I/M制度实施过程中可能遇到的问题与对策

机动车（I/M）排放检测治理装备技术研发中心

佛山市南华仪器股份有限公司 王光辉

截至2017年4月底，我国机动车保有量达到2.98亿辆，其中汽车突破2亿辆。数据显示，2016年我国新登记注册的汽车是2 752万辆，除去淘汰报废车辆，汽车保有量净增2 212万辆。值得思索的另一个数字是汽车驾驶持证人员是3.2亿人。可以想象，随着国民经济总体状态的转型平稳，汽车产销将依然保持较高的增长态势。在用车保有量持续递增所导致的机动车排放污染情况势必日趋严峻。如何管控庞大的在用车群体，如何将机动车的周期检测与日常维护进行有机结合，有效督促检修一致、检修共管，切实推动落实监测与维护（I/M）制度的执行已经是大势所趋。但I/M制度在当前综合国情下的推进执行，显然会面临很多困惑和难点：上位法规不明晰、机动车污染认识与成因复杂、检测与治理难成体系、现行监管交叉分割与滞后、社会整体诚信度有待健全，以及“上有政策下有对策”利益至上惯性的集体虚应和敷衍等难点的存在，困惑必然！

如何有效切实推动I/M制度的落地执行？我们不妨先来进行一番梳理，分析出I/M制度实施过程中可能面临的问题与难点，集思广益探索出相适应的对策来加快和保障I/M制度的有序推行。以下为笔者结合自身在行业工作20余年，尤其在机动车排放污染物检测与治理装备技术研制领域的工作见识，提出个人的了解和理解，期待抛砖引玉，齐心协力共同推进I/M制度的顺利有效实施执行。

1 面临的现状和难点

1.1 上位法规不明晰

尽管2014年交通运输部等10部委联合出台的《关于促进汽车维修业转型升级 提升服务质量的指导意见》对I/M制度有了较为明确的条文描述：“交通运输部门要会同环境保护部门，建立实施汽车检测与维护（I/M）制度”。但至今还没有出台针对I/M制度实施的具体规范。更为尴尬的是，在2016年1月1日颁布执行的新的《大气污染防治法》中居然没有出现对在用机动车污染防治应该开展I/M制度的要求与描述。上位法规和规范细则的缺失必然让基层的联动和后续的行政作为缺乏法理依据和动力。法无禁止则可为，毕竟是理想意愿，尤其是相关广泛民生和利益交集的事宜；法无授权便不可为，一项制度的推行在后续监管上可能涉及到几个部门的行政作为。当前迫切需要相关部委、省市部门及时联合制定更为针对、更为明晰的法规对I/M制度实施的组织架构与责任监督等规范细则予以明确和指引。

1.2 机动车污染现状的认识与成因复杂

对在用机动车排放“污染”超标情况的界定，有必要从两个技术层面予以区分和厘清。一个是法规标准所明确的周期检测限值性“污染”超标；另一个是车辆本身理想运行技术状态之外的“污染”超标。只有正确认识和理解车辆排放“污染”的概念，才能理性明析和甄别车辆排放的“污染”状态。客观地说，当前在用机动车的排放污染实际现状要远远大于我们现行周期性检测所反映的粗拙评价和结论。

（1）在用车排放标准滞后。尽管相关管理部门对于新生产和在售车辆的排放限值标准在逐阶段提升和加严（部分省市已在执行国6），但是对在用车，自GB 18285—2005和GB 3847—2005两个在用汽柴油车排放标准颁布实施以来，10几年来界定排放“污染”是否超标的检测标准限值原地踏步。在这样一个滞后的标准“限值”前提下，我们所检测出来的所谓在用车排放首检不合格率10%、8%或5%，其真实性意义不大。尤其是检测与维护治理的脱节，市场化的检测机构基于受检车源和利益的竞争，检测合格率的“民间智慧”性控制，使得周期性排放检测委身于利益而流于形式是众所周知而又集体默契的不辩事实。一旦执行更加严格的在用车排放检测限值标准，相当部分的在用车排放首检都将会处于不合格的污染超标状态，强制维护与治理势在必行！在用车排放检测标准限值10几年没有趋严变动还有一个更加直接的危害就是：容纳了相当部分高排污车辆通过了“合格”检测，甚至让一些排放严重超标的车辆稍微经过了黄牛们的所谓治理便能轻松通过了限值的“合格”检测。

（2）新车出厂监管不力。一方面新车型式认证和生产一致性检查存在漏洞和准入监管不细致，造成相当部分仿冒的国3、国4车辆投放市场；另一方面新车出厂时所配置列装的机外净化装置缺失严格的氧化还原有效性和耐久性一致性检查与监管，造成相当部分车辆的三元催化转化器运行不久其氧化还原效果就出现大幅衰减甚至失效（柴油车现状更为严峻：国2、国3、国4大部分未安装尾气净化装置，部分国4车辆即使加装了SCR系统其大部分处于闲置状态）；再加上车载ECU监控功能的不完善和车主应用习惯的使然，相当部分三元催化转化器非正常工作的车辆运营不久就会带病排放超标运行，而6年的免检恰恰容纳了这样一个海量的超标准排污群体（1亿多辆的乘用车）的法外逍遥。

（3）在用车应用和维护缺失引导和全过程监管。尽管国家交通运管部门早就制定相关维修业开业条件和作业标准的法规标准，但一直以来都是偏重安全的技术要求导向，而缺少与车辆新技术应用相适应的环保性作业技术要求，尤其是缺失对在用车辆排放全过程应用和维护的具体监控和引导措施与要求。例如在车辆周期维护环节，由于目前缺失对车辆周期维护排放状态的要求性检查和在线记录，缺失对维护过程中的三元催化转化器净化效能的技术手段检测和三元催化转化器更换件的编码技术要求，使得在用车在日常应用和维护环节就存在了很多不规范维护所造成的带病运行的空间（山东德州一个县域所生产的各种粗制滥造的三元催化转化器几乎占据了国内后市场维修换件的70%份额）。及时把握当前车辆技术数据信息开放共享的契机，加强对车辆三元催化转化器、DPF、氧传感等排放相关零部件的强制维护监管，从而确保在用车尽可能维持理想的排放技术状态，显得尤为迫切。

（4）油品质量问题依然严峻。尽管目前在国内部分地区已经应用国V燃油，但是很多地区还未能普及，特别是含硫量比较高的油品还在广泛市场大量使用，非正规渠道的油品也大量流入市场。油品不合格一方面直接影响燃烧效率而造成排放超标，另一方面也因为含硫含铅油品燃烧残留污染物会滞留覆盖在三元催化转化器的工作面而直接影响三元催化转化器的工作效率。在非道路移动车辆及工程机械领域，更是因为几乎使用的油品都是非正规渠道购用的劣质燃油，大功率作业机械的工作排放所造成的排放污染可想而知。

1.3 监管现状滞后和体系管理不完善

对于在用车的监管，历经过去30年间的数次变化，监管思路趋向理顺：路权与车权的管理分离、车辆与驾驶人的分别管理、车辆安全与环保性能技术标准的分行业确定、社会化车辆检测机构的作业规范与资格管理的归口监管等，都在逐步朝向更为符合管理实际和专业的方向转变。但是对于在用车的排放技术性能的切实性监管来说，周期性的阶段性检测、一年一检甚至多年一检，不重视检测结果的溯源和过往监督，忽视对在用车排放技术性能逻辑存态的过程监管和检修共管，必然会让检测流于形式和敷衍。对在用车运行技术性能缺失连续的、一致性的监管机制体系的建立，车辆安全性能、环保性能、综合性能，公安交管、环保监测、道路运管、质量监督，各管一块各管一段，头疼医头脚疼医脚；检测与维护的责任分离而不是协作，势必让检测的虚应和作假拥有了的肆意滋生的土壤和活跃的空间。在这样一个严峻的形势下，推行I/M制度的实施势在必行！

近两年，在江苏的南京、徐州、苏州等地，在河南的焦作、陕西的西安、四川的成都、甘肃的兰州、湖南的长沙等地市，都在积极主动探索开展I/M的践行试点。各部门协作决心很大，推动步骤也较为快速，但践行的成效却事与愿违，现实的叵测让理想面临着瞠目结舌的冲击。以某个I/M试点时间相对比较长、相对比较细致规范的省会城市为例。在当地机动车污染防治专业委员会和维修行业协会的推动下，当地相关管理部门联合出台了推行I/M实施的文件和细则，结合当地近40家I站的现状，于2015年12月前完成了两批49家M站的确定和建设工作，2016年2月，49家M站上线闭环实施运营，要求排放首检不合格的车辆就近到指定的M站接受必要的维护治理后方能凭籍电子标签回到I站进行复检。随后该地区又陆续确定增加M站至近200家。I/M试行一年后，异常情况出现，表象是在用车排放首检不合格率从I/M实施前的约8%迅速下降为约2%，效果似乎皆大欢喜，但I/M却无法持续运行，尤其M站形同虚设。什么原因？近200家M站集中反映两个现象：一是M站罕有超标排放的车辆进站维护治理，M站业务无以为继；二是排放首检从8%到2%的改善，M站功效甚微，相当部分的首检车辆排放“合格”是托各I站附近的黄牛党和非法车辆维护机构的巧妙合作虚假作业而胡弄过关检测“合格”的（在机制漏洞和差距利益的驱动下，非法的个体和机构前置截留了首检可能排放超标的车辆进行打“吊水”、换冷却液、塞钢丝球、加添加剂、临时调整ECU点火供油点等手段，甚至有更猖狂的行径，如临时性更换三元催化转化器，待检测后再换回，以及M站配合出具虚假的维护记录）。可想而知，这种绝非个案的当前社会特有的上有政策下有对策的“智慧”，毫无疑问会在其他省市的I/M制度实施过程中得以迅速泛滥，而且在现行的机制环境中会让市场和管理机构束手无策。

分析上述城市在推行I/M制度时所出现的问题，我们不难发现，问题的所在基本对应了之前的难点分析的根本所指。

（1）在用车排放标准滞后，现有排放限值过泛过松，难以真实扑捉实际排放已经恶化的带病运行车辆，更缺失适时的更为科学的更为针对的区域性“限值”动态调整机制。

（2）在用车的维护监管有待细致和完善，尤其是相关在用车排放技术环节的车辆应用、保养、维修全过程的强制性技术要求和在线技术监督方面亟待完善和加强。

（3）I/M制度实施的基础体系不健全，上位法的缺失，使得I/M制度的职能构建和后续的监督执法缺乏依据和连贯性，更缺失责任的明确和检核监督机制。I/M制度实施的技术规范和细则不完善不细致不成体系，势必使I/M制度的实施运转流产于应付和形式。

（4）社会整体诚信度尚处于发展阶段是不争的事实。改善诚信度显然是需要各行各业的机制性法规细节的制定和作业约束机制的实施来予以杜绝和倒逼引导。

明晰了I/M制度试点推行过程中已经出现或可能面临的困惑与难点，是为了更切实更具体更有针对性地制定I/M制度实施的规范与细则，提供尽可能清晰和准确的建设性参考和构想，以确保I/M制度后续在重点区域和广泛的地区能够得以有序顺利的推进和实施。

2 必要的对策和构想

I/M制度的实施应该是一个自上而下的推动工作，目前从国家层面亟待完善和制定相应的法规或是指导性制度文件，来对I/M制度的实施思路、目标计划、机构设立、组织分工、责任监督、处罚依据、政策支持、技术导向、循环推进步骤等进行明确和指引。有了上位法规和制度文件的确定和指引，地方省市再根据区域性的实际情况制定更为细致的实施细则，搭建信息化网络化的实施平台来循环推进I/M制度切实的实施。个人觉得，在法规完善（制度性文件的制定）及地方省市的实施细则的行文确定和推进实施过程中，应该借鉴发达国家的经验模式，结合我国各区域的实际情况予以明确和确定。有几个方面是应予以考虑和不容忽视的。

2.1 必须要有一个归口的管理机构

I/M制度的实施是关系到庞大的在用车群体排放污染管理和在用车全过程信息化档案化监管的最重要契机。国家层面理应建立“I/M制度实施与监督管理中心”，制定相关I/M制度实施的各项指引性文件，联系协调指导相关部委落实各项工作的逐步实施。实践证明，如果缺失明晰的机构归口责任管理，很容易在后续推进和实施环节流于形式和夭折。“I/M制度实施与监督管理中心”的建制归口原则上应在交通运输部或环境保护部，如果短期不能直接在部委建制行政机构，推动成立“中国机动车船排放检测与维护（I/M）行业协会”履行I/M制度的实施也是非常可行的策略；同时，既有的“中国汽车维修（或保修设备）行业协会”或是“国家机动车排污监督管理中心”也可以是理想的归口落点。地方省市也要根据国家层面的机构归口所属，相应地在既有的车辆维护技术管理部门、机动车排污监督管理机构或是依托专业的行业协会予以机构建设。相对集中的组织体系和管理团队的存在，是保障I/M制度得以有序推进落实的必要前提。

2.2 应该建设信息化管理和大数据运行的系统平台

依托信息化、网络化管理平台和手机APP智能软件，以及大数据应用系统来链接各级管理部门、I/M站点、广大在用车应用者是形成I/M制度闭环管理运行的最高效最实际和大势所趋的措施手段。职能管理和手机APP运行平台的构建可以借助社会第三方的投入，以管理部门和机构购买服务的形式来予以实现。该平台的设计还应该能够衍生链接相关I/M制度运行的各项辅助机构来确保平台应用的粘性和可持续运营（例如平台可以链接在线的技术指导专家团队、装备耗材供应商、环境评价机构、质量监督计量认证检定机构、I/M站点人员技术培训和认证组织等）。在平台的技术设计上，顶层需要制定统一的通信接口协议和基本功能实现的运行技术要求，以真正实现互联网+的形式，达到以大数据分类汇总和建模分析的循环汇集、管理与应用的终极目的。政府相关管理机构的职能是制定必要的法规、标准和运行实施的管理规范与细则，其他的应尽可能多地交由信息化管理运行软件依托科学的数据分析模型和数据测评体系来循环推进I/M制度的智能化实施，以尽可能减少人为干预环节和杜绝非法谋取利益及寻租空间的存在。

2.3 及时推动现行的在用车排放标准的更新升级和制定动态排放限值调整机制

I/M制度的有序实施，是一个长效的通过对在用车整体排放状态进行适时监控、及时发现相对超标排放“高污染”车辆群体、强制要求进行维护治理的循环性管理机制。这其中最关键的要素是阶段性、适时地调整区域车辆排放检测的“标准限值”，从而能够循序渐进长久维系I/M制度的运行实施。这个制度的一开始推动显然离不开相对严格的排放“标准限值”的辅助。排放“标准限值”太过宽泛就不能切实定义“超标”的排放车辆，更无法真实检测甄别出高排污车辆群体，I/M制度的运行就很容易因为无污可治、无事可为而流于形式。GB 18285—2005和GB 3847—2005汽、柴油机排放检测标准限值的完善与修改是当务之急。标准限值的修改完善应从以下几个方面进行。

（1）现行的在用车排放检测方法一致性和区别对待的问题。

（2）排放污染物检测内容完善定义的问题，例如柴油车氮氧化合物的检测、油箱盖泄漏的检测等。

（3）污染物检测原理技术完善的更新问题，例如氮氧化合物由电化学更改为红外检测。

（4）车辆排放检测周期调整问题（此问题理论上不是标准定义范畴，但作为I/M制度构成文件，理应予以调整明确），目前的乘用车6年内免检，实则等于默认相当部分在用车辆带病高排污运行。

检测方法、标准、限值修改的完善和趋严一定会在一定时间内形成社会压力（相当部分在用车将会被定义为排放不合格车辆而面临限行或是淘汰），触及一部分群体的利益，甚至是直接冲击行业和产业利益。但推行I/M制度的实施、逐步提升在用车排放检测限值标准是不可或逆的。而且，我们在制定I/M制度的实施规范和细则中，还应该针对区域性在用车群体构成的实际状态、区域性在用车I/M制度的实施进度和效果，授权地方省市在国家标准范围内，酌情确定更为机动灵活和实际需要的阶段性排放限值动态调整的职能和权力。例如在最早执行I/M制度的美国加州和广泛地区，I/M信息化管理系统会适时汇总地区所有车辆每一阶段的排放检测数据和状态，建模统计分析地区在用车总体排放变化与现状，为阶段性调整地区排放标准限值给出依据。更细致的是，系统会根据不同排放状态的车辆适时调整检测频率和检测方法，更准确地督促高排污车辆适时进行维护治理。

2.4 加快制定相关车辆日常维护全过程监督管理的规范与细则

定期检测、周期维护是I/M制度实施的核心，尤其在维护环节，通过加强对车辆日常维护全过程中相关排放构件运行状态、修换记录的适时监控，来真正确保和杜绝车辆的带病运行及车辆检测环节的应急性作假。围绕着车辆排放关联要素，通过制定对车辆日常维护过程中关联构件的强制性检查和代码溯源管理等作业规范与细则，以在用车运行排放状态的全过程监管为突破口来完善推进汽车维修电子档案管理工作，是结合I/M制度实施必要的方式，也是最好的契机。车辆周期维护对车主来说是个不可回避的需求，而这个环节也恰恰是我们在技术监管可以加强和利用的契机。据了解，目前市场已经有相当实力的资本机构开发出利用手机APP管理软件链接维护机构、在用车主，通过对车辆周期维护刚需来促使广大在用车群体自主、自觉、规范地进行车辆维护和车辆排放全过程自我检查、大数据管理的服务模式。政府理应以服务购买或是技术运用的形式来加以应用和推广。同时，加强对在用车维护全过程排放构件的应用监督与管理，以及对在用车应用全过程排放状态大数据的收集汇总，还可以倒逼新车排放性能构件的规范管理和为新车排放技术完善优化提供最真实最一手的依据。众所周知，由于新车生产制造环节缺失规范的排放构件强制性技术要求与切实的监督管理，基于成本因素考虑，部分主机厂所应用的排放构件性能被浮夸和虚代（单纯一个所谓原厂三元催化转化器能够保质运行10万km、15万km的都寥寥无几，而发达国家，通常需要保质运行20万km以上），部分车型排放技术的升级优化缺乏完整的车辆应用的溯源性系统逻辑大数据。

2.5 重视对I/M站作业人员的技能培训、认证和作业监督管理

I/M站作业人员没有经过规范的上岗技术培训和认证，不具备合格的作业水平和责任意识，势必会严重制约I/M制度的有序实施和影响I/M制度运行的认可度。在I站领域，当前的现状是几乎所有的检测作业人员都没有经过规范的上岗技术培训，能够上岗操作作业，基本是依靠设备供应商的的临时教引。对于他们的作业责任意识，完全是人在做天在看的听天由命，缺失必要的业务技能考核和责任监督机制的制约，利益驱动的胡作非为便有了可乘的缝隙。在已经试行的M站领域，现状更是不容乐观。实践基本印证，恰恰是目前广泛的维护机构作业人员缺失对车辆排放状态生成原因的技术了解和掌握，缺失对车辆基本的工作运行和排放影响要素的技术系统性培训和学习，在面对中国2 000多种在用车型的排放异常和排放首检不合格车辆群体时，系统性的诊治技能群体性缺乏，头疼医脚、脚疼医头，受利益驱动的急功近利和虚应式的胡乱治理的方法和技能应运而生，这一切成为目前I/M制度实施和推进的最重要障碍。老百姓宁可在黄牛党那里花300元临时换个三元催化转化器应付检测也不愿睁着眼睛被忽悠着花上1 000元、2 000元胡乱治理一番。所以说，加强对I/M站作业人员的技能培训和认证，加强对I/M站作业人员的规范操作和作业过程、作业效能的监督管理，同样也是当务之急。对于I/M站作业人员的作业技能和作业规范性的培训认证，完全可以交由既有的行业协会和具备能力的社会第三方机构，严格按照I/M制度规范与细则来具体承担和落实。但是对于I/M站作业人员作业过程和作业效能的监督，必须借助信息化管理系统软件按照I/M制度管理规范细则所明确的量化指标逐个锁定代码化的作业人员定期进行自动的建模核测汇评，并自动形成阶段性分值评价报告。

2.6 加强对I/M站作业规范的监督管理和政策支持

从试点地市不理想状态因素分析中我们不难发现，恰恰是在M站的审核认定准入环节缺失相对细致和合理的规范要求，在M站的后续运行监管环节缺失必要的、严格的作业过程监督和退出约束，I/M站作业现状的乱象环生便不足为奇。因此，在未来的I/M制度规范和细则制定以及后续监管过程中，非常有必要制定细致的建站规范和准入、退出条件。例如根据持证作业人员的代码化作业，记录适时分析其操作的规范性状态，根据个人和站点作业违规次数、检测维护治理车辆排放复检合格率状态、检测维护治理车辆持续运行的排放临时性路检、抽检变化状态等，跟踪数据的智能统计分析，制定出相对应的人员和站点处罚机制。同时针对I/M站点运行规范性和能效性的系统记录分析，设定针对站点准入或退出的奖惩机制和必要的政策补贴机制，予以合理调节I/M制度在地区实施运行的持续性和有序性。

I/M制度规范和实施细则的制定还有很多细节需要不断完善和探索，由于篇幅的原因，不再一一详细赘述，但需要我们在制定I/M制度规范和实施细则时予以考虑。例如针对不同的地区车辆总体排放状态、站点作业能力分别执行基本型、加强型及混合型检测和治理；针对具体车辆排放检测与治理周期内检测治理次数到限执行免费补贴政策；增加车载诊断（OBD、OBD-II）的动态数据的适时汇集及应用移动遥感、固定遥感技术开展在用车排放抽检和检核等细节。

可以预见，I/M制度的实施，是需要国家顶层设计，需要及时把握互联网+大数据的信息化系统技术应用的契机，需要地方省市积极实践探索、循序渐进不断完善体系健全和细节管理，需要多部门多环节责任协作共同推进实施的系统工程。

在人类历史发展长河中，有部分人一直在顺应自然和习惯，与自然、与习惯相妥协，尽寒暑交替，看日月升降；然而也有另一部分人却总是与自然毫不妥协，与惯性相抗争，极尽一切理念、方法与技术在积极地探索和改变人类与自然同生共处的和谐和有序……历史，显然是后者创造的。