PPP模式城市基础设施建设财务风险防范研究

姜国峰，王 佳，孙 瑶

一、引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式是一种公私合营的建设模式，政府与私营商签订协议，授权私营组织建设、运营和管理。1982年英国政府最早提出PPP模式并开始使用至今。PPP模式主要应用于城市基础设施建设过程中，公共部门与私人部门目标一致、利益共享、风险共担、全程合作。一方面，政府的财政负担得到了减轻，另一方面，私人部门的投资风险大大降低。2014年国务院颁发《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、财政部颁发一系列关于政府和社会资本合作模式相关问题、合作示范项目实施、合作模式操作问题等相关文件，国家发改委也颁发公私合营的相关文件，PPP模式在国内城市基础设施建设中大规模推广实施。随着合作项目实施的推进，这种融资模式实施过程中所遇到的融资成本、资金运用、偿债风险等相关财务风险相继出现。提前预警财务风险并提出相关的防范与应对策略是十分必要的。

二、PPP模式城市基础设施建设财务风险影响因素

企业财务活动自身和外部环境具有很高的不确定性，任何财务活动都存在一定的风险，PPP项目财务风险影响因素不仅包含项目内部财务风险，也受外部政治、经济、社会的影响。

（一）外部财务风险的影响因素

1.自然环境因素

在城市基础设施建设过程中，自然环境因素对于设施建设的质量和进度会造成很大的影响。严寒的冬季、泥泞雨季、酷暑的夏季以及灾害性天气都会拖延甚至暂停施工，致使资金使用周期长，承担成本费用高，企业财务风险提升。

2.社会经济因素

国家或项目建设区域的社会经济环境变化，会对财务产生很大影响。由于PPP项目建设周期长，在此期间国家或项目建设区域的信贷政策、利率、汇率、物价的变化都会增加企业财务风险。由于建设需要资金较多，信贷政策、利率、汇率的较小变化都会给项目带来较大金额的利息变动，影响企业的偿债能力，增加企业财务风险。

3.市场因素

市场风险会使项目经营收益受影响，运营收益不足，企业流动资金不充足，企业偿债资金不足，偿债风险增加，如果无法履行融资方合同条件而违约，信用度降低，形成信用风险，必会导致资金成本增加，企业财务风险加大。

广利地区位于东营凹陷东北部，主体为广利断裂鼻状构造带。广利主体断裂鼻状构造带勘探一直以1～3砂组为主，对5～6及纯下砂组认识程度较低。2009年部署的莱斜112井，在5砂组3 004.8～3 020m井段，电阻率为0.7～0.9Ω·m，常规试油日产油4.47t，投产后日产液12m3，日产油8.6t，从而发现该区存在低电阻率油藏。莱113井在5砂组2 777.2～2 782.3m 井段，电阻率在10Ω·m以上，常规试油日产油13t，不含水，这些井的试油成功揭示了该区沙四段深层系勘探有巨大潜力，但该区高、低电阻率油层并存的复杂地质条件也给测井评价带来很大困难。

（二）内部财务风险的影响因素

1.筹资风险

城市基础设施建设的主要特征为建设规模大、建设周期长、投入资金多、资金回收慢。采用PPP模式进行城市基础设施建设为政府缓解此问题，但在承建过程中，私营部门往往需要通过融资形式筹集资金。在筹资过程中由于融资渠道少，融资费用高，融资审批时间长等问题会增加私营部门的财务风险。例如，在城市基础设施建设过程中，借助PPP项目的政府支持，私营部门往往只采用银行贷款的唯一融资渠道，单一的融资渠道一方面会导致还款时间集中，资金周转压力大，财务风险提升；另一方面会使企业贷款占比增加，影响企业资本结构，负债占比增加，资本结构不能达到相对良好状态，财务风险随之增加。

2.投资风险

投资风险是PPP模式城市基础设施建设财务风险的重要组成部分。投资风险影响因素包括：投资额、特许运营期、折现率等相关因素。投资规模是PPP模式项目建设过程中的重要影响因素，在财务能力一定时，投资金额越多，财务风险越大。特许经营期通常与项目的经济寿命和当地政府的法律政策有关，特许经营期越长，企业融资能力相对更强，财务风险相对降低。折现率是影响资金时间价值的重要影响因素，一般政府会给予一定的优惠，采用最低财务内部收益率为折现率，但在实际过程中受通货膨胀和利率的影响较大，有必要进行修正处理，得到风险调整折现率，增加财务风险。

3.运营风险

在PPP模式城市基础设施运营过程中利率、汇率的变化，通货膨胀以及工期的波动都会产生财务风险。利率上升会导致利息费用增加，财务压力相应增加；汇率朝着不利方向变化，产生汇兑损失，私营部门财务费用增加；通货膨胀致使购买力下降，私营部门一定会受到相应的经济损失，运营成本增加，财务风险上升；PPP项目实际建设运营过程中难免会发生工期拖延、中途暂停等风险，时间的拖延会导致财务资金流通率降低、资金使用率降低，一方面，形成资金运用风险，另一方面，资金偿还期会相应延长，相应利率风险、汇率风险、通货膨胀风险等都会增加，企业财务风险增加。

PPP模式城市基础设施建设过程中关于收益以及与收益分配也存在相关的财务风险。主要是其收入形式较为单一，一般情况主要是靠基础设施建成后收取的专门使用费，部分还有少量的广告收益，所以，当使用量受不利因素影响而减少时，项目收益就会大大降低，资金回收以及资金收益风险性较大。在对于收益分配时，收益见效周期长，在运营过程中，还需要继续投入资金进行维护，导致收益分配量减少，引起企业所有者或者投资者不满而缩减投资，财务风险增加。

三、PPP模式城市基础设施建设财务风险防范对策

（一）完善基础设施建设的法律法规

PPP模式是公私合营的项目投融资和管理经营方式，需要一套操作性强，系统完善的法律法规体系，以此为依据保障PPP项目参与各方的利益，也能够让参与各方的谈判有法可依、有章可循。增加政府、投资方对于项目建设的信息，降低项目风险。PPP模式投融资法律法规中应包含：PPP模式的设立程序、招标程序、投标程序、评标程序、特许权协议、风险利益分担机制、监督与管理要求等。PPP模式在整体建设过程中有指导、有保障、公平公允，降低风险。

（二）加强识别建设过程中的财务风险

降低PPP模式建设过程中的财务风险，最关键的是风险识别，防范于未然。结合PPP模式以往建设经验，在PPP模式运行过程中，制定财务风险对照表，为政府部门、私营部门提供参考，强化风险识别的能力。

（三）制定合理的风险分担机制

国外PPP项目经验借鉴可以发现，PPP模式建设的核心是风险分担机制。完备的风险分担机制才能吸引好的投资者以及充足的资金到基础设施建设过程中，保证资金流的充足，降低财务风险。承担风险按照能力进行分配，政府能够把握政策变化，应该承担政策变化导致的财务风险；私营部门主要承担建设与管理，应该对此产生的财务风险进行分担；由于不可抗力而产生的的财务风险由政府和私营部门共同承担。政府和私人部门共同解决问题，承担风险，享受利益。

（四）加强资金收支监管

虽然PPP项目在城市基础设施建设过程中有一定的优势，为降低财务风险，必须加强财务监管，对项目进行严格要求，明确项目监管制度安排，规范资金使用形式，防范财务风险，保证项目建设高效率而低风险。建设资金收支监管制度、账户设置管理制度，加强资金监管。资金收支监管制度主要包括融资成本、建设成本、运营成本、资金收益等。融资方案需要采用许可的融资渠道，经过政府同意并在有关部门备案；项目建设时，私营部门应严格对承包商的建设成本以及资金使用情况进行审核，对运营单职工工资福利、设备维修、折旧费等进行审查。账户管理制度是指在特许经营中，需要开立基本存款账户和专门账户，政府定期进行审核，了解资金动态，避免资金的随意支出。

（五）完善财务报告的审查制度

加强对于PPP模式项目建设的财务报告审核机制，定期检测项目的投入与产出绩效指标，按期上报财务报告和审计报告，并聘请行业内经验丰富的会计师事务所进行审计，提出财务上能够提升收益、避免风险以及可能存在的问题，财务上严格要求，修正自律，降低财务风险。

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