中国农村宅基地流转问题研究

吴 东，陈有真

农村宅基地是农村居民最重要的资产之一，为其提供了基本的住房保障，是其生产和生活的基本前提。中国现行的农村宅基地管理制度对维护农村居民的基本生存权和维护农村社会的稳定发挥了巨大的作用。但是随着中国工业化和城镇化进程的不断提高，农村非农就业水平也随之提高，农村人口大规模的迁出，宅基地的使用出现了规模大、面积超标、一户多宅、闲置低效利用、地下隐形流转市场交易等相关现象。这成为了优化城乡土地利用配置和统筹城乡协调发展的主要障碍。前人的相关研究表明了农村宅基地流转可以提高宅基地的利用效率，缓解城乡新增建设用地的需求，减少对耕地资源的占用，促进土地资源的优化配置和集约使用。因此，农村宅基地自由流转迫在眉睫，必须尽快制定一系列的政策和法规，保证农村宅基地的自由流转，促使社会进一步发展，统筹城乡一体化，确保农民群众的利益不受损害。

一、农村宅基地流转的可行性分析

（一）《物权法》提供了较为宽松的法律环境

虽然中国之前的各项关于农村宅基地制度的法律法规和政策大多数对农村宅基地使用权进行了严格的限制。但是处于对农民群众的需求和农村社会与经济发展的需求，近年来国家的相关法规对宅基地使用权的流转在限制上已经有所松动。《物权法》将宅基地使用权专设一章来进行规定，其中第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”也明确把“宅基地使用权”定义为“用益物权”，同时也取消了“农村宅基地不能流转”的条款。这为以后的农村宅基地使用权自由流转提供了的法律基础。

（二）宅基地流转可以促进耕地的保护

中国政府最担心农村宅基地流转的过程中会出现耕地的减少，从而引发战略性的粮食安全问题。对此我们不难发现现有的农村宅基地管理制度才是导致耕地减少的一个重要原因。因为宅基地使用权无法流动，导致了大量的宅基地被闲置和浪费，而不断占据新的宅基地的需求最终损害了耕地的面积。流转只是把原有的闲置的宅基地加以合理的流转和使用，从而减少对耕地的破坏。

（三）农民意愿的提高提供了现实条件

随着工业化和城镇化的不断提高，有许多农村劳动力在转移的过程中已经在城市落脚和定居，对于农村的宅基地，他们已经没有实质性的居住需求，但是农村宅基地又因为没办法进行出让转卖，所以其只能把宅基地闲置在农村。我相信，如果有关政策法规能够允许农村宅基地可以自由流转，他们是十分愿意流转自家的宅基地，这也可以提高其在城市的生活水平。

二、农村宅基地流转的必要性分析

（一）推进城市化是实现城乡二元融合的需要

中国是世界上的人口大国，劳动力资源是十分丰富的，大部分集中在农村地区。随着中国经济的发展和产业结构的优化调整，城市和农村的隔阂在慢慢地消除，农村劳动力在不断地转移到城镇中来，形成了劳动力转移的大趋势。农村剩余劳动力转移是中国经济和社会发展和转型过程中的必然结果，是实现工业化和城市化的必然阶段。

农民不能转让宅基地，影响其在城市购买房屋的能力，事实上是变相地把农民捆绑在农村。于是农民群众经常选择“兼业式”工作方式，“亦农亦工”“离土不离乡”，把在城市赚的钱投入到农村盖房，盖了房可能不去住，这就造成了大量的闲置房和浪费现象，也阻碍了城市化的进程。因此，要打破城乡二元体制的束缚和推进城市化的进程，对原有的农村宅基地制度进行改革十分必要。

（二）配置土地资源是保护耕地的需要

土地是一种不可再生的稀有资源。中国虽然国土面积大，但人口众多，人均土地占有面积仅仅相当于世界平均水平的三分之一。可是在中国农村，却有大量的宅基地闲置，甚至出现了“空心村”现象，18亿亩耕地“红线”受到威胁，这不得不引起我们思考。中国农村宅基地流转的限制，影响了“空心村”问题的解决，导致了土地资源的大量浪费。随着农村人口的持续不断的增长，原有的宅基地如果没有形成自由流转的话，那么新申请的农户将不得不占据农村的耕地来换取宅基地，而这对于保护耕地极为不利。如果长此以往的话，18亿亩的耕地“红线”将不保。因此，严格限制宅基地使用权的流转并不能合理有效地优化配置土地资源和有效保护耕地，而要合理的保护和利用农村的土地资源，对农村宅基地使用权制度进行改革成为了中国经济和社会发展的必然趋势。

（三）加快社会主义新农村建设的需要

“社会主义新农村建设”是党在新时期的一项重要的新战略，它反映了党对农业、农村和农民问题的高度重视。新农村建设的内涵包括生产发展、生活宽裕、村容整洁、管理民主、乡风文明。在现有的农村宅基地制度下，中心村、镇建设规划落实的效果并不理想，而且对农村劳动力的转移和城市居民的转移有着限制的因素，造成了城市居民与农村居民的隔阂。这不利于文化和知识的传播，也在一定程度上限制了农村居民素质的提高，农民的观念无法从封闭走向开放，对于农村乡风的建设也是非常不利的。因此，新农村建设需要宅基地制度改革的支持，而且农村宅基地使用权自由流转也符合了中国经济和社会的发展趋势，对农民、农村以及整个国家的发展都具有重大的意义。为了保障大多数农民的利益和促进国家整体的发展与人民生活水平的提高，农村宅基地制度的改革成为了当前中国政府必须解决的一项重要任务。

三、各地区宅基地流转的探索

（一）嘉兴模式

以嘉兴市为代表的宅基地流转模式可以概括为“两分两换”模式，其具体内容为“将搬迁和土地流转分开，将农户的宅基地与承包地分开；用承包地换租、换保障、换股，转变农户原有的生产方式，推进农地集约化利用，用宅基地换住房、换钱、换地方，转变农户原有的生活方式，推进农户的集中居住”。在该模式下农村宅基地可以自由地进入农地交易市场，有利于早日实现农村宅基地与国有土地“同权、同价、同地”，这是嘉兴模式在试点中探索的最大亮点。

（二）重庆模式

重庆模式中最重要的探索是建立了“地票制度”。地票是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变为符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国有土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就被称为“地票”。概而言之，地票是建设用地指标凭证的通俗说法。因此，农村居民可以把宅基地换成地票，然后在地票市场上出售地票，从而获得宅基地流转所产生的收益。

（三）天津模式

天津市是中国最早进行“宅基地换房”试点工作的城市，它是按照政府制定的宅基地换房标准，农户可以用自家的宅基地置换新建住宅区里的一套房子，搬进城区去住。然后有政府部门组织对原有的宅基地进行整理复垦，实现耕地占补的动态平衡。对于集约出来的农村宅基地可以进行公开的出让，用获得的土地出让的收益来抵消城镇住宅建设中出现的资金缺口。这种模式有效地兼顾了各方面的利益，有利于促进宅基地流转的有序渐进进行。对于地方政府来说，通过宅基地换房获得了一部分的经济发展的建设用地指标；对于集体组织来说，通过宅基地换房获得了一些集体利益，有利于集体经济的加强；对于农户来说，通过宅基地换房在城镇获得了属于自己的住房，增加了其财产性收入，提高了生活水平。

四、推动农村宅基地流转的相关对策与建议

（一）建立完善的宅基地流转的法律

到目前为止，中国宅基地制度的相关规定还比较粗糙和分散，对于宅基地流转的规定上历来持有限制的态度。保障农村宅基地使用权流转工作的顺利开展，首先必须完善对宅基地流转制度的规定，保证宅基地的自由流转；同时为了使得流转进入公平、公正、公开的有形市场轨道规范运行，政府必须及时出台相关的流转管理方法，确保农村宅基地流转进入有序良好的发展轨道。

（二）完善宅基地登记确权制度

宅基地的登记确权发证是宅基地流转的基础条件。当前中国大部分地区没有建立农村住宅及宅基地等级制度，农户大多数通过占有的方式来体现其房屋所有权和宅基地使用权。因此，政府部门要对农村宅基地的实际状况进行全面清查摸底，并且进行登记、核发房屋产权证和宅基地使用权证。同时也必须强化农村宅基地使用权变更登记工作，对于依法改变农村宅基地权属关系的，在提出申请资料和取得有关批准文件之后，应该及时办理变更登记手续，从而有利于加强对宅基地流转的监督和管理，有利于及时发现和处理违法行为，进而保障农民的合法权益，也有利于推动宅基地流转的进程。

（三）建立宅基地流转市场

当前宅基地流转大多数在地下隐性市场进行，使得农民的切身利益受到一定程度的损害。因此，农村宅基地流转的顺利开展是离不开一个健康有序的农村宅基地流转市场，让市场机制在农村社会资源配置中发挥基础性调节作用。统筹城乡一体化发展，建立并完善统一的宅基地流转市场，让农村宅基地使用权和农民住宅所有权真正实现公开竞价交易，并循环渐进的与城镇房地产体制接轨，这将是以后中国农村宅基地制度改革创新的方向与目标。

（四）借鉴宅基地流转试点成功经验

中国很多地方都开展了宅基地使用权流转的试点改革，形成了以下几种模式：嘉兴的“两分两换”模式，重庆的“地票”模式，天津的“置换”模式，成都的“住房联建”模式，广东的“宅基地入市”模式。每种模式都有自身的特点，是农村宅基地流转试点的成功经验。他们的成功有利于推动宅基地自由流转在全国范围内循序渐进的推动。各个地区在进行宅基地流转的试验时，可以参考借鉴相关的宅基地流转试点的成功经验，并结合当地的经济和社会发展水平，因地制宜，制定出一套符合实际情况的宅基地流转模式，推动宅基地的自由流转，促进农民生活水平的提高，稳固农村经济和社会的发展。

（五）完善农村社会保障体系

农村宅基地在很长的时间里承担了很多农村社会保障的重要功能，是对农民生存、生活的基本保障。当前中国农村社会保障体系还未成熟，尽快建立和完善农村养老保险、医疗保险、社会福利、社会救助等制度，将进城务工农民纳入城镇社会保障体系，让农民工在保障制度上获得与城市居民的“平等待遇”，这能够有效地解决进城务工农民的基本生存、生活问题。随着国家经济的快速发展，距离2020年建设全面小康社会为期不远，中国政府应该尽快建立和完善农村社会保障体系，循环渐进地消除城乡二元社会结构体制的制度性差异，缩小工农之间、地区之间、城乡之间的差别。全面构建农村社会保障体系，为农民群众解决了后顾之忧，切实有效地维护了农民群众的利益，在很大程度上减少了国家城市化进程的阻力，有利于推动全面建成小康社会的步伐，而且这也是中国实现宅基地使用权流转市场化的一个必要的社会条件和基本前提。

五、结语

随着中国经济的快速发展，工业化和城镇化进程的不断提高，导致了城镇建设用地的紧张。而大量农村劳动力转移到城市里，使得农村出现了大量闲置的宅基地；同时随着职业和生活方式的改变，大部分外出务工人员不再以农业生产作为自己的主要工作，有着较强进城定居意愿却因为国家禁止宅基地的自由流转，而宁愿选择保留原本闲置的宅基地也不愿无偿的退出。这些种种因素导致中国在工业化和城镇化的道路上出现了一个很奇怪的现象：城镇建设用地大量需求得不到满足，而农村存在着大量的闲置地。因此，中国农村宅基地制度改革迫在眉睫，必须大力推动宅基地的自由流转，这不仅仅有利于农民群众的切身利益得到保障，而且有利于工业化和城镇化进程的加快，促进经济的发展，更有利于消除城乡二元结构的隔阂，缩小城乡之间的差距，维护社会的稳定，也为全面建成小康社会提供了有力的保障，为实现伟大的“中国梦”添砖加瓦。

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