丁忠民 玉国华
多重维度、运行机制与农业规模化经营*
丁忠民 玉国华
现阶段农业规模化经营主要有单一型、合作型、资本型三种模式。PPP融资模式介入农业规模化经营有其必要性和可行性。推进农业规模化经营,要规范农地流转行为,保障土地租金对土地转出的激励和引入新型农业经营主体的双重功效;完善农村社会保障制度,稳步推进农地流转;加快推进政府管理层面的改革创新,准确定位政府在农地流转中的基本导向作用。
农业规模经营 地方政府功用 PPP模式
作者单位西南大学经济管理学院 重庆 400715
现阶段,我国农业正面临如何转型升级、实现规模化经营的发展难题。在相当长的时间里,家庭承包制调动了农户生产积极性,但在历史新时期,这种一家一户的小农经营状态显然无法适应农业现代化的发展需要,如土地细碎化经营、劳动生产率低下、农业技术推广难等问题普遍存在;加之农村劳动力非农就业,兼营农业或副业化趋势明显,农业富余劳动力外流致使农业和农村的“空心化”程度加剧。基于此,倡导适度规模化经营无疑成为推动我国农业生产发展的现实选择,同时也将成为促进农业长期稳定增长并由传统农业向现代农业转变的重要保证。这种规模化经营的共识也越来越成为农业发展的基本导向,但是,究竟该如何实现农业规模化经营,当前,无论是理论层面还是实践层面都处于努力探索之中,这也是我国农业转型发展时期所要解决的关键问题。
围绕农业规模化经营问题,学界进行了大量探索和总结。从农业规模化经营的效益来看,实证经验表明农村土地单位面积产量并未随土地经营规模的不断扩大而显著增加[1],即土地“规模报酬递增”效应无法得到证实,反而存在着“规模报酬递减”的逆向关系,这种逆向关系在国际上也得到了学者的证实和确认。[2]但是,在世界范围内农地经营规模呈不断集中的趋势背景下,大多数学者对于农业规模化经营的必要性仍持肯定态度。张忠根和黄祖辉指出,农业生产效率低下的实质在于与其他产业相比其自身比较效益低下,农业生产周期长导致劳动力被长时间占用,即使按劳动消耗量计算的劳动生产率很高,但按劳动占用量计算的劳动生产率仍可能很低。[3]此外,由于目前我国土地供给制度缺乏弹性,导致农地流转受限,土地的可获性较差成为扩大经营规模从而获取规模效益的最大限制因素,而传统小规模家庭经营主要依靠经验种地,缺乏先进的农业技术指导以及现代化机械操作,制约了劳动生产率和土地生产率提高。[4]为此,学者们提出要关注和发展现代农业,将现代农业作为提高农业规模经营效益的核心动力。[5][6]发展现代农业并提高农业生产经营效率绝非是单纯依靠大规模机械化生产,更重要的是制定出科学有效的方法措施以实现农业发展的稳定和持续,在维护农民利益的基础上保障粮食安全。关于未来农业经营方式的顶层设计中,比较一致的看法是:由改革开放初期的同质性家庭生产经营向多种类型农业经营主体并存的农业生产模式转变,借助这些具有新型农业生产特征主体的协同力量扩大农业生产经营规模,引入社会资本促进农业投资主体多元化,解决当前有效投入不足、家庭资源有限、生产效率低下等问题,从而实现农地经营规模的逐步扩大和集中。新型农业经营体系的形成既是现代农业发展的载体,又是现代农业成型的根本标志。为此,学者们就如何搭建和培育新型农业经营主体体系问题展开了深入探讨并提供了许多有益经验。一是通过优化政策法律环境健全土地管理制度和加快农地流转效率,实现多种形式的规模经营。同时,加快培养农业卓越人才,通过多元投入的培训渠道和方式,为新型农业经营主体提供必要的人力资本支持,通过建立多元化的农技推广体系,以农业生产资料为纽带进行新理念、新技术、新模式的推广,不断扩充农业生产经营主体的技术实力。[7][8]二是为有效解决经营主体融资困难,以政府财政税收补贴、商业银行惠农贷款、农业保险风险补偿为主导,通过建立财政金融协同支持计划,进一步放宽和扩大农村产权抵押担保物的有效范围,促进新型农业经营主体培育能力提升。[9]三是健全农业社会化服务体系。农业社会化服务组织为农业生产提供了农机作业、病虫害防治、技术指导、产品购销、储藏运输等服务,降低了农业生产成本,为新型农业经营主体的成长和农业专业化、规模化、集约化发展提供了便利。[10]近年来,我国农业社会化服务体系日趋完善,服务领域不断拓展,公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的服务方式逐渐稳定,各地涌现出多种形式的农业社会化服务模式,在促进传统农业向现代农业的转变过程中发挥了重要作用。
已有研究把农业现代化的重任寄托于土地规模化经营,而忽略了农业现代化的最终目标是促进农村经济发展,破除城乡“二元经济”结构。如果仅是实现规模化经营,农村产业资本之间没有实现良性互动和循环,一旦农业生产效益低下,资本就会抽离,农业经济将不可避免地陷入发展僵局,因此解决农业规模化经营的同时还需考虑如何发展农村相关产业。针对农村规模化经营实现途径的研究成果较为丰硕,遗憾的是,鲜有文献提到在农业生产中引入PPP模式,相关研究仅着眼于农地流转和整治[11][12],而对于PPP模式介入农业生产经营过程的探讨较少。
农业经营方式转型在本质上是农业经营制度的创新与变迁,要在更高的基础上谋求新的发展,必须在当前的农业经营模式中寻求新的成长路径。就全国的实践情况来看,现阶段农业规模化经营主要有三种生产经营模式。
1.专业大户
一般认为专业大户是农业规模化经营的初始状态。农村能人通过土地流转,实现规模化经营,在增加家庭收入的同时,积累农业发展资金。专业大户在相当长的一段时间里起到了农业规模化生产的示范带头作用,但是随着农业劳动力不断向城市转移,劳动力“老龄化”程度加剧,其发展进程势必受到影响。主要体现在:一是资金有限,经营规模小。以户为单位进行生产,资金力量较为有限,有效抵押物不足而无法获得银行贷款,加上传统小农观念根深蒂固使先进的生产服务组织无法介入,导致农业规模化经营过程困难重重,步履维艰。二是生产不规范,农产品质量无法保证。出于对成本的控制和利润的考虑,专业大户在生产过程中较少运用现代农业技术,仅凭借以往经验施用农药化肥,由于缺少先进技术的投入,农产品安全得不到保障。随着经济社会不断发展,农产品质量不容忽视,如果缺乏相应的质量保证就难以获得有利的市场竞争地位。三是缺乏制度化和标准化的生产管理体系。在经营规模适度扩大过程中,涉及资金、技术、人员的管理和调配,对于专业大户来说是管理能力上的一种考验。由于缺乏相关的管理知识,无法建立一套完整的制度化管理体系,也无法像企业一样实现标准化生产,农业产业链和农产品附加值得不到延伸,无法适应现代农业发展要求。
2.家庭农场
家庭农场是目前世界上最为流行的经营模式,无论是土地广袤的美国、加拿大、澳大利亚,还是人均耕地面积有限的日本、韩国都在大力推行这种模式。其优势在于:组织内部成员通过血缘或亲缘关系形成共同的利益纽带,利益的一致性和合作的稳定性减少了代理成本,在村集体范围内通过土地租赁方式扩大经营规模,在一定程度上弥补了传统小农经营规模效应无法得到充分体现的不足。Chayanov指出家庭农场的经营方式能够在劳动的边际产出低于工资的情况下继续投入劳动,从而能够获得更高的单位产出。在Chayanov看来,俄国的家庭农场具有稳定、持续经营的根基,在未来会占据农业生产的主导地位。虽然该模式被认为是迄今为止世界上农业生产中最可靠、最稳定的经营模式,但是未能从根本上改变农地经营规模过小的基本状态。其原因在于:第一,家庭农场资金实力有限。随着农村家庭农场的兴起,能够有效流转的土地会减少,使得租金成本增加,进而导致家庭农场的预期收益下降,高额的土地租金和生产要素价格抑制了规模化经营。日本从20世纪50年代末就实施了农地规模化经营策略,但是在长达50年的时间里,农地经营规模也仅从1公顷扩大到了2公顷。即使在国内发展较快的上海松江,其经营规模也仅为6.67~20公顷。一些地方汲取松江经验积极推进家庭农场建设,一般而言,经营规模底线在6.67公顷左右,上线为13.3~33.3公顷,大多数在33.3公顷左右,而美国目前的经营规模已稳定在175公顷左右。第二,农业机械化程度低。市场经济条件下的农业技术推广和应用具有非强制性,同时国家对农业研发的投入也没有显著的增长。据统计,2000年我国农业R&D经费内部支出占R&D经费内部总支出为9.35%,2013年仅为6.37%;2000~2013年平均占比8.52%。因此,大部分地区的农业技术应用比例还较低,现代的机械化、电气化、自动化、集约化的耕作手段尚未得到广泛应用。三是经营者文化水平不高,投融资能力和企业管理水平有限。从课题组对重庆各区县113家农业经营机构调研情况来看,其负责人的文化水平分布为:初中及以下占15.04%,高中占46.90%,专科占26.55%,本科10.62%,硕士及以上0.88%;而员工所对应的平均文化水平则是初中及以下占5.31%,高中占39.82%,专科占39.82%,本科 15.05%,硕士及以上0.00%。由此可见,新型农业经营机构当中的管理层和员工受教育程度普遍偏低,表明新型农业经营主体从事的多属于对学历要求不高且技术含量较低的种植业,这显然与适度规模经营对生产技术的要求不相符。
1.“公司+农户”
工商资本下乡经营是近年来农业规模经营的主要趋势,农业企业化的生产模式有效解决了农户小经营与大市场之间的矛盾,由于经营规模较大而且熟悉市场,因此在物资采购和农产品销售方面更具谈判能力,加上倾向于使用机械和现代生产技术更有利于现代农业基地建设和产业化经营。作为工业反哺农业的重要载体,农业企业通过大量雇用劳动力为企业生产提供劳动力,解决了部分农村富余劳动力的就业问题,是推动城乡协调发展、缩小城乡经济差距的有效途径。
这种被认为是实现企业与农户之间实现双赢的模式,也存在着一些潜在的问题:一是工商资本凭借自身资金、技术和规模等优势,在市场竞争中占据有利地位,在某种程度上并未起到带动农民发展产业和持续增收的作用,而是与农民家庭经营形成竞争,将农民挤出传统的、效益日益提高的增收致富产业,产生“挤出效应”。二是企业占据着主导地位,为生产基地的农户提供全程的服务,按合同规定设立产品最低保护价并优先收购农户生产的农产品,由于农户力量分散,导致双方在订立合同时谈判地位不对称,农户往往处于被动受约束地位,双方难以实现真正意义上的平等。三是企业的生产有可能与国家粮食安全的目标相背离,土地 “非农化”与“去粮化”倾向明显。由于资本天生的“逐利性”与农业的低利润是一对矛盾,因此,农业企业在实现效益最大化过程中会逐渐偏离农业生产领域,转而投资一些收益较高的产业项目,不利于保持农业生产的稳定。
2.“专业合作社+农户”
合作社历来被视为弱小群体 “抱团取暖”、寻求互助合作的一种组织形式,也是市场交易中的弱势群体对抗市场垄断、维护自身利益的组织形式。在家庭承包经营制度下,作为提高农民组织化程度的重要模式,其优势主要在于社员之间能够实现信息互通和资源共享,且具有较强的带动和辐射作用,农民加入其中流转土地的意愿要比流转给个体要强,积极性也更高,这样可有效降低土地流转时的交易风险和交易成本,同时,农户拥有经营的自主决策权,有助于改变“公司+农户”模式中农民与企业双方利益不对等的局面,确保农民增收。
虽然我国20世纪80年代就已经在推广该模式,但是真正代表农民利益的农业合作社并没有形成大的气候,其影响力较为有限,原因在于:一是合作社通过内部社员相互之间的关系和信任程度进行管理协调,这种关系治理模式虽有助于实现信息及时、准确、广泛交流,但因缺少正式契约和制度化的条款而提高了农户在行为选择方面的不确定性,农户自身的利益诉求和行为选择导致合作的程度和意愿较低,社员普遍面临着“质次产品交合作社,质优产品自行处理”的道德约束和行为风险,社员无法做到至始至终地遵守合作内容,从而产生较高机会主义成本,导致合作社管理困难。二是内部治理结构残缺,内部人控制和委托代理问题严重。合作社发展主要依靠领导人及其家族,普通社员没有参与合作社日常决策和管理的民主权利,益贫程度低,合作社对外交易成本的节约也只会止于汇集社员的购销需求,对内执行的往往是“大农吃小农”的逻辑。实质上,合作社只是在购销方和农户之间充当中间商,低价收购农产品高价出售给工商部门,或从工商部门低价买进生产资料高价转手给农户,从中赚取价格差,有的合作社甚至不提供任何服务而成为空壳组织。三是地方政府的政绩导向和利益驱动不利于合作社规范化发展。近年来国家对合作社高度重视,出台了许多扶持政策,地方政府作为中央政策意图的执行者,虽然乐意组建和发展合作社,但是由于资金有限,于是更倾向于建立一个以“农业精英”为主的会员俱乐部,而不是一个普惠制的益贫性组织,以减少甄别成本,使合作社的规模、效益等指标尽快达到上级政府遴选示范社标准,谋求更多政治利益。
1.土地入股
此种模式通过把土地要素集中起来,采取土地集体化或土地入股等方式,由一个独立的主体(集体组织、土地股份合作社、新型农业经营主体)进行生产和决策,通常可分为“自营”和“外租”两种模式。自营模式通过土地折股进行股权划分,入股土地由统一组织进行生产经营,最终收益按照土地入股份额进行分配;外租模式将生产经营权出租给有能力的新型农业经营主体,其分配方式不变。
作为土地证券化的大胆尝试,在农业规模化进程中依然受到广泛的重视,但从实践经验来看,仍有不足:一是自营模式采取的集体股份合作制具有封闭性特点。集体统一经营往往与村行政组织同构,股权依赖于土地的“天赋”成员权及其“均包”,这种对外的排他性难以吸纳外来资本,融资功能受限。[13]二是外租模式中的农民收益较低,无法调动农民入股的积极性。此种模式下的生产决策权掌握在承租方手中,承租方可雇用社外劳动力进行生产,更有甚者,由于缺乏监督容易出现集体组织与承租方合谋,通过延长租期、压低租金、收益截留等方式攫取农地流转价值,农民生产主体地位无法保障,只能被动接受股权分红,扣除成本后的利润所剩无几,收入有限。三是公共物品供应不足,内在不稳定性加剧。土地股份合作的有效运转需要一定的公共物品作支撑,实物性公共物品包括农业生产工具,非实物性公共物品包括制度设计、产权安排。合作社起步阶段“股农”较少,其制度设计和产权安排也相对简单,随着“股农”增多、入股土地面积持续增长,维持合作社正常运转所需的公共物品量必然增加。由于农民自有资金不足且农村信贷服务缺失,造成合作社缺乏购入公共物品所需资金;而社员以利益最大化原则为合作社提供公共物品,由于缺乏强制性约束和激励性制度,导致公共物品供给不足,不利于合作的协调稳定。
2.土地信托
2001年浙江绍兴和湖南益阳开始了土地信托模式的探索,2013年安徽中信信托拿下了第一单土地信托项目,标志着土地信托模式进入了新的发展阶段。其做法为:农民与土地信托中心约定在未来一段时间内对农民剩余的土地经营权年限进行统一托管或经营,信托中心可委托给资历高、效益好的农业公司经营,在扣除必要的成本之后定期向农民支付土地经营权剩余年限收益。
虽然土地信托模式在一定程度上缓解了农村富余劳动力流转下“地无人种”、土地撂荒的现象,但是其隐含的风险应当引起警觉:一是土地流转信托包含了土地和信托,牵涉农户、第三方农业经营组织、信托金融机构等多方的合作交易,彼此之间法律关系复杂、部门实施监管难度大,由此内生出高昂的交易成本及不稳定性问题。二是目前土地信托模式还处于试运行阶段,社会认同度较低,其派生出了诸多不确定性风险,如政策风险、法律风险、道德风险、市场风险等,而且该做法需建立在信托市场趋于完善、大型金融机构积极参与以及交易操作机制成熟的基础上,故推广范围尚较为有限。三是虽然土地信托公司以“受人之托、代人理财”为宗旨,但是在多方利益博弈中,农户常处于劣势,容易导致信托机构对自身发展的定位出现偏差,由于无法承受土地收储高成本而诱使信托机构从事非农项目,威胁国家粮食安全。
现代农业在一国的经济社会体系中并不是一个孤立的系统,它与其他的工业体系、商业体系、金融体系是紧密联系在一起的。产业发展促使农民就业多元化、“兼业化”和“非农化”是小农经济在工业化过程中逐渐走向自然解体的阶段性过程,而不是政府的制度安排,但是在这个过程中,地方政府扮演着重要角色。地方政府不仅积极帮助企业流转大面积的连片耕地,还出台各种优惠政策鼓励企业进行规模经营。当前,农业劳动力“老龄化”现象普遍已是不争的事实,一味强调农地保障功能意义不大,政府在进行制度安排时仍然把土地当成农民社会保障的依靠,不仅会加剧农地的细碎化、影响农地的经营效率,还会威胁国家农业经济发展,使农民生活陷入困境,加剧社会不稳定性因素,因此政府在引导农村土地流转和农业生产经营方面应大有作为。[14]
就理论层面和实践层面而言,PPP融资模式介入农业生产的优势主要体现在产前、产中、产后三个方面。
1.产前:土地流转优势
土地作为一种独特的稀缺资源与生产要素,其供给需求弹性具有不稳定性。政府主导的土地流转行为主要对土地一级市场产生影响;在二级市场中,土地的供给需求弹性会随着市场主体对土地的需求而发生变化。[15]当政府对土地市场不进行干预时,在市场机制的自发调节下的供给曲线S0和需求曲线D0相交于A点(如图一左),当市场主体对农地的需求由Q0增加至Q1时,相应的供给曲线S1和需求曲线D1将相交于B点,此时土地价格由P0上升至P1,这是由于土地的有限性和农民对土地的 “禀赋效应”所致。当政府主导农地流转后,将产生大规模的农地需求,需求量由Q0增加至Q2(如图一右),其中Q1<Q2,政府主导农地流转有利于增加土地集中度、扩大土地流转面积、减少交易的中间环节,借助规模优势能够以更低的价格获得土地,此时,供给曲线S2和需求曲线D2相交于 C 点,对应的价格为 P2,其中 P1>P2,显然,在政府主导的农地流转制度下,短时间内扩大了土地有效需求量,同时导致价格下降。进一步讨论,政府主导的土地流转制度使得价格下降,在短期内种粮方的生产成本由AVC0下降至AVC1,这是因为农地经营规模扩大带来的规模效益可以减少农业生产成本,大范围的农业生产品采购可以减少平均成本。在课题组调研过程中,发现重庆许多地区还存在着土地流转实施困难、流转不规范等现实问题,对于农民而言,土地不仅是基本生活保障的来源,更重要的是能够给自身带来安全感。所以,农民不愿意将土地流转给企业,即便是流转,也倾向于签订短期流转合同(一般是3~5年),防止因土地价格上涨而损失部分收益。另一方面,近年来随着二级市场上农地流转价格不断攀升,农业生产企业获利较低,例如,一些平原地区的土地流转价格已经达到10500~12000元/公顷,最高能达到15000元/公顷。如果从事粮食生产,正常年景下每公顷平均纯收入有3000~4500元;如果遭遇自然灾害,盈利就无法保障。就企业行为而言,政府主导下的土地流转行为更具价格优势,借助大规模的流转以及强大的社会公信力提高农户进行土地流转的意愿和积极性,从而更好地保障流转双方利益。
图一 市场机制与政府主导下的农地流转价格对比
2.产中:投融资优势
新型农业经营主体面临着较强的信贷约束,其生产所需资金基本上不能依靠自身资本积累来满足,需要借助外源资本来满足其资金需要。现实中,新型农业经营主体不仅因缺乏有效的资产抵押物而难以获得银行贷款,同时还面临着资金流量不足导致可获得授信额度较低的窘境,虽然通过民间借贷或友情借贷能够解决部分资金需求,但是这种途径所获得的资金额度较低,在整个农业生产经营过程中显得杯水车薪。[16]因此,充分调动社会资本投资农业的积极性就显得十分迫切和必要,通过建立农业投融资平台能够有效解决资金供需矛盾,由于具有政府背景,以政府财政资金作为还款来源和保障,即使在缺乏有效抵押物的情况下依然能够轻易获得商业银行贷款。由政府主导进行项目融资,能够有效吸引社会资金注入,相对于传统单方面的银行融资更容易形成规模效应,同时还有利于调动民间资本投资积极性,优化城乡资本配置。相对于新型农业经营主体,政府农业投资决策更具科学性。课题组成员通过对重庆一些担保集团和机构进行调研,了解到新型农业经营主体普遍具有较高的融资担保需求,当提及服务对象的投资计划时,回答却含糊不清,即新型农业经营主体的投资内容和方向不明确,无法形成有效贷款需求。相比之下,政府依托专业的农业生产团队、科研开发技术、决策咨询智囊,能够精准把握农业投资动向,对投资计划也有相对的把控。
3.产后:资产收处优势
农村资产收处管理体系缺失、资产变现难是产权抵押融资无法顺利进行的一大障碍。担保机构面临着资产无法处置的两难境地,既无法实现资产流通变现,又缺乏配套资源继续进行农业生产,资产闲置成本较高。[17]在农业生产条件中引入政府因素,能够通过两种方式有效处置不良资产:第一,通过组建土地交易所,委托专业的第三方资产评估机构对地块进行估值,将估值地块制作成标准化的标的物于土地交易所公开进行交易;第二,针对担保机构无法对不良资产处置、利用的问题,关键环节在于担保机构未能介入农业生产全过程,无法对农业经营风险进行监测把控,为“担保而担保”的思维模式注定造成担保机构发展错位,导致农业停滞不前。
PPP融资模式的潜在优势为农业规模化经营开辟了新的路径。由于以往的地方政府融资平台主要针对农业基础设施建设进行投资,其对农业生产的介入有限。现实也是如此,农业基础设施建设项目在担保公司融资业务中占据了较大比例,调研数据显示,农村基础设施建设、县域经济发展类业务占比约为70%,而农业生产类业务占比仅为30%。相对于其他产业,农业投资见效缓慢,开辟农业规模经营的新途径对于土地资源不足、人口众多的国家来说较为困难,因此在农业发展初期,政府介入就显得十分必要。[18]但是从已有经验来看,单纯的政府干预带来的后果多是政府债务“野蛮式”的增长,风险升高且效率低下,长期来看,政府介入只是一种过渡性计划。因此,近年来提出的PPP融资模式必将成为化解地方政府融资平台债务风险并推进其市场化进程的关键之举。一方面,由政府作为担保人,因为有财政资金和政策的支持,使其能够轻易地获得银行贷款,加上政府的信誉和威望,能够广泛地吸收社会资本,发挥强大的融资功能;另一方面,由地方政府融资平台代理政府进行农业项目运作,通过农业基础设施建设,农地租入、流转和开发,农业生产项目委托运营等,发挥投资功能,促进农业生产和农村经济的良性互动(见图二,下页)。
图二所蕴含的策略逻辑是:第一,政府通过财政资金注入组建农业融资平台,由农业融资平台代理政府进行投融资,从而剥离政府投融资功能。第二,农业融资平台向农民租入或收购土地以获得农业最基本的生产要素,这一环节尤为关键,要充分保障农民权益,解除农民后顾之忧,其基本原则是土地租金或补偿款能够保障农民基本生活。[19]第三,针对不同经营对象将生产计划制定成标准化的农业投资项目,通过传统的商业银行和引入社会资本进行项目融资,为各类新型农业经营主体解决融资困难。第四,农业融资平台的市场化发展核心在于实现政企分开,唯一的方式就是大力倡导共同经营和委托经营,开辟农业规模经营的新途径。通过委托拥有一定土地规模、具有较强的生产能力和经营能力的新型农业经营主体或私人企业,从机械化作业到标准化生产全过程均可采用委托制,生产主体与政府合作经营以积累经营经验和发展资本,大到农田水利项目设施建设,小到农业生产经营,二者均可实现合理分工、优势互补。第五,各大生产经营主体的项目投资收益的部分回流至商业银行,并偿付社会投资者资金利息,从而开始新一轮的资金运动。在整个过程中,虽然农民不直接参与生产,但是能够获得土地租金和流转补偿,还可通过农业生产获得工资收入,其基本生活得以保障。
图二 农业规模化经营的策略图谱
农业规模化经营是解决“三农”问题、加快城乡一体化进程和实现我国农业现代化的重大战略选择。政府在农地流转的关键节点起着举足轻重的作用,扮演着鼓励工商资本下乡的“领头人”角色,主导着经济、资本、产业、社会、生态之间的良性互动和协调发展。[20]农业规模化经营的最终目标是搞活农村经济,根本宗旨是与农民共享现代化建设成果,因此,今后农业发展的方向应更加注重一体化,消除农村与城市差别化对待的偏见,不断剖析农业发展新处境、新模式、新难题,通过必要的制度创新和模式优化制定出符合农业发展规律的新策略,加快我国新型城镇化与新农村建设,统筹城乡之间健康有序发展。
为此,提出建议如下:第一,加强政府在农地流转中的引导作用,规范农地流转行为,保障土地租金对土地转出的激励和引入新型农业经营主体的双重功效。同时,加强涉农优惠政策宣传和普及推广,提高农民对农业生产经营状况的认知水平,减轻农民对土地转出思想上的后顾之忧,在相关政策的引领下实现土地连片转出和集中经营。[21]第二,完善农村社会保障制度,稳步推进农地流转。当前,农垦“老龄化”趋势已经十分明显,农地流转过程中为老龄人口提供基本的社会保障刻不容缓,为此应加快农村社会保障制度顶层设计,提高农村社会保障水平,这不仅有助于解决农村老年人的生计压力问题,而且还能够为农业生产注入持续的人力资本,在改善农村社会福利水平的同时,促进农村经济良性发展。第三,加快推进政府管理层面的改革创新,准确定位政府在农地流转中的基本导向作用,重点聚焦和建立一个有序的农地流转市场和一个完整的农业生产体系。通过搭建农业投融资平台,引入社会资本间接参与农业生产与经营,解决土地流转初期资金力量弱小、分散等问题,提高农业经营规模和生产绩效。
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Multiple Dimensions,Operating Mechanism and Agricultural Scale Management
Ding Zhongmin Yu Guohua
At present,there are three main modes of agricultural scale management:single,cooperative and capital.It is necessary and feasible for PPP financing to intervene in agricultural scale management.For promoting the agricultural scale management,government should regulate the land circulation behavior,guarantee the dual effect of land rent on the incentive of land transfer and the introduction of new type of agricultural management main body;improve the rural social security system,promote the land circulation steadily;accelerate the reform of government management innovation,and locate the basic guiding role of government in land circulation accurately.
agricultural scale management,local government function,PPP model
*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题,作者原标题为《农业规模化经营:现实路径、理论机制与策略构想》。基金项目:国家社会科学基金重点项目“财政金融服务创新与新型农业经营体系构建的协同机制与模式研究”(批准号:13AJY019);重庆市人文社科重点研究基地项目“重庆市农村土地流转市场建设研究”(批准号:14SKB052)。