加强招标文件编制注意事项的思考

■钱洪羽

加强招标文件编制注意事项的思考

■钱洪羽

一、编制招标文件的原则

（一）五种条件不能“动”。

招标投标从某种意义上来说是一种静态的采购。说其是静态的采购，主要体现在招标文件和投标文件的内容在投标截止日期后不能改动；投标报价在投标截止时间后不能改动；评标办法、标准和因素在投标截止时间后不能改动；投标人在投标截止时间后投标有效期满前不允许撤回其投标文件；在投标截止时间后，不允许投标人以任何理由补充、修正或撤销实质性投标内容。

（二）五种情况必须采用书面形式。

招标投标也是一种书面形式进行的采购。这主要体现在采购人的购买意图要表述在招标文件中；采购人对招标文件的解释应以书面形式送给投标人；开标后对投标文件的澄清，投标人要书面回答；投标人用招标文件中规定的语言文字编制书面形式的投标文件；投标文件由投标人授权代表签字时，则应在投标文件中附书面形式的法定代表人授权书。

（三）业绩规定要避免排斥潜在投标人。

招标文件内容必须具有广泛的竞争性，信息的发布必须符合广泛竞争的原则，业绩、资格的规定也必须符合广泛竞争性原则，业绩的规定不能以国内或某地区或某部门、某行业的业绩来排斥潜在的投标人。

（四）总价和分项价格都要报。

招标文件的格式部分要对报价有详细要求并附报价表格。除要求报总价以外，还要求报分项价格。这不仅便于评标，而且有利于合同管理。

（五）未明确的内容不能作评标依据。

无效投标（含废标）的标准和评标因素是招标文件的内容，不能开标后再针对投标内容来随意制定评标原则和方法。因为评标委员会的评标依据是招标文件和投标文件中的内容，招标文件和投标文件内容以外的不能作为评标依据。为了保证评标的质量，招标文件中要求不明确、前后矛盾或界限含糊不清的要求，均不能作为评标依据；违反国家法律、法规的投标不能中标。

二、编制招标文件应当满足招标人的需求

（一）对于招标人的需求要综合考虑。

招标人的需求包括采购标的的技术特征以及使用需求；交接、检验、服务特征和需求；价格特征和需求；履约风险控制等。在提要求时，应该考虑到采购标的的使用功能，或者说是基本功能与辅助功能（功能决定“标包”的划分；功能简繁决定评标方法）。采购标的的技术性能决定价格。在制定招标文件时，需考虑采购标的的技术性能、质量标准、产品标准化水平、节能环保指标等方面的因素。

（二）招标人的服务需求不能忽略。

在制定招标文件的过程中，应该考虑到采购标的与项目整体要求的协调。采购进口产品应注意国际贸易的规则。国内采购时，应注意指定交货地点；交货期限；检验和试验标准；技术服务和售后服务等内容也不可偏废。

（三）价格构成在招标文件中有细化要求。

国内采购的价格构成一般为“出厂价＋包装＋运输＋运保＋其他”之和；采购进口产品则为“到岸价＋进口环节税＋国内运输＋国内运保＋其他”。同时，在付款条件上也必须有考虑，国内的支付方式一般为电汇、汇票、支票、现金；国际的包括电汇、交单、承兑、信用证。货款的支付时间、产品的使用寿命（全寿命周期成本）；使用成本（运行、维保、改造、环保成本）也是制作招标文件时不得不考虑的内容。

（四）履约风险控制。

在招标文件中，必须规定对供应商的资格审查（生产许可证、强制认证、特殊行业的规定都必须考虑），明确投标对招标响应程序的评价以及合同条款等内容，想方设法避免履约风险。

三、招标文件的内容

招标文件的程序规定必须合法，不得违反法律关于招标的强制性规定；招标文件的内容要求必须合法，不应该对潜在供应商造成歧视。招标文件的内容要求必须完整，文字表述必须清楚、准确，不能含糊其辞，语言要精炼，逻辑性要清晰。

（一）十项法定内容不能落。

投标邀请；投标人须知（包括密封、签署、盖章要求等）；投标人应当提交的资格、资信证明文件；投标报价要求、投标文件编制要求和投标保证金交纳方式；招标项目的技术规格、要求和数量（包括附件、图纸等）；合同主要条款及合同签订方式；交货和提供服务的时间；评标方法、评标标准和废标条款；投标截止时间、开标时间和地点；行政监督管理部门规定的其他事项。

（二）招标公告（投标邀请书）的主要内容。

招标公告（投标邀请书）的主要内容包括招标采购单位的名称、地址和联系方法；招标项目的名称、数量、或者招标项目的性质；投标人的资格要求；获取招标文件的时间、地点、方式及招标文件售价；投标截止时间、开标时间及地点。

（三）投标人须知的主要内容。

投标人须知的主要内容包括招标、投标规则、程序和对投标人的要求；招标文件的组成；投标文件的组成；合格性（投标资格、货物）证明；投标报价要求；投标文件的签署、装订、递交；开标评标；授予合同；重要名词的定义和解释。

（四）合同的主要条款。

合同的主要条款包括通用合同条款和特殊合同条款。通用合同条款主要包括“重要名词的定义和解释等；招标人和中标人的权利和义务；运输、保险、验收程序；付款条件、程序的规定；履约保证金的数量及支付方式；不可抗力因素；延误赔偿和处罚程序性；合同终止程序；解决争端的程序和方法；适用法律的规定；有关税收、专利的规定”等；特殊合同条款是对“合同通用条款”的补充及说明。对于复杂、执行期长的项目，应该包括合同变更、不可抗力、违约终止等合同主要条款。

（五）实质性要求须标明。

法定无效投标条款（法律、法规的要求）主要是《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《政府采购法》等规范性文件规定的无效投标的条款；约定无效投标条款（招标文件规定的要求），具体来说，就是投标人的投标资质、合同条件（如：付款方式和条件、交货期、交货地点、质保期等）、技术要求（重要、一般技术参数允许偏差及偏差范围）、招标项目的其他要求（程序等）。在约定无效投标条款时应该注意避免排斥潜在的投标人；在评标时，不得增加或减少实质性要求和条款（约定无效投标条款）。

值得注意的是，招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件，并约定无效投标条款。约定无效投标时不能乱约定，不能构成歧视性。约定无效投标条款应该在招标文件中体现，否则信息不对称对投标人不公平。法定无效投标条款也应该在招标文件中标明。因为投标人和招标代理机构不一样，他们不一定了解法定无效投标条款。这不仅是在帮助招标代理机构，也是为了保证招标的顺利进行。当然，法定无效投标条款是否在招标文件中约定并不影响其法律效力，对重要条款、条件不进行“标识”是招标文件编制中的重大缺陷。

在标明实质性要求和条件时，如果使用“*”等特殊符号来表示的，还应在招标文件中明确特殊符号所表达的内容。切忌什么也不说便在招标文件中随意用符号，那样会造成供应商的误解。

（六）招标文件内容要一致。

投标人须知与评标方法、标准要一致；投标人须知、技术参数、商务条款、评标方法、标准之间应保持一致；合同特殊条款与合同一般条款不能有悖；条款正文与附件及附录须一致；图纸与规定、后续图纸与以前提供的图纸不能前后矛盾。而且招标文件还要明确以谁为谁，谁优先，否则就会出现对谁有利无法判断的纠纷。

（七）重要内容应要求格式。

对投标文件重要内容应有格式要求，如：投标函（声明）、投标人资格声明、制造商授权书等。重要内容的格式要求应列为“无效投标条款”，如在招标文件中规定，“除可填报项目外，对格式的任何修改将被视为非实质性响应投标，从而导致该投标被拒绝。”制作招标文件时，要避免投标人通过更改格式要求，达到减少义务的目的。

四、评标方法的选择

评标方法反映了招标人的采购期望值，评价内容中哪部分重要或者看中哪部分，权值就高，反之就低。

（一）政府采购中的评标方法。

政府采购中，评标方法包括最低评标价法、综合评分法和性价比法。最低评标价法是对投标报价及与价格有直接关系的因素进行评审量化（货币化）比较。综合评分法是对投标人、投标内容和投标报价进行评审量化（分数化）比较。性价比法是对投标人、投标内容进行评审量化（百分数化）并与投标报价比较。无论采用哪一种评标价法，值得注意的是，都有一个前提，那就是这种比较是针对合格的投标而言的。

最低评标价法中投标报价或与价格有直接关系的内容一般情况下包括货物本体价格及构成；技术培训及服务费用；运输、保险及伴随费用；运行和维护成本；支付方式和进度；供货条件等。评标价＝投标价＋价格调整。因此，在采用最低评标价法中，投标价最低的供应商未必一定中标。最低评标价法先确定无效投标的范围。这种评标办法属于投标报价及与价格有直接关系的因素调整方法。应用文字或符号标注商务和技术要求中的“重要条款”。

综合评分法中技术评分的内容包括技术方案（合理性、可靠性、先进性）、技术参数、设备购置（响应与偏差），技术服务、政策导向等；商务评分的内容包括投标人的实力（财务、装备、技术）、业绩、信誉、商务响应与偏差（交货期、培训、质保期、售后服务等）；价格评分的内容包括基准价、价格修正；响应程度评分的内容：合格性、完整性、有效性、细微偏差。综合评价法能够量化比较的评价内容，可规定指标对应分值，满足得分，反之则不得分或扣分；无法量化比较的评价内容，可规定各区间（以优劣登记划分）的对应分值，并根据投标人的投标响应情况进行评价（自由裁量）。在采用综合评分法进行评审的项目中，“价格”权值是有限制的。价格权值方面，货物为30%至60%；服务为10%至30%。执行统一价格标准的服务项目，其价格不列为评分因素。有特殊情况需要调整的，应当经同级人民政府财政部门批准。

性价比法属于性能价格比的量化比较方法。主要是对投标人、投标内容的评价，同综合评分法；必须以满足招标文件为前提。

（二）工程建设项目中的评标方法。

工程建设项目的评标方法主要包括经评审的最低投标价法和综合评估法。采用经评审的最低投标价法的，能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的最低投标价的投标，应当推荐为中标候选人，采用经评审的最低投标价的，评标委员会应当根据招标文件中规定的评标价格调整方法、以所有投标人的投标报价以及投标文件的商务部分作必要的价格调整；中标人的投标应当符合招标文件规定的技术要求和标准，但评标委员会无需对投标文件的技术部分进行价格拆算。经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。

综合评估法是指最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准的投标，应当推荐为中标候选人。衡量投标文件是否最大限度地满足招标文件中规定的各项评价标准，可以采取折算为货币的方法、打分的方法或者其他方法。需量化的因素及其权重应当在招标文件中明确规定。评标委员会对各个评审因素进行量化分析时，应当将量化指标建立在同一基础或者同一标准上，使各投标文件具有可比性。对技术部分和商务部分量化后，计算出每一投标的综合评估价或者综合评估分。

对于工程建设投标项目，技术简单或技术规格、性能、制作工艺要求统一的招标项目，一般采用评审的最低投标价法进行评标。技术复杂或技术规格、性能、制作工艺要求难以统一的招标项目，一般采用综合评估法进行评标。

五、评标标准的确定

评标标准的确定不得带有歧视性条件和条款，必须符合国家有关法律、法规、规章及规范性文件的规定，符合招标投标的基本特性，符合招标项目本身的特点，体现公平、公正的原则，减少人为因素，确保评标时有依据。投标人的资格条件，不得列为评分因素。

（一）明确标准，约束自由裁量。

评标标准、因素的设计要体现招标投标的原则，要科学、合理，而且还要有依据，便于操作。同时，还要做到有效避免评标委员会的自由裁量权。自由裁量行为是指法律、法规和招标文件对某种具体行为的内容、方式和程序未作规定或只规定一定范围、种类和幅度，允许评标委员会根据客观、公正和法律的精神自行斟酌的执行行为。“自由裁量权”是双刃剑，可能达到招标人的预期目标，也可能引发质疑和投诉。

（二）评标优惠，发挥政策功能。

政府采购项目中，招标文件的制作还应体现《政府采购法》的政策导向和目标，应该有助于实现国家的经济和社会目标。主要包括“保护环境；扶持不发达地区和少数民族地区；促进中小企业发展；科技创新；节能”，还有就是采购本国货物（工程、服务）政策。这里就涉及一个评标优惠的问题。评标优惠应该在招标文件中载明。

（三）避免歧视，体现充分竞争。

任何单位和个人不得采用任何形式，阻扰和限制供应商自由进入本地区和本行业的招标投标和政府采购市场；不得指定货物的品牌、服务的供应商；招标文件不得要求或者标明特定的投标人或者产品，以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。同时，还须注意避免指定品牌或隐性指定品牌。另外，还要避免选用一家参数或者多家最优参数的集成作为采购项目的技术标准。

六、特殊情况下的注意事项

（一）备选方案的处理方法须明确。

备选方案必须是招标文件允许且符合招标文件规定的要求。招标文件必须载明备选方案的评审标准和处理办法；招标文件应明确“如何报价（是否要完整）、如何评审（评哪一个方案？价高、价低还是全部？）；如何签合同（中标的方案是否可换）”，否则，招标项目的质量难以保证，而且还可能引发纠纷。

（二）同一品牌多家供应商可否参与。

在招标实践中，还会遇到一个制造商授权多家对同一品牌或同一型号投标；同一法定达标人的两个及两个以上法人，母公司、全资子公司及其控股公司，参加同一项目投标；多家系统集成商使用同一家制造商产品作为其系统集成产品一部分参加投标。此时就涉及投标人数量的确定问题。招标文件应明确是否允许、如何计算投标人数量、如何评审。

（三）联合投标人的个体不能再单投。

对于联合体投标，一般条件联合体中的各方均应具备。采购人根据采购项目的特殊要求规定的特定条件则要求一方具备（可就低不就高）。政府采购代理机构应在招标文件中提醒，供应商不得组成多个联合体参与投标；不得既参与联合体，又独立投标。

（四）招标文件的质量控制点主要在三个方面。

一是约定无效投标条款（投标资质条件；技术、商务条款）；二是评标因素和标准；三是法律、法规和规范性文件的规定（避免歧视性、限定性条款；注意程序、时间的强制性规定）。

（作者单位：上海消防总队政治部审计处）