推进教育现代治理改革实现教育现代化

文 / 熊丙奇 21世纪教育研究院副院长

推进教育现代治理改革实现教育现代化

文 / 熊丙奇 21世纪教育研究院副院长

过去五年，教育改革的核心内容是推进教育治理现代化，促进教育现代化建设。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）指出，要深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构；推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化教育体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《意见》明确要坚持目标导向与问题导向相结合，坚持放管服相结合，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系。

这是建设现代学校制度，实现教育现代治理的重要内容。早在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中，就明确提到要改革教育管理体制，建立现代学校制度。然而《纲要》没有得到切实落实，在调整政府与学校关系上，出现了“现代政府”与“现代学校”谁先谁后之争，改革陷入“拉锯战”。而《决定》提到“要推进国家治理体系和治理能力现代化”，为建立现代学校制度提供了现实路径，即通过建立现代政府与现代学校综合改革，实现教育管理现代化和建立现代学校制度，解决当前困惑教育的老大难问题。最近颁布的《意见》则在之前的《决定》上，系统地勾画了深化教育体制机制改革的路线图。

我国教育的首要问题，是办学存在严重的行政化倾向，具体体现在两方面。一方面政府行政部门把所有权力掌握在手中，教育“管评办”一体化，学校没有办学自主权。这样的治理体系显然不是“现代化”的，严重混淆了政府和学校的权责。作为现代政府，在办学中一是保障教育的投入，二是依法监督学校依法办学。至于学校如何办学及对学校办学的评价，则不是政府部门的事。如果政府把办学权和评价权都掌握在自己手中，学校必然千校一面，缺乏个性与特色，也缺少灵魂。

另一方面，学校内部缺乏现代治理能力。我国大中小学的校长大多由上级部门任命。在学校内部，教育权、行政权由行政部门一手抓，尤其是大学，有庞大的行政机构和人员，不但消耗大量的办学成本，也导致学校不是教育教学机构，而成为一级“政府部门”。近年来，学校教育腐败、学术不端事件频发，都和缺乏现代治理有密切关系。

沿着建立现代政府和现代学校的改革思路，过去五年教育改革取得明显进展。在政府放权、落实和扩大学校自主权方面，从2014年到2017年，取消了大量不必要的审批事项，包括国家重点学科审批、高等学校设置和调整第二学士学位专业审批、高等学校境外办学实施专科教育或者非学历高等教育的审批、校外学习中心（点）审批、高等教育自学考试专科专业审批、省域范围内跨地区举办中小学校际体育竞赛审批、教育网站和网校审批、港澳台本科在读学生转读内地（祖国大陆）普通高等学校本科生的审批、对教育部实施的高等学校设置尚未列入《普通高等学校本科专业目录》的新专业审批的初审、高等学校副教授评审权审批等。

而2017年1月颁发的《国家教育事业发展“十三五”规划》再次明确要落实学校办学自主权。具体包括：统筹推进高校综合改革，改革学位授权审核机制，落实高校学科专业设置自主权；改革高校编制及岗位管理制度，积极探索实行高校人员总量管理，落实高校岗位管理自主权；自主制定招聘条件和标准，自主公开招聘人才，根据岗位设置方案和管理办法自主做好人员聘后管理，落实高校用人自主权；下放教师职称评审权，改进教师职称评审方法，落实高校教师职称评审自主权；健全符合现代大学特点的薪酬分配制度，扩大高校薪酬分配自主权等等。落实和扩大学校办学自主权的改革步伐明显加大。

在建立现代学校制度方面，教育部自2013年11月核准发布中国人民大学等6所高校章程起，已先后分7批次，核准发布了84所中央部门所属“211工程”高校章程。同时，各地的28所“211工程”高校章程近期也全部通过核准。自2015年6月，全国112所“211工程”高校（含38所“985工程”高校，军事院校除外）章程率先全部完成核准发布工作，高等学校章程建设取得标志性成果。我国高等学校依法办学、依章程治校取得重要进展。按照教育部的部署，所有高等学校都要依据《高等学校章程制定暂行办法》制定或者修改章程，由教育部或者省级教育行政部门核准；普通中小学、幼儿园、中等职业学校章程，由主管教育行政部门核准。到2015年，全面形成一校一章程的格局。

总体看来，中央向地方放权，政府向学校放权，落实和扩大学校办学自主权，建立现代学校制度的改革在稳步推进。不过，还有一些改革需要啃“硬骨头”，比如，取消学校行政级别的改革。《决定》明确提到，要逐年取消学校行政级别。但到目前为止没有一所公办大学的行政级别被取消，取消行政级别是学校去行政化的关键所在，学校行政级别的存在，直接影响着学校领导的任命、管理、考核，继续按官员、行政模式来管理学校，学校的办学将难以全面摆脱行政治校的窘境，就难以实行教育家治校。

再比如，解决教师的待遇问题。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》强调，要切实提高教师待遇。完善中小学教师绩效工资制度，改进绩效考核办法，使绩效工资充分体现教师的工作量和实际业绩，确保教师平均工资水平不低于或高于当地公务员平均工资水平。我国于1994年1月1日实施的《教师法》第二十五条就明确规定，“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定”。可是直到23年后的今天，在《关于深化教育体制机制改革的意见》中还对此加以特别强调，这说明我国有的地方并没有依法保障教师的待遇。

那么如何切实提高教师待遇呢？关键在于改革教育经费保障机制。在很多地区，教师的待遇仍然依靠县级财政解决，受县级财政实力的限制，一些地区教师的待遇仍难以得到有效保障。这次印发的《意见》要求统一城乡学校建设标准、城乡教师编制标准、城乡义务教育生均公用经费标准，加快建立义务教育学校国家基本装备标准。而每一条标准后面，都涉及教育经费的拨发，没有与之配套的经费保障机制，在一些地方就难以得到切实落实。比如教师编制问题，有的农村地区学校长期存在“有编不补”以及“无编可补”的问题。

要解决这一问题，就必须改革以县级财政保障教师待遇的机制，强化省级财政统筹，并加大中央财政转移支付力度。乡村学校的生均公用经费，已经明确由中央财政和省级财政分摊，省范围内大多不再由县级财政承担，这对统一城乡学校生均公用经费标准极为有利；农村公办义务教育学校校舍安全保障所需资金目前也基本由中央和省级按比例共同分担。但是，义务教育教师工资要求“县级政府确保县域内义务教育教师工资按时足额发放，在分配绩效工资时，要加大对艰苦边远贫困地区和薄弱学校的倾斜力度”，在这一基础上，由省财政加大对欠发达地区的转移支付力度，支持各地落实教师工资政策。显然，依照这样的教师待遇保障机制，很难保障教师待遇，特别是财政实力不强的县，教师的工资待遇标准就低，甚至还会发生拖欠工资的情况。只有将其调整为省级财政统筹，才能有效解决这个问题。这次《意见》，也提到要健全教育投入机制，要完善教育转移支付制度，合理安排一般性转移支付和专项转移支付，加大省级统筹力度。

所有这些问题，都需要在接下来的改革中努力攻坚。而最近颁布的《意见》则明确，要着眼促进教育公平，提高教育质量，针对人民群众反映强烈的突出问题，集中攻坚，综合改革，重点突破，扩大改革受益面，增强人民群众获得感。这和之前的改革一脉相承，需要的是严格贯彻落实，以改革的精神推进改革向纵深发展。