提升地方人大监督能力：最新进展、主要问题、关键因素、重要途径

张华民

[摘要]地方人大监督能力面临的主要问题是：人大监督职能缺乏认同，导致监督意愿不强；人大自身建设存在缺失，导致监督水平不高；关键程序设置易于虚化，导致监督刚性不足；关键领域监督存在缺位，导致监督效果不佳。通过对影响提升地方人大监督能力的体制性因素包括地方人大与“一府两院”的关系、地方人大与党委的关系的分析，提出提升地方人大监督能力的重要路径。深化对人大监督工作的认识；完善实现人大监督职能的自身建设；完善增强人大监督效果的保障机制；利用现有权力强化监督实效。

[关键词]

地方人大；监督；能力

中图分类号：D624文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）06003307

加强社会主义民主政治建设，尤为重要的是坚持和完善人民代表大会制度，其中增强人大监督职能是提升人大权威、发挥制度功能的重要内容。党的十八大明确提出，要“加强对‘ 一府两院 的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出：“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。为深入贯彻落实党的重大决策部署，推动地方人民代表大会制度建设，

本文以提升地方人大监督能力为切入点开展调查研究（对L市属局级及以下不同层级的公职人员共256人开展了问卷调查，文中有关统计数据即为此问卷调查结果），结合人大监督现状和发展要求对人大监督理念、制度、机制进行分析，为完善地方人大制度、推进民主政治进程建言献策。

一、人大监督职能及地方人大监督的最新进展

（一）人大监督职能的内涵及意义

人大监督是指各级人大及其常委会依照宪法和法律，对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实行监督，促进依法行政、公正司法。人大监督是宪法和法律保障的人大及其常委会的一项重要职责，是国家发展社会主义民主、推进依法治国的重要举措。人大监督具有以下“四性”：其一，人大监督是人民意志的体现，具有直接的人民性；其二，人大监督是国家意志的体现，具有最高的权威性；其三，人大监督按照法律规定实施，具有法律的强制性；其四，人大监督依照法规程序进行，具有严格的规范性。

人大监督权的行使对于国家的政治现代化建设具有重要意义。首先，人大监督是人民当家作主、管理国家事务政治权力落到实处的需要。人大的监督权，从根本上讲是人民当家作主和人民管理国家事务的重要形式和体现。其次，人大监督是保障国家机器正常运转的需要。“一切有权力的人都容易滥用权力。”[1]（P101）要防止滥用权力，就要把权力“关进制度的笼子里”，强化人大监督有利于防止权力滥用，促进国家机器正常运转。再次，人大的监督有利于保证宪法法律的遵行。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，人大及其常委会的法律监督就是为了保证己经制定的法律能够遵守和执行，并切实做到有法可依、执法必严、违法必究，是落实依法治国的重要保障。

（二）地方人大监督职能的最新进展

1.在监督内容方面，更加突出主题和重点。由于地方人大监督工作涉及“一府两院”的方方面面，而地方人大在人力、物力和财力上有限，因而选择监督主题、突出监督重点、抓“主要矛盾”就成了地方人大監督工作的重要策略。近年来，L市人大围绕市委中心工作、群众关心的热点难点问题，有针对性地选定监督议题。为保障市委重大决策部署的落实，市人大常委会就大型体育赛事、国有资产监管、农业发展方式改革、科技体制改革、生态文明建设等工作开展监督。针对社会普遍关注的热点难点问题，就食品药品安全、保障性住房、雨污分流、道路交通安全、城乡居民收入、物业管理、养老、未成年人保护、法律援助等工作开展监督，推动解决了一些事关群众利益的实际问题。此外，L市人大常委会还对地方性法规进行修订，进一步明确重大事项的范围和内容；制定新的地方性法规，重点加强对市级财政预算决算的审查监督。

2.在监督形式方面，不断创新方式方法。开展专题询问，强化监督效力。针对社会关注的重大问题，综合运用专题询问等监督方式，加大监督力度。近年来，L市人大在审议市政府关于保障性住房建设、供应、分配、管理工作的报告时，组织住建、民政、财政、卫生、教育等多个政府部门负责人现场接受常委会组成人员的专题询问，就保障房片区功能定位、配套设施交付、管理经费保障、保障房退出机制等方面的问题做出详细说明，督促市政府及时出台了关于保障房片区配套建设和社区管理的意见。同时，加强对人大及其常委会任命人员的监督，通过了《关于市政府工作部门主要负责人向市人大常委会报告履职情况的实施办法》；发挥人大代表的监督作用，制定《市人大代表小组定向定点视察和检查工作规程》。

3.在监督效果方面，逐步兼顾会前、会中和会后。为了增强监督效果，L市人大逐步完善了会前、会中和会后的“全流程”监督。会前监督主要强调常委会组成人员的监督议题要进行充分地调研视察，要找准问题、深入调研、吃透情况，形成高质量的工作报告。会中监督强调审议过程的完整性和审议意见的科学性。审议过程中用制度规范审议行为，保障充足的审议时间，提高审议质量；形成审议意见时强调意见的准确性、合理性和可操作性，便于“一府两院”整改落实。会后监督重在强化审议意见的监督落实，制定了《市人大常委会审议意见书督办办法》，延伸监督链条，形成一套较为完整的审议意见书办理监督程序。

4.在监督手段方面，充分利用信息和网络。近年来，L市人大注重加强信息化建设，搭建更加公平开放的网络监督平台。改进完善L市人大网站、微博、微信“三位一体”的信息化综合平台。打造透明人大，及时、准确、全面地公开人大各项工作，保障人民群众的知情权。L市人大经常性地开展在线调查，积极构筑民意表达的网络空间，广泛听取民意、汇聚吸纳民智。在人大-常委会会议之前，选择重点议题，开展热点网谈，组织人大代表与网民在线互动，同时，及时归纳整理群众通过网络提出的意见建议，为常委会审议提供了有益参考，使人大监督工作更公开、更“接地气”。endprint

二、提升地方人大监督能力面临的主要问题

（一）监督职能缺乏认同，监督意愿不强

监督行为要具备刚性和实效性，要求监督人所监督的事项正是其自身的直接权益所在。也就是说，面对自己切身权益，监督人的监督行为具有最直接的动力和愿望，这就是刚性监督天然存在的属性。西方国家的议会之所以能对行政权和司法权形成比较有效的监督，一个重要原因是议会监督政府权力的原动力来自社会各阶层维护自身利益的内在需要。西方的议员多是职业化的，不少议员由选民直接选举产生，且其议员身份和工作是完全公开的。公众完全可以根据议员的公开活动，来对议员进行评判。议员要想获得更高级别的社会公职，就需要把议员工作做得更好，尤其是监督好政府。这种直接存在利益需求构成了议会监督强有力的源动力。

我国地方人大监督比较缺乏来自社会自身对权力监督的原动力。我国地方各级人大常委会的组成人员，不少是地方党政机关调过来的临近退休的同志。很多同志有“退居二线”的思想，加之他们与原单位同志有着多年的同事关系，使得在行使人大监督职权时存在“不愿监督”的情况。因为不管他们的人大监督工作做得如何，都很难影响他们的社会公职。有的同志的确是基于党性和为人民服务的初衷认真从事监督工作，但这不足以为整个群体的监督工作提供强有力的动力和意愿。问卷调查表明，当问及“您认为影响人大常委会监督意愿不足的主要因素有哪些”时，58%的人选择“个人‘退居二线的想法”这一选项，在所有选项中所占比例最高（见图1）。

（二）人大自身建设存在缺失，监督水平不高

地方人大要顺利实现对“一府两院”的监督，必须具备相应的认知能力。比如，看问题的广视野，把握情况的准确度，民意基础的深厚性，考虑问题的周延性，人大提出的意见和建议可行性和实效性。但实践表明，与“一府两院”相比，地方人大并不具备这样的优势。

地方人大对某一事项进行监督，往往是在常委会会议审议之前，开展专项调研或视察，听取“一府两院”及有关部门的工作汇报，选择性实地察看和走访群众了解情况，然后开会讨论汇总，做出相应评价、提出若干问题及建议和措施。可见，地方人大监督的路径、方式具有一定的随机性、片面性和局限性，对监督事项的把握很容易停留在表象思维和经验常识上，难以达到对事物的概念把握，对所监督的事项通常难以有更长远的见识。人大常委会提出的审议意见也很难具有更强的深刻性和獨到性。

“一府两院”及有关部门由于本职工作和业务开展的需要，直接与工作对象和服务对象相联系，它们了解和掌握情况、积累资料的方式是直接的、持续的，他们对本部门的工作情况非常清楚，同时对工作对象和服务对象的情况的理解也比人大更熟悉、更全面。以感性认识为基础，他们对事情的看法可能更深刻、更长远，解决问题的方法也许更合理。

地方人大工作在政治性、政策性和专业性方面都有较高要求，而随着知识更新加快和人大工作任务日益繁重，对常委会成员的知识和能力要求越来越高，人大工作难度越来越大。我国人大代表并未实现专职化，人大常委会组成人员专业化程度也不够高，一定程度上影响了人大监督职能的发挥。

（三）关键程序设置易于虚化，监督刚性不足

一方面，与地方人大监督相关的法律和制度规定不够明确具体，对现实操作的指导性较弱。例如《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）对地方各级人大常委会的监督权进行了相关规定，但《监督法》中的某些规定并不十分明确，

“自由裁量权”比较大。例如，第九条确定议题的规定，就有“集中反映”、“集中提出”、“普遍关注”，在操作中不好把握。某些地方性的法规和文件也存在不够明确的问题。如L市“关于增强人大监督刚性和监督实效的意见”中第5条“涉及全局和重大民生问题、社会关注度高的重点议题的审议意见”，在表达中仍然有不明确之处，如何确定“社会关注度高的重点议题”，需要较为明确可行的操作程序。另一方面，《监督法》规定的质询、特定问题调查、撤职等监督权力和手段，易于流于法规程序，难以在实践中得到很好落实。专题询问作为最近几年来运用较多的监督手段，虽然在一定程度上增强了人大监督效果，但同样存在柔性监督形式大于内容的问题。近年来，L市人大开展专题询问十余次，有的询问现场进行电视录播或直播，一定程度上扩大了影响力，增强了人大监督效果。不过，从实际操作看，市人大及其常委会相关工作委员会在专题询问前，与被询问部门已有充分沟通，主要问题事先都已有所准备，这样虽然有利于加强部门沟通交流，

但弱化了监督刚性。此外，听取和审议专项工作报告、执法检查等常规监督手段，虽然有明确的程序规定和设置，但事实证明，这些监督手段在实践中同样存在监督乏力问题，容易流于形式和虚化。问卷调查中，56%的人认为人大对地方政府工作报告的审议流于形式，44%的人认为人大对检察机关工作报告的审议流于形式，47.7%的人认为人大对审判机关工作报告的审议流于形式。

（四）关键领域监督缺位，监督效果不佳

“权力导致腐败，绝对的权力绝对地导致腐败。”[2]（P294）在实践中，对于一些重大而关键性的领域，地方人大的监督工作效果并不理想。其一是对重大事项监督不力。对重大事项进行监督是宪法和组织法赋予地方人大及其常委会的权力，但在实践中，这一权力的行使缺乏具体有

效而可行的办法。在不少重大事项的决定上，人大没有及时发出声音，对重大事项的监督和影响力不强。少数事关全局的重大事项甚至存在不走法定程序、个别领导人说了算的问题，而人大对于这样的问题并不能形成强有力的约束。问卷调查中，46.5%的人认为目前人大常委会不能充分行使重大事项决定权。

三、影响提升地方人大监督能力的关键因素

在制约地方人大监督刚性和实效性的诸多因素中，体制性因素十分关键。问卷调查表明，当问及“您认为目前增强人大监督刚性和实效性最大的障碍是什么”55.60%的人回答“国家现行的体制机制障碍”，所占比例远高于其他选项（见图2）。在诸多体制性因素中，人大与党委、政府的关系又显得更加重要，53.9%的人认为党委决定、政府执行易使行政权绕开人大监督。endprint

（一）地方人大与地方“一府两院”的关系

我国宪法明确规定全国人大和地方人大是国家和地方最高权力机关，还规定“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督，人大和“一府两院”之间是决定和执行、监督和被监督的关系。这是对地方人大地位的明确规定。但在实践中，地方人大地位被定性为支持“一府两院”的工作，这种“支持”在很多情况下被理解为人大赞成“一府两院”的决定。这种观点容易得到“一府两院”及有关部门的接受和认同，在实际工作中也能得到更多的理解与配合。在调查问卷中，当问及“您认为影响人大地位不高的主要因素有哪些”55%的人选择“现实中人大被定性为‘支持党委和政府工作的部门”这一选项，所占比例最高（见图3）。

但如果简单地变监督为支持，就使地方人大的监督职能变为执行的附属性职能，必然虚化和弱化人大监督职能。虽然从根本上来说，“一府两院”和人大都是为广大人民的利益服务的，但在具体工作中地方“一府两院”和地方人大存在意见分歧是正常而有益的。在实际工作中把地方人大定性为支持“一府两院”的工作，弱化了人大表达异议、执行监督权的功能和作用。

在工作思路上，地方“一府两院”与地方人大有不同的侧重。从路线、方针、政策上来说，我国的地方政府和地方人大都坚持党的领导、坚持中国特色社会主义道路、坚持为人民服务的根本宗旨，但在具体工作思路上，地方政府和地方人大并不完全相同，这些差异使得两套班子有不同的工作重点，一定程度上容易形成矛盾。首先是效率与程序正义问题。改革开放以来，我国经济社会取得了飞速发展，这与政府决策和行政的高效率分不开。为了抓住难得的国际国内机遇，奋起超越发达国家，保持决策和行政的高效率十分必要。但在政府决策和行政过程中，单方面强调高效率，忽视了实质的程序正义，决策和监督的程序往往流于形式，甚至有时候连简单的形式也会省略，以为这样更能保证“效率优先”。重视效率、轻视程序的工作思维，往往导致对人大监督工作的轻视，因为人大监督就是要使政府决策和行政符合实质上的程序正义，表面看会影响政府的办事效率。片面重视效率优先、轻视程序正义的工作思维是人大监督往往落不到实处的一个重要因素。

其次是政府信息向人大公开的问题。依照我国法律和相关规定，政府信息应向人大公开，并接受人大监督。然而，信息公开的主导权在于政府，何种信息向人大公开、公开到何种程度，基本由政府决定，地方人大成了完全被动的信息接受者。这样的关系使得地方政府有条件并倾向于“选择性”地向地方人大公开信息，许多重大事项或者考虑到效率、或者考虑到领导的意志、或者考虑到某些人的利益，政府并未向人大完全公开信息。在信息不充分的情况下，人大监督难以达到预期的效果。

（二）地方人大与地方党委的关系

在我国，党领导人民当家作主，而人民当家作主根本上是通过人大来实现，所以党领导人大。但党对人大的领导不是工作上的直接领导，党不能代替人大行使国家权力；党对人大的领导是政治领导、思想领导和组织领导，是要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作、向政权机关推荐重要干部等来实现。在地方人大与地方党委之间，这种领导方式和直接领导人大工作，虽然理论上有着重要区别，但往往只有“程度”上的区别。这个“度”很难把握，地方党委对地方人大的领导很容易变成对具体工作上的直接领导。地方党委的意志要通过地方人大上升到国家意志，地方人大的职能则侧重于为地方党委决策提供合法性，往往成为地方党委领导人大的实际运作模式。在这样的模式中，地方人大自身的意志和职能（尤其是监督职能）易被压缩，人大监督的刚性和实效性易被弱化。

地方人大监督的弱化还体现在人事任免问题上。依照我国法律，地方政府的主要组成人员由地方人大选举产生，地方人大有权罢免自己选举产生的官员。但我国实行的是“党管干部”的原则，地方党委通过组织部门负责干部任用和罢免，通过纪检部门负责对干部进行纪律检查。党管干部是实现党对国家事务领导，维护和巩固党的执政地位的重要组织保障，是加强和改善党的领导的一个重要方面。

地方人大依法任免干部，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。从制度设计上看，“党管干部”原则和“人大任免干部”原则，为干部任用设置了“双重保险”。但在实践中，“党管干部”原则和“人大任免干部”原则的协同运作尚存在一些问题。首先，地方人大常委会组成人员都是领导干部，接受党的组织领导，地方党委对地方人大有组织领导的权力，并且有权向地方人大推荐重要干部；其次，地方“一府两院”的干部绝大多数都是党员干部，依照党的组织纪律，都必须首先接受党的组织领导和监督，因而“党管干部”原则优先于“人大任免干部”原则。人们很容易把党管干部原则绝对化，把地方人大依法任免干部当成走程序。在实际操作中，那些“出问题”的干部首先是被纪委和政府监察机关“双规”，接受党纪处分，然后才有可能被地方人大罢免；很少出现先由地方人大罢免官员，再由党纪处分官员的情况。地方“黨管干部”原则实际上优先于“人大任免干部”原则，这一现状弱化了地方人大对干部的监督。

四、提升地方人大监督能力的重要路径

（一）深化对地方人大监督工作的认识

正确认识地方人大与地方“一府两院”之间的关系。依据我国宪法，地方人大常委会与地方“一府两院”之间的法律关系是决定与执行、监督与被监督的关系。

1.从思想认识上看，地方人大主要是通过对地方“一府两院”工作的反思来达到对工作的认同。不同的思维方式对应不同的工作思路、产生不同的工作效果。地方人大监督地方“一府两院”的工作，其重要目的就在于依据规范发现问题、解决问题、促进发展。这样的目的决定了地方人大在监督过程中必须秉持反思的思维方式，通过不断分析、审视地方“一府两院”的各项工作，发现问题、纠正错误，促进政府权力依法依规行使。

反思的过程也是对制度、政策的科学性、合理性进行理性思考、促进完善的过程，不仅有利于推进政府工作的开展，也有利于对政府工作进行科学的评估。倘若地方人大监督“一府两院”的工作是本着对政府工作认同的思维方式展开的，则二者认识路径相同、工作意向一致，人大监督的依据和标准就会淡化，人大与政府的权力边界就会模糊，职能错位、一团和气的现象就必然产生，最终导致问题难以发现，错误难以纠正，监督效果不佳甚至有名无实。当然，这并非认为地方人大对待地方“一府两院”的工作只有反思、没有认同，而是从思想认识上必须基于反思的思维方式去开展监督工作，通过分析、审视政府工作来促进和完善政府工作，在此基础上达成对政府工作的认同，即通过反思求得认同。endprint

2.从运作过程上看，地方人大主要是通过权力制约的手段达到支持地方“一府两院”工作的目的。地方人大相对于地方“一府两院”来说是地方重大事务的议事机构，代表人民的利益和意志制定法规和规范性文件，“一府两院”由地方人大产生、向地方人大负责、受地方人大监督，同时也是地方人大决定事务的执行机构。地方人大在监督地方“一府两院”的工作时，主要任务是保证地方“一府两院”的工作必须严格按照国家法律法规和地方人大决定来进行，防止地方“一府两院”偏离轨道、任意妄为。既然地方人大监督的依据并非“一府两院”本身的决定，地方人大的监督是为了防止地方“一府两院”的权力出现任性，这就必须强调二者之间权力的制约，制约有利于督促、有利于纠偏。把地方人大对地方“一府两院”工作的监督理解为支持的过程，即二者的权力同向、内容互补、责任共担，则地方人大对地方“一府两院”工作的督促和纠偏的作用就很难实现，监督也必将软弱无力。这并非认为地方人大与地方“一府两院”之间没有工作支持的关系，公权力的运行一切为了人民，地方人大对地方“一府两院”的工作本质上也是一种支持，只不过这种支持是目的，主要通过权力制约的形式和过程才能得以实现。

（二）加强地方人大监督职能的自身建设

1.加强人才和能力方面的建设。尽量避免地方人大成为地方党政机关干部“退居二线”的栖息地，相反要选择年富力强、专业基础扎实、勇于实干而又富有正义感的干部到地方人大常委会从事工作，改变地方人大常委会监督意愿不足的现状。此外，常委会可以多吸收能力较强的人大代表以及社会各界专家学者参与监督工作，以增强常委会的监督能力。

2.加快形成监督权的评估机制。要在地方人大常委会工作中引进激励与约束机制，制定明确的奖惩制度，增强常委会成员从事监督工作的自主性。在问卷调查中，当问及“您认为影响人大常委会监督能力不足的主要因素有哪些”时，回答“缺乏行使监督权的评估机制，干多干少一个样”这一选项的，占

58.6%，居各选项之首。这充分体现了公众对这一问题的认识（见图4）。

（三）增强地方人大监督效果的保障机制

1.处理好地方人大与地方党委、政府的关系。强化地方人大在实际工作中的权威，要改善地方党委的执政方式，协调好地方党委和地方人大在监督工作中的关系，实现从党通过“一府两院”等执行机关执政，到通过国家权力机关执政的历史性转变。

2.完善和强化相关制度和程序。要规范地方人大监督的处置程序，规范形成决议决定、提出批评和改进意见以及撤销、撤职和罢免的程序，力保这些程序的法律效力和权威，使地方人大的监督工作有程序可依、有程序必依。

3.强化地方人大监督的处置权。对于地方人大依法、依程序处置的事项，地方党委经核实后要维护其权威，并督促“一府两院”遵照执行。

还要细化处置形式及相关法律后果，使处置权有章可循。

（四）利用现有权力强化地方人大监督实效

1.提高地方人大对干部人事监督的权威。由于组织部门和纪检部门对党员干部进行任命和监督，地方人大对领导干部个人的监督可以通过对部门监督来实现。一是以代表组的形式对某一部门进行定点长期监督。对目标部门的选择可以结合市委中心工作，结合群众关心的热点难点问题，监督过程中要明确责任人。二是根据审计部门反映的问题，选择重点监督部门。与审计部门进行合作，在审计部门工作的基础上，针对可能存在问题的部门进行重点监督，强化监督实效。三是借鉴“向人民汇报”政风行风评议的形式，完善“一府两院”履职评议制度。

2.利用好地方人大的质询权。质询权是《监督法》赋予地方人大常委会的具有较强刚性的权力，是地方人大常委会进行监督的重要手段。对于影响重大的事项，地方人大常委会可以依照法律启用质询程序。要进一步完善质询的制度设计，促进质询机制的规范化和程序化。

在质询的具体制度建设方面，要明确质询案提交及答复的期限，要明确责任追究制度。

参考文献：

[1][法]孟德斯鳩.论法的精神[M].北京：北京出版社，2012.

[2][英]阿克顿.自由与权力[M].上海：译林出版社，2011.

责任编辑：杨俊endprint