建构行政公益诉讼制度原告资格的思考

丁晓军

（三亚学院，海南三亚572022）

建构行政公益诉讼制度原告资格的思考

丁晓军

（三亚学院，海南三亚572022）

针对现实生活中存在的涉及国家利益和社会公共利益的行政违法案件，迫切需要有一个适格主体代表国家维护社会公共利益。借鉴域外先例，依据我国现有相关法律规定，应明确，检察机关在行政公益诉讼案件中应具备原告资格。

行政诉讼；行政公益诉讼；原告资格

一、何为行政公益诉讼

公益诉讼（public interestlitigation）起源西方国家，即任何组织和个人根据法律的授权，就侵犯国家利益社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法行为的活动。行政公益诉讼为何物？这个问题需要我们厘清两个方面。提起行政公益诉讼的人是谁，即行政公益诉讼的原告范围。哪些事项可以提起行政公益诉讼，即行政公益诉讼的受案范围。

“无利益即无诉权”，无诉权就无原告，“没有原告就没有法官”。这一观念认为，原告提起的任何诉讼举张，只能是利己的诉讼，也只能是与自己有直接利害关系的诉讼。而在一些公共利益被侵害时，仅仅依靠直接利害关系人来监督行政行为还是不够，往往容易出现与行政行为有直接利害关系的人就是受益者。而赋予与行政行为没有直接利害关系的第三者提起诉讼的权利能更为有效的维护社会公共利益。

那么，谁可以担当我国未来行政公益诉讼的适格原告呢？以我国现有法律相关规定及域外先例来看，行政公益诉讼适格原告可以定位于公民、社会组织以及国家检察机关。如日本的民众诉讼，就是赋予公民和社会组织以原告资格来举张诉讼。公民所享有的这一法律身份，可以高效及时的启动诉讼程序予以监督，并在最大范围内适时有效的维护社会公共利益。让社会组织在行政公益诉讼中拥有原告资格，除具备赋予公民原告资格的优点外，还有利于充分发挥社会组织在维护公共利益方面的优势，也可避免公民提起行政公益诉讼时因诉讼费和承受外界压力等其他因素而影响对公共利益的监督。

鉴于此，哪些行为属于侵犯公共利益的行为呢？也就是说，哪些是行政公益诉讼的受案范围呢？一般来说，当社会公共利益遭到不法行政行为的侵权时，就可提起行政公益诉讼。事实上，与一般行政诉讼受案范围一样受诸多因素的制约。从现有情况来看，国有资产流失、破坏市场经济秩序和文物、违反城市规划法、危害和滥用自然环境和自然资源、公共危害、行政性垄断、违规发包公共工程、非法使用重大项目资金、违法发放抚恤金和其他社会福利等均应属于受案范围之内。当然，这仅是一个方向，事实上，这些公益性的案件在一定程度上不可能全部纳入行政公益诉讼的受案范围。

二、检察机关提起行政公益诉讼的合理性

（一）法律依据

宪法第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。为检察机关提起行政公益诉讼提供了宪法依据，也是宪法确立的法律地位。同时，《人民检察院组织法》第1条也有同样相应的规定。检察机关既然是监督、维护国家和社会公共利益的职能机关，理应对有损国家和人民利益的各类违法行为进行监督，行政违法行为当然包括在内。

《行政诉讼法》第1条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

《行政诉讼法》第64条规定，对法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提起抗诉，对于行政机关违法行政行为检察机关则无主动通过提起诉讼来达到监督的目的。由此，我们可以看出，没有公民和社会组织对行政机关侵害公共利益的行为提起公益诉讼，就无法通过司法程序来纠正该违法行政行为。也就是说，在必要时赋予检察机关行政公益诉讼原告资格能最为有利的拥有国家机关的特殊身份，能更好地与被诉行政机关在诉讼过程中更好的抗衡。

《人民检察院组织法》第4条中规定，人民检察院行使检察权，保护社会主义全民所有的财产。这也为检察机关提起行政公益诉讼提供了法律依据。

马怀德教授主持的《＜行政诉讼法＞修改意见稿》第2条规定了诉权，在诉讼参加人一章的第26条规定了公益行政诉讼：“人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在一个月内予以纠正或予以书面答复，逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。自然人、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在两个月内不提起诉讼的，自然人、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。法人或者其他组织提起公益行政诉讼，应当与其团体章程或义务相关，并以行政行为涉及团体集体利益为前提。”

（二）诉讼理论基础

无论是提起民事公益诉讼还是行政公益诉讼，在保护社会公益的前提下，除为当事人的利益诉求外，也是在社会公益受害时，原告主体难以确定亦或受害人不愿起诉，才可以由法定主体提起诉讼。而所谓“受害人不愿起诉”的情形有以下方面：国有资产流失，受害人无从起诉；环境污染等，因受害人遭受其他恐吓等而不敢起诉；亦或垄断案件中，受害人处于社会劣势地位而不得不放弃起诉；也有的因诉讼成本等因素受害人放弃起诉。而检察机关提起行政公益诉讼是指检察机关为保护社会公益不遭受损害依法向法院提起对遭受侵害或处于被侵害危险中的社会公益行使审判权的请求。

（三）现代诉权理论

诉权是来源于罗马法的一种救济权，是公民向法院提起的一种在宪法上平等享有的基本权利的请求权。它是程序内涵和实体内涵的统一。孟德斯鸠曾在《论法的精神》中说过：“一切有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用之极限，这是一条万古不易的经验。”

诉权理论是民事诉讼法学理论中的“哥德巴赫猜想”。因此，诉权在人们的认识不一和争论中，各种学说不断涌现。通常有以下三种不同的学说：私法诉权说（实体诉权说）、抽象诉权说（公法诉权说）、具体诉权说（权利保护请求权说）。公法诉权说经历了从抽象诉权说到具体诉权说到的历程。在公法诉权说中，因对诉权内涵理解的不同而表述不同。有人认为，诉权是当事人向法院提起诉讼，请求合法审理和判决的权利；有人认为，诉权是原告请求法院作出利己判决的权利；有人认为，诉权是要求法院为本案判决的权利，或曰“纠纷解决请求权”；有人认为，诉权是请求国家司法机关以实体法和诉讼法审理和裁判的权利；有人认为，诉权是判决请求权；有人认为，诉权是请求私权保护之公权；有人认为，诉权是取得诉讼保护的权利，等等，各种学说云集。

二次世界大战后，日本学者提出了“诉权的宪法化”，认为诉权既是法院裁判民事诉讼请求的权利，也是宪法赋予公民的基本权利，应将诉权定位在宪法上接受裁判的权利。我国学者认为，诉权不仅是宪法上的基本权利，也是基本人权，更是一种司法上的救济权，本就是公民平等享有的宪法性权利，所以，对于现代法制社会的权威性文本的宪法，理应是诉权的理论和制度来源，考察诉权问题应当从宪法的高度和角度来看待。

三、检察机关原告资格的法理确定

中共十八届四中全会《决定》中明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”；2015年1月29日，最高人民检察院在《决定》的意见中明确规定：“对行政机关违法行使职权或者不作为，侵害国家和社会公共利益的案件，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，其没有也无法提起公益诉讼，探索由检察机关提起诉讼，保护公共利益。”

（一）检察机关提起行政公益诉讼原告资格的立法确立

《中华人民共和国宪法》赋予了检察机关的法律监督权，自然公诉权是检察机关行使法律监督权的构成要件。2013年1月1日其施行的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”2014年10月23日公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确表述“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这为检察机关在行政公益诉讼中具备原告资格给予了政策性支持。

（二）检察机关作为国家权力机关外部资源充实

在国家财政政策上，检察机关作为国家权力机关，享有财政政策支持，在承担行政公益诉讼成本上具备经济能力；而且在人力资源上，拥有充足法律专业知识和法律相关技能上能够合法合理处理行政公益诉讼过程中的具体状况的专业人员。并且，检察机关在调查取证方面所享有的特殊权力，能多途径、多手段、多方法在最短时间内收集获取信息，并能采用适时有效的方式提起和推进诉讼程序。

（三）检察机关特殊的内部体系能有效对抗外部阻力

我国现有检察体系下，各级之间是独立于其他行政权之外的垂直领导体系。而这一体制能有效避免各级相关政府“地方保护主义”思想的不利影响，能切实有效地维护国家利益和社会公共利益。为此，检察机关，理应具有监督法律的权力，当其以行政公益诉讼原告的特有身份抗衡被诉行政机关时，能在诉讼过程中更好地享有其国家机关的特有权力。

（四）司法实践案例证明

检察机关在行政公益诉讼中具备原告资格的做法，无论是大陆法系还是英美法系国家都是较为普遍的存在。

2001年4月，福建省霞浦县检察院收到群众来信，反映县工业国有资产经营有限公司在转让县龙泉啤酒有限公司闲置土地时造成国有资产重大流失，要求检察机关立案调查。经调查确有其事。霞浦县检察院遂以原告身份直接向县法院提起民事诉讼，而霞浦县法院也立案审理了这起诉讼。在域外的司法实践中，检察机关提起行政公益诉讼的案例比比皆是。如《美国联邦民事诉讼规则》第17条（b）：“经法律授权的当事人，可以为未参加诉讼的当事人的利益以自己的名义起诉，在一些制定法特别规定的情况下，为他人行驶权利或为其利益的诉讼，还可以美国的名义提起。”《法国民事诉讼法典》：“与诉讼请求之胜诉或败诉有合法利益关系的任何人均享有诉权。此外，法律特别授予某些主体以进行诉讼的资格，从而使其作为当事人起诉和应诉。”由此，可以说让检察机关享有行政公益诉讼原告资格来保护国家和社会公共利益的方式，将会成为国际社会的主流形式。

综上，作为国家司法、法律监督机关的检察机关，从法理上应具备提起行政公益诉讼的原告资格。在未来立法中，应对其权利加以明确，使其能更为有效地维护国家、社会公共利益。

[1]骆绪刚，闫西城，张伟，王勇.检察机关介入环境保护的途径及保障[J].西昌学院学报：社会科学版.2013，（4）：22-25，40.

[2]蒋颖之.论行政公益诉讼原告资格[D].上海：华东师范大学.2014.

[3]胡志中.我国环境公益诉讼启动主体的优劣分析和顺序选择[J].法制与经济（下旬）.2014，（5）：32-33.

[4]黄学贤.行政公益诉讼：多维的功能未来的方向[J].中国环境法治.2014，（1）：56-68.

[5]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书[M].北京：中国政法大学出版社，2004.

Thinking of the construction of the plaintiff's qualification in the administrative public interest litigation system

DING Xiao-Jun
（Sanya college，Sanya，572022，China）

In order to solve the problems in real life relates to national and social public interests in administrative law cases，the urgent need for a proper subject on behalf of the state to safeguard public interests.From the extraterritorial precedent，according to the regulations，China's existing laws should be clear，the procuratorial organs in administrative litigation cases should have the qualification of the plaintiff.

administrative litigation；administrative public interest litigation；plaintiffqualification

D925.3

A

1673-291X（2017）20-0191-02

[责任编辑 杜 娟]

2017-04-14

海南省哲学社会科学规划项目（HNSK（YB）15-44）

丁晓军（1978-），女，湖南益阳人，三亚学院科研处项目办公室主任，法学硕士，讲师，从事法学研究。