雄安新区：首都副中心的打造

陈剑

（中国经济体制改革研究会，北京 100000）

雄安新区：首都副中心的打造

陈剑

（中国经济体制改革研究会，北京 100000）

雄安新区未来发展目标是建成首都的副中心，不仅需要承接首都非核心功能，也需要承接首都部分核心功能，特别是科技创新中心的功能；雄安新区的设立有利于京津冀整体功能定位的实现。应通过设立首都特别行政区、打造政治副中心、筹建雄安大学等措施，来更好地建设雄安新区，打造首都的副中心。

雄安新区；首都副中心；科技创新

雄安新区的设立，其未来发展目标就是建成首都的副中心。首都副中心，就是首都功能的拓展，承担首都所具有的一些核心功能，特别是科技创新中心的功能，并得到较为充分实现；作为首都副中心，不仅需要承接首都非核心功能，也需要承接首都一些核心功能；作为副中心，需要实现京津冀整体功能中的部分内容等等。本文就此进行分析，并提出若干政策建议。

一、把雄安打造成中国科技创新高地

2017年2月23日，习近平总书记专门到河北安新县进行了实地考察，并主持召开河北雄安新区规划建设工作座谈会，提出要“重点打造北京非首都功能疏解集中承载地，在河北适合地段规划建设一座以新发展理念引领的现代新型城区”。这座以新发展理念引领的现代新型城区就是雄安新区。把雄安新区打造成以新发展理念引领的现代新型城区，实际上就是承接首都的部分功能，特别是首都作为科技创新中心的功能，使雄安新区在未来能够成为中国版的硅谷，成为中国的科技创新高地。

引领型发展是党的十八届五中全会提出的重要发展战略，而科技引领在当前的国际舞台上占有重要地位。2014年习近平总书记对北京提出了新的城市定位，明确北京要成为全国科技创新中心，就是要让北京成为全球舞台上中国科技引领的重要节点，这对北京的发展提出了更高要求。而北京的现有表现与这一定位具有一定的差距[1]，北京需要持续努力，才有可能实现这一定位。而雄安新区的建设，正是这一努力的重要组成部分。雄安新区可以借助北京巨大的科技创新潜力，发挥市场优势和创新体制优势，形成具有创新优势的新型特区，成为一个新的创新节点，与北京科技创新中心相呼应，推动中国创新发展和引领型发展[1]。

雄安新区拟打造成为中国的创新高地，中国的“硅谷”，这将使中国的改革开放推向新的阶段。深圳特区的使命是让世界进入中国、让中国融入世界，发挥了窗口和桥梁的作用；浦东新区的重要作用是发展金融和国际化；雄安新区承载的核心使命是创新，并使之成为创新型现代化国家的心脏区域[1]。

北京作为中国的科技创新中心，研发水平一流。2015年，北京的科技进步贡献率已经超过60%，科技研发投入占地区生产总值比例为6.01%，居全国第一。北京聚集了中国最好的大学、科研院所、科研人才，但是太拥挤，缺少转化空间。而雄安新区不仅可以把北京的整体功能激活，而且可以把北京科技、文化、人才和国际化的优势聚集起来，在京津冀形成创新中心、高端制造中心、现代服务中心，将成为中国的“硅谷”[1]。

二、作为副中心，雄安不仅要承接首都非核心功能，也要承接首都部分核心功能

雄安新区作为首都副中心，作为主要承载地，所承接的不仅是非核心功能，也包括首都的部分核心功能。

一方面，对北京来说，疏解非首都核心功能是落实首都“四个中心”城市战略定位、治理“大城市病”的现实选择。2017年6月召开的北京第12次党代会报告提出坚定不移地疏解非首都功能，“坚定不移”表明要紧紧抓住这个推动京津冀协同发展的“牛鼻子”，将其作为关键环节、重中之重，这充分体现了北京的决心。另一方面，雄安新区所要承接的，不仅包括非核心功能，也包括一些北京的核心功能。这包括：承接首都新兴产业的功能，引领河北创新的崛起；承接相应的科研教育功能；承接部分央企的职能性机构；承接部分行政办公职能；承接高端服务业、高新产业的进驻，创造条件吸引聚集高端人才；承载配套优质的教育、医疗文化等公共服务；等等。这其中既有非核心功能，也有部分核心功能。例如，二环内的央企总部大部分都要入住雄安，目前102家央企中有87家央企拟在雄安发展。而央企总部，本身就含有首都的核心功能内容。此外，部分科技创新试点也拟在雄安发展，未来北京“科技创新中心”这一功能，显然要与雄安共建，很大部分由雄安来承接[2]。

在疏解的过程中，应该注意以下问题：

第一，疏解要有度，不能把非核心功能都疏解了，那样核心功能也难以充分实现，过多疏解可能会出现问题。特别是一些非核心功能与核心功能的实现关系密切，甚至是核心功能的重要支撑。例如，北京实际是中国的教育中心，但教育中心不是北京的核心功能，需要疏解。但教育中心的功能，又是支撑北京科技创新中心功能的重要内容。如果把北京大量教育资源都疏解到雄安，就会影响北京科技创新中心功能的实现。因而，疏解北京教育这一非核心功能就显然有一个度的考量。也就是说，非核心功能疏解力度有一个辩证的平衡。但并不是所有核心功能都需要保留，不能疏解。首都的一些核心功能也是可以疏解的，需要分析不同功能的作用。例如，科技创新功能、一部分政治中心功能也是可以疏解到雄安的。

第二，核心功能和非核心功能能否得到很好疏解，北京的态度至为关键。没有首都北京的支持，雄安要打造成首都副中心，是不可想像的。北京目前的态度十分明确。2017年6月，北京第12次党代会报告指出，“建设河北雄安新区，是千年大计、国家大事，将与城市副中心共同形成北京新的两翼。坚决落实党中央决策部署，把支持雄安新区建设当成自己的事，主动加强规划对接、政策对接、项目对接，全方位加强合作，雄安新区需要什么就支持什么，做到有求必应、积极配合、毫不含糊”[3]。“把支持雄安新区建设当成自己的事”，正因如此，北京市发展与改革委员会表态，将推动符合条件的高端创新产业向雄安疏解转移，支持雄安新区建设开好头、起好步；支持以中关村为代表的创新要素向雄安新区聚集，推动北京研发创新在河北的转化落地与雄安新区创新功能之间实现错位发展和有机联动[4]。北京的态度意味着，雄安和通州作为北京两翼，雄安新区建设实际是北京自己的事，把雄安打造成首都副中心，北京乐观其成，并给予全力支持。

三、雄安新区的设立有利于京津冀整体功能定位的实现

2015年4月30日通过的《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），对京津冀整体功能做了定位。即以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。而雄安新区的设立，应当有利于京津冀整体功能定位的实现。

（一）有利于以首都为核心的世界级城市群的建设

全球目前有6个世界级城市群，即以纽约、芝加哥、巴黎、伦敦、东京和上海为中心的六大城市群。设立雄安新区，有利于推进以首都为核心的世界级城市群建设。从空间布局来看，雄安新区正好处在京津冀的核心地带，有利于带动冀中南的发展，这里的人口占到河北总人口的70%，发展水平相对滞后；同时，与北京通州城市副中心形成北京新的“两翼”，与张北地区形成河北新的“两翼”，又可以与石家庄、保定、唐山、沧州等城市加强联系，打造河北的多个中心城市，优化京津冀城市布局，促进京津冀从京津双核向多核结构发展。形成北京、天津和雄安的三足鼎立，有利于世界级城市群的建设。

第一，“新北京”的加快建设。2016年5月27日，中共中央政治局开会研究部署规划建设北京城市副中心。北京副中心建设上升到中央政治局层面，意味着这件事不仅具有区域性意义，更有全局性意义。

通州“城市副中心”建设，实际意味着“新北京”建设。北京新旧两城双核心格局已初显轮廓。强化北京新中心的走势，已经十分清晰。过去古老的北京集中在东西两城，涵盖城六区。而“新北京”中心就在通州，通州已经成为“新北京”的同义词。从2016年到现在，北京城市副中心的建设力度明显加大。2017年11月北京主要行政机构要搬迁通州，将初步吸引40万人入住通州。同时，北京第二国际机场正在建设中，预计将于2019年建成。这是连接北京与天津的重要纽带。新机场主体位于北京市大兴区，与天津武清区、河北廊坊市相邻。北京新机场除了对现有首都机场起到分流作用外，还肩负着国际交往功能、贸易流通功能以及推动京津冀三地融合发展的任务。

最初确定的通州行政副中心在几平方公里的范围内，后来逐渐扩展到通州老县城155平方公里的面积。通州全境907平方公里。现在，通州区严格限制到通州落户的这一举措，也印证了这里要成为北京新中心——它不是鼓励外地人落户，而是鼓励北京城区的人到通州，进而疏解、接收大量的城六区人口[5]。

第二，首都副中心的形成过程，既是“新北京”与天津、雄安日益同城化发展的过程，也是世界级城市群的形成过程。雄安新区目前人口有110多万，今后几年随着新区整体规划的落实，将有大量的人口向雄安新区涌入。随着交通特别是高速交通的连接，北京、天津、雄安新区三足鼎立，构成一个世界级的城市群，这个世界级城市群大体在2030年能够初步形成基本的轮廓或者框架。2030年，即雄安新区初具轮廓时，以首都为核心的世界级城市群也显露端倪。

北京城市副中心和雄安首都副中心建设的共同点之一是在性质上都属于多中心空间战略，即在原有北京中心城市的基础上另辟空间发展新的增长极。其目的在于，分担和疏解北京原有的部分功能，以缓解北京目前高度“集聚”带来的多种城市问题。同时，作为新的增长动力空间，有助于带动城市或区域增长，改善环京津贫困带状况，使京津冀成为我国新时期的经济增长龙头。

二者不同之处在于，通州是在北京市域范围内建设副中心城市，而雄安新区则是在京津冀城市群乃至国家层面上发展新的副中心城市。这两者是有很大区别的。

（二）有利于形成区域整体协同发展改革引领区

习近平总书记提出建设雄安新区的七项任务，包括建设绿色智慧新城，建成水城共融的生态城市，发展高端高新产业，创建城市管理新样板，打造绿色交通体系，以及推进体制机制改革和扩大全方位对外开放，都是改革引领。特别是第6条和第7条，关键词是“改革”和“开放”，这既是中国改革开放39年的经验总结，也对雄安未来发展具有重要指导意义。认真落实习近平总书记上述指示，改革引领将贯穿雄安新区建设始终。

（三）有利于形成全国创新驱动经济增长新引擎

雄安新区承载的使命，是要打造一个对全球都具有示范意义、样本作用的新型智慧城市。让那些富有智慧的年轻人敢于造梦、具有创新创造的热情，让国内外人士看到2020、2030、2050年中国的发展。让年轻人、创新者有盼头，敢于预期、勇于尝试，也看到中国对未来世界发展的理解与引领。

除了创新引领之外，雄安新区的设立，有利于培育新的区域增长极。从近三年的经济增长看，京津冀在全国的经济位次不仅没有提升，反而在下降。2014年，京津冀三地的GDP总量为6.6万亿元，占全国的10.4%；2015年为6.9万亿元，比重下降到全国的10.2%，下降了两个千分点；2016年，三地的经济总量占全国的10.02%，较之2015年又下降了近两个千分点[1]。这其中与河北省的经济持续下滑密切相关。河北省由于去产能、调结构的任务较重，在全国的位次持续下滑。2016年，河北的经济增长速度为6.8%，虽然高于全国6.7%的经济增速，但在全国列倒数第五位，2015年也是倒数第五位。由于经济增长的持续下滑，河北省在全国的位次也持续下滑，目前已经下降到第八位。而雄安新区的设立，可以通过打造新的经济增长极，提升京津冀地区在中国经济版图中的地位[1]。

从中国特色的市场经济观察，设立雄安新区，或许是打造一个“国有经济特区”，创造出一种新的，不同于深圳和上海浦东的发展模式。虽然依靠政府的行政能量，集中资源在三五年之中迅速建设一座漂亮的新城并非难事，依靠行政指令让央企、大学、科研机构等企事业单位搬迁入驻也非难事，但这样一种未来“国有经济特区”，将作为中国崛起的重要组成部分，将与中国在国际舞台上强势崛起密切相关。未来大部分国家级项目，以及需要输出的国际项目，都可能从雄安新区开始“分发”，而这种行政能量又是通过经济手段呈现出来的，以完成中国在国际上的使命。

（四）有利于形成生态修复环境改善示范区

雄安新区地处冀中平原和白洋淀水域区域。而白洋淀水域区域为华北之肾。能否很好地平衡人与自然的关系，是雄安新区建设的关键。习总书记指出要在雄安打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。为此，雄安新区建设要坚持生态优先、绿色发展，建设绿色生态宜居新城区。这需要投入更多的人力物力做好京津冀区域大气和水环境的联防联控。通过探索人口密集地区创新发展、绿色发展及生态环境保护的经验，对京津冀及其他区域形成示范，促进更大范围生态环境保护的协同推进。

四、若干政策建议

（一）设立首都特别行政区

随着通州副中心建设，即新北京建设的提速，以及雄安作为首都副中心的定位愈加清晰，设立首都特别行政区应当提上议事日程。首都特别行政区主要是政治、外交职能，其面积就是目前北京所管辖的东、西城区。将东西城区作为首都特别行政区，出现的问题是经济功能低，财政收入相对不足，未来极有可能由中央财政提供一部分财政支撑。在管理模式上，首都特区有可能成立中央政府派出机构（如管委会），不设置人大、政协，公民的选举权和被选举权通过北京实现，与美国华盛顿特区的模式具有一定相似之处[2]。

（二）把雄安打造成政治副中心

雄安作为首都副中心，同时也应当是中国政治副中心。作为中国科技创新高地之外，也可以将中国的两会，全国人大和全国政协搬入雄安，使雄安不仅是中国科技创新高地，也同时成为中国议会中心，中国政治副中心，进而使其首都副中心更名符其实。

将雄安打造成中国政治副中心，议会首都，有利于提升中国两会的效率，进而更好地实现功能，并有利于首都政治中心的功能更有效发挥，同时避免每年两会给北京带来的沉重会务压力。

（三）筹建雄安大学

为建成首都副中心，建设具有全球影响力的科技新城，需要有强大的科技院校作为支撑。应以整建制搬迁为引擎、以现代大学制度改革为动力，筹建综合性大学——雄安大学。

建议从国家教委、北京市教委、河北教委以及北京大学、清华大学和河北大学抽调精干人员组建雄安大学筹备组，同时筹建雄安大学下属学院。使各学院的设置，能够紧紧围绕雄安新区的规划建设，进而为雄安的发展提供强大的科技支撑，同时从全国乃至全球范围招聘优秀教师。

在筹建雄安大学的同时，筹建雄安社会科学院，以提升雄安的软实力，为雄安新区建设提供强大的智力支持。

［1］陈剑.京津冀：突出整体定位 调整产业结构［N］.经济参考报，2017-06-05.

［2］马维辉.“首都特区”揭开面纱未来大北京：市政向东央企往南［N］.华夏时报，2017-05-22.

［3］中国共产党北京市第十二次代表大会报告全文［N］.北京日报，2017-06-27.

［4］夏旭田，王晓梅.为支持中关村等创新要素向雄安聚集，北京正在制定政策［N］.21世纪经济报道，2017-05-24.

［5］李文姹.今年60万人脱离城六区新北京格局正在形成［N］.中国房地产报，2016-06-27.

（责任编辑：龙会芳；校对：卢艳茹）

Xiong’an New District:the Forging of the Sub-center Capital

Chen Jian
（China Society of Economic Reform,Beijing 100000,China）

The future development goal of the new district is to become the sub-center of the capital,Xiong’an New District needs not only to undertake the non-core functions of the capital, but also to bear some core functions of the capital,especially the function of science and technology innovation center.The establishment of the new zone is conducive to the realization of the overall functional orientation of Beijing-Tianjin-Hebei.By setting up the capital special administrative region,building a political sub-center,establishing a university and so on,these measures will make us to build a better new district.

Xiong’an New District；the sub-center of capital；science and technology innovation

F127.9

A

2096-2517（2017）04－0010－05

2017-06-21

陈剑，男，江苏淮安人，中国经济体制改革研究会副会长、研究员，研究方向为体制改革、区域经济。