”的诉愿审议委员会委员一半是社会知名人士，这些人士的参与很好地保障了申诉的中立性，也容易拉近与民众的距离，受到民众的信赖与支持。

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责任编辑：何敬文endprint