浅谈政府采购审计

■戴永胜

浅谈政府采购审计

■戴永胜

政府采购审计是指各级审计机关依照法律法规的规定，对政府采购当事人实施政府采购的情况和政府采购监督管理部门监督管理的情况进行审计、监督、评价及鉴证的活动。其目的是通过审计，发现政府采购过程中存在的问题、督促相关责任单位整改，进一步规范政府采购当事人的采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。

目前，政府采购所涉及的主要法律法规可概括为“两法两条例”。“两法”是指《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》；“两条例”是指《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》。除政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式的，适用《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称“招投标法及其实施条例”）外，其他政府采购，适用《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称“政府采购法及其实施条例”）。

要做好政府采购审计工作，仅仅熟悉“两法两条例”（即政府采购法及其实施条例、招投标法及其实施条例）是远远不够的，还必须熟悉政府采购的相关知识才行。本文笔者将从政府采购定义、采购方式分类及其适用范围的入手，阐述政府采购审计时需重点关注的事项。

一、政府采购定义

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。笔者将政府采购定义概括为“三个范围”进一步理解，具体如下：

（一）政府采购的主体范围

政府采购的主体范围为各级国家机关、事业单位和团体组织。国家机关是指行使国家权力、管理国家事务的机关，包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关和军事机关等。事业单位是指政府为实现特定目的而批准设立的事业法人。团体组织是指各党派及政府批准的社会团体。

（二）政府采购的资金范围

政府采购的资金范围为财政性资金。财政性资金是指纳入预算管理的资金，以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。政府采购主体既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政资金的部分适用政府采购法及其实施条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及其实施条例。

（三）政府采购的项目范围

政府采购的项目范围包括集中采购目录以内项目和集中采购目录以外的采购限额标准以上的分散采购项目。

集中采购目录包括集中采购机构采购目录以及部门集中采购目录。技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列入集中采购机构采购目录，必须委托集中采购机构代理采购；采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求，可以统一采购的项目列入部门集中采购目录。列入部门集中采购目录内的项目必须由主管部门依法统一自行采购或委托采购代理机构组织实施。

采购限额标准是指分散采购项目纳入政府采购的最低限额。

集中采购目录及采购限额标准由国务院或省、自治区、直辖市人民政府或其授权的机构确定并公布。省、自治区、直辖市人民政府或其授权的机构可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。

二、政府采购方式分类及其适用范围

政府采购方式分为招标采购方式和非招标采购方式。其中，招标采购方式包括公开招标和邀请招标两种；非招标采购方式包括竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购和询价四种。各种政府采购方式的定义和适用范围如下：

（一）招标采购方式

1.公开招标。

公开招标是指采购人以公告方式广泛邀请不特定供应商参加投标的采购方式。它是政府采购的主要方式，几乎可以涵盖绝大部分采购情形，且在公开性、竞争性等方面优势明显，因此《政府采购法》规定，采购项目达到公开招标数额标准的，应当采用公开招标方式采购。如因特殊需要而采用其他采购方式的，采购人应在采购活动开始前报经主管预算单位同意，并向设区的市、自治区以上人民政府财政部门申请批准后，方可采用其他采购方式。

2.邀请招标。

邀请招标是指采购人依法从符合相应资格条件的供应商中随机邀请三家以上供应商，并以投标邀请书的方式邀请其参加投标的采购方式。

达到公开招标数额标准的政府采购项目，符合以下情形之一的，采购人可在获批准后采用邀请招标方式：

（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

（二）非招标采购方式

1.竞争性谈判。

竞争性谈判是指采购人就有关采购事项，与不少于三家供应商进行谈判，最后按照预先规定的成交标准，确定成交供应商的采购方式。

达到公开招标数额标准的政府采购项目，符合以下情形之一的，采购人可在获批准后采用竞争性谈判采购方式：

（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）非采购人原因造成采用招标方式所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）非采购人原因造成不能事先计算出采购项目价格总额的。

2.竞争性磋商。

竞争性磋商是指采购人通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就有关采购事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。

达到公开招标数额标准的政府采购项目，符合以下情形之一的，采购人可在获批准后采用竞争性磋商采购方式：

在式(2)中,令γ=2y-μ, α=PY (2y*-μ*),以及γ=2y*-μ*, α=PY (2y-μ),得

（1）政府购买服务项目；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）非采购人原因造成不能事先计算出采购项目价格总额的；（4）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（5）按照招投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

3.询价。

询价是指只考虑价格因素，由采购人向三家以上供应商发出询价单，对一次性报出的价格进行比较，最后按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则，确定成交供应商的采购方式。

达到公开招标数额，采购规格标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的货物采购项目，采购人可以在获批后采用询价方式。

4.单一来源。

单一来源是指采购人从单一供应商中直接采购工程、货物和服务的采购方式。

达到公开招标数额标准的政府采购项目，符合以下情形之一的，采购人可在获批准后采用单一来源采购方式：

（1）只能从唯一供应商处采购的；（2）发生不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购；（3）必须保证原有采购项目的一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。

三、政府采购审计重点关注的事项

（一）不属于政府采购的情形

在政府采购审计时，审计人员如果将采购人不属于政府采购的采购行为，却套用政府采购法及其实施条例的规定进行定性、处理处罚，显然会得出错误的审计结论，存在巨大审计风险。因此，政府采购审计首先要搞清楚哪些采购不属于政府采购的范畴，这些采购自然也不适用政府采购法及其实施条例的有关规定。

1.主体范围。

政府采购的主体范围为各级国家机关、事业单位和团体组织，并不包含国有企业。国有企业的采购项目是不适用政府采购法及其实施条例有关规定的，其采购行为更多属于内部管理问题。

2.资金范围。

政府采购的资金范围为财政性资金，审计时应严格区分采购项目所使用资金的性质，即财政性资金与非财政性资金。事业单位和团体组织全部使用非财政性资金的采购项目是不适用政府采购法及其实施条例有关规定的。一般来说，非财政性资金主要是指事业单位和团体组织的自有收入，包括经营收入、捐助收入、不用财政性资金偿还的借款等。

3.项目范围。

政府采购的项目范围包括集中采购目录以内项目和集中采购目录以外的采购限额标准以上的分散采购项目。可见，集中采购目录以外，采购限额标准以下的采购项目是不适用政府采购法及其实施条例有关规定的。如江西省政府文件《江西省2016～2017年度政府采购集中采购目录及限额标准》（赣府厅字［2015］120号）确定的采购限额标准均为“集中采购目录以外，单项或批量金额达到 10万元（含 10万元）以上”，也就是说，政府采购当事人采购集中采购目录以外，单项或批量金额达到10万元以下的项目不适用政府采购法及其实施条例的有关规定。

（二）政府采购方式的审计重点

从前面的论述中我们知道，政府采购方式细分为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购和询价六种。这六种采购方式有各自的适用范围，并非可以由采购人随意选择采购方式，政府采购方式的审计重点如下：

1.招标采购方式审计。

（1）公开招标是政府采购的主要方式。对于采用公开招标方式的，审计时重点关注公开招标采购程序、合同签订及采购文件公告等是否符合政府采购法及其实施条例的要求；（2）对于采购项目达到公开招标数额标准（江西省2016～2017年度市、县（区）公开招标的数额标准“单项或批量采购金额 80万元（含 80万元）以上”），而采用邀请招标方式的，审计时重点关注是否属于邀请招标的情形；采用邀请招标方式是否向设区的市、自治区以上人民政府财政部门申请批准；是否存在将应当以公开招标方式进行采购的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购的行为。

2.非招标采购方式审计。

因未达到公开招标数额标准，且符合相应非招标采购方式（竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购和询价）适用情形的，采购人可自行决定采用相应的非招标采购方式。因此，对于这类采购审计重点关注所选用的非招标采购方式是否正确（如将应竞争性谈判的却采用单一来源采购方式等）；非招标采购方式程序、合同签订及采购文件公告等是否符合政府采购法及其实施条例的要求；对于达到公开招标数额标准，采用非招标采购方式的，审计重点关注是否符合相应非招标采购方式适用情形；采用非招标采购方式是否向设区的市、自治区以上人民政府财政部门申请批准；是否存在将应当以公开招标方式进行采购的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购的行为；非招标采购方式程序、合同签订及采购文件公告等是否符合政府采购法及其实施条例的要求等。

（作者单位：新余市审计局）