发挥引导基金作用 促进雄安创新发展

黄福广

（南开大学商学院）

“新雄安新金融”笔谈

发挥引导基金作用 促进雄安创新发展

黄福广

（南开大学商学院）

编者按：本栏目是根据2017金融理论探索学术论坛——“新雄安 新金融”部分参会专家的发言内容整理，这些观点仅代表发言人的个人观点，与发言人所在单位无关。

2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定设立雄安新区。雄安发展规划的关键词之一是创新驱动，发展高端高新产业，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育经济新动能。雄安新区地处北京、天津、保定中心地带，周边地区科技研发力量强大，金融发达，享有优惠政策，满足创新发展的必要条件。当然，雄安目前发展毕竟相对落后，不具备对创新要素的自然吸引效应，在发展初期，需要政府必要的引导和支持。

一、政府引导基金的作用

所谓政府引导基金，指由政府设立的政策性基金，通过与非政府创业投资机构和民间资本合作，组建子基金，并投资于创业企业，引导社会资本投资于指定领域和地区，从而实现政府支持创新创业的目的。

由于科技发展速度快，商业周期短，当今的创新创业所需资本量已经远非个人所能承担。然而，创新创业企业所具有的不确定性和信息不对称特点，导致出现信贷配给和权益融资缺口。尽管风险资本在弥补创新创业权益融资缺口中起到重要作用，但出于资本特性，独立风险资本也尽量寻找较为确定的高收益，倾向于投资成长性初显的创新创业企业。例如，当市场存在较多IPO前投资机会时，风险资本不会去投资较远未来有潜力但不确定的企业，而放弃当前较为稳定的盈利机会。

在创新创业过程中，存在一个三角生态关系，即资本、金融机构和创业者的三角生态关系。其中资本和创业者为两个基本条件，金融机构为辅助条件。之所以称为三角生态，是因为三个条件相互依赖，尤其是两个基本条件。当缺乏资本时，创业难以成功，反过来缺乏优秀创业者，又不会吸引资本，形成负反馈环。而且，一旦形成反馈环，会出现自强化。促进科技中小企业成长，需要打破负反馈环，形成正反馈环。由于较早期创新创业企业存在权益融资缺口，在自然市场环境下，容易在三角生态中形成负反馈环。

在类似于雄安所处的地理环境下，大城市具有很强的创新创业资源吸引集聚作用，大城市中心区域容易形成正反馈环，原本缺乏资源的区域容易形成负反馈环。打破这种负反馈环需要借助外力，在全球范围内较为通行的做法是政府投入，例如政府引导基金。政府引导基金起到双重引导作用，其一为直接引导，通过PPP形式引导民间资本投入，即政府资本与民间资本设立合伙基金；其二为间接引导，通过政府引导基金的投入示范效应，以及引导后的产出效应，带动民间资本的直接投入。政府引导基金投入早期以及高风险阶段，待企业进入较为稳定的成长期后，将成为独立风险资本的主要候选投资对象。两种引导作用，目的都在于缓解权益融资缺口。

二、政府引导基金的内部运行机制

政府引导基金在我国已经有一段时间的发展历史。1999年8月成立的上海创业投资有限公司和2002年1月设立的中关村创业投资引导资金，被认为是较早设立的政府引导基金。之后，政府引导基金的作用逐渐被认可，在数量和规模上，都获得了高速发展。根据浦发银行与清科研究中心联合发布的《中国引导基金与区域及产业经济发展专题研究报告》，截至2016年9月底，我国国内共成立980只政府引导基金，按照789只基金披露的数据，基金规模达33 004.58亿元。近10年来的规划募集资金规模年均增速超过100%。

在政府引导基金数量和规模大幅度增长的情况下，所出现的一些问题也引起了关注，例如基金利用效率问题、市场化程度问题。根据2016年6月国家审计署公布的2015年《报告》，截至2015年底，在中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中，有1 082.51亿元（占30%）结存未用。经抽查创业投资引导基金发现，在通过审批的206个子基金中，有39个因未吸引到社会资本无法按期设立，13.67亿元财政资金滞留在托管账户；在已设立的167个子基金中，募集资金有148.88亿元（占41%）结存未用，其中14个子基金从未发生过投资。在所抽查的6只地方政府投资基金中，在财政投入的187.5亿元中，有124亿元（占66%）转作了商业银行定期存款。

总结问题起因，目前的政府引导基金在管理机制上还存在一定的缺陷。由于引导基金指定投资方向和区域，主要是在指定区域内投资于高科技创业企业，要吸引民间资本进行合伙参与，大多在投资收益上进行补偿，例如风险补助。风险补助指对已投资于初创期高科技中小企业的创业风险投资机构予以一定的资金补助，增强创业投资机构投资于高风险标的企业的意愿。很多地方政府都规定了风险补助办法，如北京、上海、广东等地区。例如，北京市对于投资机构和受委托管理公司，投资中关村示范区企业或生物医药领域企业，满足一定条件的给予不超过投资额15%、单笔不超过45万元的风险补贴。对于类似补助，政府有关部门需要做实质性判断。出于保护国有资产安全的目的，政府引导基金通常设置较为严格的行政决策审批程序，或者是设置一票否决权等，影响了基金决策的科学性和效率性。

设立政府引导基金，是希望通过政府资本的参与，并且给予必要的优惠，利用市场机制，激励子基金愿意承担风险，投资于高科技创业企业，其中市场机制是关键。根据激励理论，被激励者承担风险的意愿，并不与激励水平高低直接相关，而是与激励结构直接相关。在学术上有个词，称为激励的“维嘎”，只有激励的“维嘎”高，对于承担风险的激励程度才高。设立风险补助，根据基金的经营状况，适当调整分配结构，未必改变激励结构。相反，单纯提高激励水平，会产生政府基金挤出民间资本的结果，例如加拿大的LSIF对独立风险资本的挤出效应。如果激励水平不足，会产生民间资本参与度不足的结果，使得引导基金的子基金募集产生困难。

为使政府引导基金充分有效发挥作用，需要运行机制创新。创新政府引导基金的内部运行机制，不仅是发展雄安政府创新创业引导基金的要求，也是发挥雄安新区机制创新引领作用的一种方式。

三、政府引导基金的外部运行环境

政府引导母基金和子基金的运行，需要经历募、投、管、退四个环节，需要必要的社会服务，包括政府服务和非政府服务。例如政府在各个环节的审批，尤其是政府引导基金涉及到国有资产，需要接受国有资产管理部门监管。在各种运行环境中，最重要的是对民间资本具有足够的吸引力。资本具有很高的流动性，高收益很容易吸引资本。风险资本投资于高科技创业企业，需要通过退出获利，要使风险投资获利，必须形成成功投资的通畅退出渠道。在风险投资退出中，高收益的退出渠道是IPO和并购，提供必要的退出环境，是风险投资发挥作用的保障。政府出资、给予优惠政策、给予风险补助等措施，尽管对吸引民间资本起到一定作用，但更大的激励作用来自于市场化的获利。典型的成功风险投资，在经过5至8年的持有培育期后，获得上百倍甚至更高的收益。风险投资的超高收益，才真正形成对承担高风险的补偿和对资本的吸引。

风险投资人才，是制约风险投资发展的重要因素。风险投资人才属于特殊人才，应具有对高新技术的敏锐洞察力，对高新技术市场走向及潜力进行准确判断，对高新技术企业产品的需求做较为准确的判断，还需要具备考察挖掘创始人的能力，具有管理知识和才能。为了吸引创投人才，上海市人社局于2015年底发布《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策的实施办法》，规定创业投资机构的合伙人或副总裁及以上的高级管理人才，已经完成在本市投资累计达到3000万元的，可以直接申办本市常住户口。在建设的初期阶段，雄安不具备对高端人才的自然吸引力，需要政府着力创造吸引高端创投人才的环境。

在政府引导基金的运行初期，以色列政府利用引导基金引入国际著名风险投资管理机构，可以作为一种借鉴。1977年，以色列政府与美国合作，设立了双边工业研究与开发基金（BIRD），初始基金1.1亿美元，投资支持以色列和美国合资企业的科技研发经费，并按照一定方式获利，以便于基金滚动。1994年，以色列政府与加拿大也开展了类似合作。研究数据表明，双边合作的政府基金，取得了和独立风险投资机构同样的经营业绩，而且在很大程度上支持了以色列企业科技创新能力。

四、结论

将雄安建设成为“创新驱动引领区”，需要政府引导基金的创新引导作用。设立面向雄安创新的政府引导基金，需要在运行机制上积极探索。雄安政府创新引导基金，不仅在经济上创新驱动，而且在机制上形成创新示范，将对我国经济体制改革，促进经济结构转型，提升经济竞争力，实现经济的可持续长期稳定增长，具有重要意义。