发展基层协商民主的问题与对策

□王勇

发展基层协商民主的问题与对策

□王勇

党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。要求“积极开展基层民主协商，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”十八届三中全会又对发展社会主义协商民主作出进一步部署，强调要开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。这些论述集中体现了中国共产党对社会主义民主政治认识的进一步深化。

一、发展基层协商民主的重要意义

（一）有利于推进民主建设进程

建国以来，中国共产党对推进中国民主化建设做了大量的探索和尝试，包括关于村民自治程序的一系列基层民众“民主选举”的制度性规定也越来越系统和规范，但是“民主管理、民主决策、民主监督”缺少行之有效的推进平台，显得相对滞后，一些侵害基层群众利益的事件时有发生，说明“选举民主”并没有为基层群众建立起有效的保障机制。[1]通过对基层协商民主工作的探索必将有力促进我国民主化建设，并提供宝贵经验。

（二）有利于保证政府科学决策

形成科学民主的决策机制是政治体制改革的重要目标。决策科学性的重要表现就是决策内容体现人民意愿、决策过程符合制度程序。决策是否科学和民主，取决于决策能否维护好、实现好和发展好人民的根本利益，取决于能否得到公众的广泛参与和支持。公共决策要做到广开言路、汇集民智、集中民意，就必须让社会各方面的代表讨论和参与公共事务，就需要积极开展基层协商民主，增进决策的社会认同，形成最大利益公约数，从而维护公共权力的合法性。

（三）有利于实现基层社会的有效治理

“社会治理就是在一定的共同价值基础上，一定的规章制度下，政府、社会、企业和公众规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，防范社会风险的活动。”[2]其目的就是实现社会的公平和公正，保持社会和谐稳定。当前，我国社会的利益格局、思想观念发生了深刻变化，必然导致各类社会矛盾日益增多，社会利益群体冲突加剧，社会稳定和谐面临巨大压力，这些都给社会治理增加了很多难题。协商民主作为一种新的治理机制，通过各个领域、各个层次、各种形式、各种渠道的协商，让各个阶层、各个群体的诉求得到充分表达，并通过理性、平等、充分的协商来达成共识。将表达的诉求、潜在的矛盾、利益的平衡都化解在决策之前，这样更容易得到群众的支持，使基层社会治理的效益更高。

二、当前基层协商民主面临的问题

（一）公民的民主意识淡薄

我国几千年的封建专制使一部分人形成了顺从的人格属性，习惯了别人替自己做主，缺乏民主意识和政治参与能力。一些基层群众长期缺乏民主环境的熏陶和现代民主活动的训练，以及受教育程度低缺乏政治参与意识，对政治问题缺乏见解，对民主生活比较冷漠，多数情况下是“被动参与”。部分政府官员的“官本位”意识根深蒂固，“替民作主”的行事作风普遍存在，导致民主作风缺失。比如，在村务或社区事务管理中，一些干部常常采取行政命令手段来推行政策实施。在选举时，贿选现象不同程度存在，代填、代投选票等违反“民主”的事情时有发生，这些都是基层干部群众缺乏民主意识的集中表现。

（二）基层民主参与程度不深

课题组根据“公众对基层民主活动的参与度情况”的调查显示，有42.1%的基层党员干部表示“较低”，有28.3%的表示“一般”，有20.5%的表示“较高”，9.1%的表示“不了解”。在“您认为民主活动参与度不高的原因有哪些方面”的问卷调查中，居前三位的是“对本地公共事务知之甚少，无法提出相关诉求”（46.6%）、“怕得罪人不愿参加选举等民主活动”（38.7%）、“常年在外务工没有时间和精力参与政治活动”（36.3%），甚至有17.5%的人认为“民主协商活动和自己没有关系”。这表明，在基层社会中普遍存在着群众对民主活动参与程度不深、参与率低、参与意愿不强等问题，这就导致当事群体的诉求不能顺畅表达、切身利益不能得到有效保障。

（三）协商过程的真实性不高

现阶段的协商民主活动，大部分都是由当地党委、政府主导的，群众自发组织的民主活动较少。调查中发现，有些地方往往为了维护党委、政府部门自身利益和权威，在协商过程中常常出现不合规定的行为，甚至个别地方存在人为操纵的现象。具体表现为内定议题或方案，事先不发放材料，压缩群众消化信息和参与讨论的时间；在协商过程中刻意安排“听话的人”，匆匆走完所谓的协商程序；有些基层群众害怕得罪领导或遭遇报复，曲意逢迎，不表达真实诉求；有些主导方偏听偏信，避重就轻，协商小问题，回避大问题；有些政府部门举办的听证会被变成了“通气会”“形势会”等等。这就不可避免地会降低协商的真实性，一定程度上会阻碍政府与公众之间的沟通与协商。

（四）与会意见的代表性不足

由于我国基层协商民主仍处于探索阶段，未以法律法规形式确定与会人员的广泛代表性与程序的科学性，这就催生出协商民主代表性不足的问题。一方面，在一般情况下，与会代表多数是被指定的，少数的代表缺乏和非与会群众的利益钩连，并不能自然产生对其他群众的代表性。另一方面，与会群众的发言往往是出于自身利益的考虑，并不会代表真正的利益相关方表达诉求，或者只有利益相关方与会，缺乏客观中立的第三方，所以多数意见或建议是极具个人化的，并不能代表多数人的意见或建议，这就相对削弱了协商会上形成意见的民意代表性。

（五）基层协商民主制度化、规范化、程序化不够

问卷调查显示，有40.6%的人认为“不清楚本地是否有协商民主的相关制度”，有58.7%的认为“本地的协商民主制度不够规范、存在漏洞”，仅有23.4%的人认为“协商民主的相关制度较完善”。正是由于基层民主协商、民主管理、民主决策和民主监督不健全，在实践过程中表现出了明显的随意性。一是大多数协商形式缺乏法定地位，角色模糊，摇摆不定，因而有的地方的协商形式因领导人的去留或意见而存废，或者协商的内容与程度遭随意改变。[3]二是协商程序运行的具体规范不严。目前，在协商程序运行上，还停在局部探索、个别成熟的阶段，没有形成权威的统一的协商程序机制，存在随意性和主观主义倾向，影响了协商过程有序运行。比如，协商民主的议题设置不够合理、协商程序不够具体规范等。三是缺乏科学的协商民主评估与争议处理机制。协商效果如何进行全面准确的评估，没有清晰的规定；当政府的预定方案与委员的倾向性意见发生明显冲突时没有具体的争议处理机制。

三、发展基层协商民主的对策路径

（一）强化民主观念，提高参与意识

首先，加强民主法制教育，培育干部群众的民主观念。通过举办党校、高校学习培训班、知识大讲堂、送教下基层等活动，使基层干部群众对协商民主的内涵、外延、方法、步骤等充分认知和了解，以鲜活的典型案例和切实的民主行动教育干部群众，增强他们对党和国家民主政策的理解与认同。其次，利用各种宣传手段，提高群众的参与意识。要充分发挥好报纸、网络等各种新兴媒体的作用，加大宣传力度；丰富和创新宣传形式和载体，通过宣传栏张贴民主类宣传漫画、文艺汇演下基层、知识竞赛等喜闻乐见的活动形式，引导基层群众主动参与民主协商活动，合理表达利益诉求，认真行使民主权利。

（二）扩大参与范围，培养协商主体

广泛的公民参与，是发展基层协商民主的基础。协商的过程实际上就是各种不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与政治生活的过程。我国基层协商主体主要是基层政府和群众，其他的协商主体发育还不完善。因此，一方面，要充分培育各种社会组织和社会团体，扩大各阶层的利益表达机会和载体。党的十八届三中全会提出要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权体系、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”要尽可能将基层社会的各种社会主体纳入到协商民主活动中来，特别是注意把在社会转型中出现的新社会群体、新社会阶层纳入到参与主体中来，例如私营企业主、自由职业人员及各种民间组织等。另一方面，扩大人大和政协等现有载体的协商包容性。各级人大及常委会要积极探索构建多种形式的参与平台，建立人大代表与选民之间相互联系的立体化通道，增强人大工作的更为广泛的民意基础和公开透明性。还要完善政协界别设置，最大限度地扩大协商的对象范围，合理分配界别之间委员的比例，广纳各阶层成员的利益诉求是当前工作的重点和关键。

（三）丰富协商形式，拓宽协商渠道

为了提高协商民主的有效性，必须不断丰富基层群众参与协商的形式。一是要完善和创新人民群众与政府机构之间的协商实践形式。如完善人大听证制度，确立人大主任接待日，开通人大网络，完善人大代表述职评议制度，建立决策咨询、公开听证、媒体讨论、民意征集、重大公共事务决策的社会公示制度；探索建立健全自辩制度，发挥政协人才荟萃智力密集优势，调动政协参政议政科学履职的积极性。通过这些渠道和形式，沟通人民群众与权力立法机关和行政决策机关之间的协商桥梁。二是在村民委员会、社区居民委员会和基层工会等基层组织中，要赋予人民群众参与协商的主体权利，要继续发挥类似“社区说事”、“村务会商”、“居民论坛”、“民主恳谈会”的形式，实现基层事务的民主决策、民主管理和民主监督，使人民群众在日常生活中经常参与协商实践，提升参与意识和协商能力。三是要充分利用电视广播报刊等媒体作用，通过引导群众反映社情民意、表达意见，促进政府与公民在决策过程中的良好沟通；要充分利用网络、手机APP等现代信息和通讯技术建立政府与公民、民间组织之间的广泛对话，打破时空、部门层次限制，提高沟通效率，及时传达政府实施意见和政策方针。各地各相关部门要高度重视群众的首创精神，自觉关注自下而上的基层协商民主活动，及时总结经验做法，不断创新协商模式。

（四）健全协商机制，确保协商规范化

提高民主协商能力就要以健全民主协商的制度机制作为支撑，推进协商民主的程序化、制度化、规范化建设，“确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”。一是建立健全基层协商民主的运行机制。实现基层协商民主规范化，使协商议题的产生、协商过程、协商的监督、协商结果的执行都置于制度的覆盖之下，形成一套完整的闭合的运行机制。如政治协商中协商代表的产生、协商议题的确定、协商讨论的组织实施、协商决议的提交审定、议案的办理和答复等任何一个环节、任何一个步骤都必须是实在的、顺畅的、具体的、可操作的，协商程序的运行必须是严格连贯的，不能可有可无、可删可减，不能缺少轻视任何一个环节。二是建立保障基层协商民主落实的评估机制。一方面对协商民主的议题设置是否合理、协商代表资格是否合法、协商程序是否完整、协商效果是否有效进行全面准确的评估，提出改进的意见和建议，评估结果进入各级党组织、领导干部和职能部门的绩效考核体系中。对积极自觉落实协商民主制度到位的组织或个人要给与一定的精神或物质方面的激励，对落实不主动、不到位的组织或个人要有警示性惩治性措施。

（五）积极培育自治组织，有效动员公众参与

基层民主协商的发展离不开基层群众自治组织的配合。“基层群众自治组织是联系基层党政机关和公民的纽带。只有一个民主意识较强、有效整合利益关系的基层群众自治组织，才能有效动员公民参与协商民主。”[4]要尽可能将基层社会的各种社会主体纳入到民主协商活动中来，它们既可以成为基层社会建设的重要力量，也有助于发展和壮大协商民主主体。尤其要注重引导专业技术人员、普通党员以及在村、社区有重大影响力的居民参与自治组织建设。通过发展培育行业协会、中介组织等，为协商民主奠定社会组织化基础。要积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，引导各类社会组织参加街道、社区共同体委员会，参与基层社会管理和服务。当前，应以群众需求为导向，大力发展各类社会组织，政府应完善扶持政策，并推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，从而激发社会组织进行公共事务协商民主活动的热情，使其在参与基层治理中有更大空间、更大作为。

本文系2016年重庆市委党校校级课题“基层治理中的协商民主问题研究”（CQDX2016B-004）的阶段性成果。

[1]李玉洋.推进基层协商民主制度化的意义及路径选择[J].泰山学院学报，2016（2）.

[2]丁元竹.社会治理现代化的探索[M].国家行政学院出版社，2016年版.

[3]李文彬.论我国基层协商民主的问题与对策[J].华南理工大学学报(社会科学版)，2007（2）.

[4]白月.基层协商民主的内涵及实现路径[J].中共山西省委党校学报，2015（1）.

作者单位:中共重庆市万州区委党校

责任编辑：宋英俊