国家级新区发展模式比较与重庆两江新区发展的路径选择*

《重庆社会科学》服务重庆市委决策系列选题研究小组

国家级新区发展模式比较与重庆两江新区发展的路径选择*

《重庆社会科学》服务重庆市委决策系列选题研究小组*

国家级新区设立的要旨在于探索改革协同推进的路径，其改革经验可为其他地方深化改革提供参考。通过对国家级新区创新发展、协调发展、开放发展的模式进行比较，发现其既有共性，又有差异。重庆两江新区在发展中应汲取其他国家级新区发展的经验，推行“三个清单”模式，深化管理体制创新；结合要素资源禀赋合理选择重点发展产业；吸收协调发展模式理念精髓推动全方位协调发展；探索适合自身的开放模式，提升对外开放层次和水平；加强与其他国家级新区间的协作与互动；实现领导干部配置及队伍结构的科学化、合理化。

国家级新区发展模式 全面深化改革 重庆两江新区发展

国家级新区是为克服单一改革试验的弊端而在部分区域设立的综合型改革试验场。在中央启动全面深化改革大幕的背景下，国家级新区更是扮演着改革“排头兵”的角色，肩负着为我国经济社会体制改革探索新路的历史使命。[1]截至目前，我国共批准设立18个国家级新区。国家级新区设立的要旨就在于探索改革协同推进的路径，其改革经验可为其他地方深化改革提供参考，因而其成效一直为学术界和政策层面所关注。研究国家级新区的发展模式，具有重要的现实价值。

一、国家级新区发展模式的理论阐释

研究国家级新区发展模式，首先要对其涉及的核心概念予以解析，包括模式、发展模式、区域经济发展模式、国家级新区发展模式，等等。

（一）模式与发展模式的界定

按照《现代汉语词典》的解释，模式是指“某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式”，是从不断重复出现的事件中发现和抽象出的规律，是解决问题的经验的高度归纳和总结。有了模式，人们就有了参考和指导，可以较快地找到解决问题的思路和方法。

现阶段学术界对发展模式有三种界定：一是结构论，即认为发展模式是指“关于发展的规律性、内在机制和基本特征的概括和描述”，是经济体制的结构及运行方式，如东亚模式、东欧模式、拉美模式。二是路径论，即认为发展模式是在特定的地域和环境条件下的发展方式。学术界从路径角度界定发展模式的占多数，如珠江模式、浙江模式、义乌模式、温州模式、苏南模式、上海模式、深圳模式、东莞模式、南海模式、浦东模式；等等；三是要素论，即认为区域发展方式应“探讨区域内生产要素的存在、配置方式及生产力发展的方向、速度和水平”。

（二）区域发展模式的内涵

区域经济学、地理学、政治学、社会学等学科的学者们从不同的角度对区域发展模式进行了界定。这里认为，区域发展模式是指“在特定的时间与环境条件下，一定区域依托各种生产要素与生产关系的经济发展路径和方式，并表现出经济持续快速发展，对其他地区具有较强的示范性等特征，能在一定条件下为其他地区所借鉴”①参见尚勇敏：《中国区域经济发展模式的演化》，华东师范大学博士学位论文，2015年，第81页。，简而言之，就是“可供借鉴的经济发展路径”。这一定义汲取了不同观点中的合理部分和核心要素，既强调了区域发展模式受时间、环境、区域、要素等综合因素的影响，又强调了区域发展模式的范本意义。现阶段，学术界关于区域发展模式的研究多是将一地偶然出现的经济快速发展现象和做法归纳为一种模式，这是对区域发展模式概念的泛化使用，不利于区域发展理论和实践的发展。

解决这一问题，必须对区域发展模式的界定标准作出明确。从界定标准来看，必须弄清楚区域发展模式的评价标准是什么，即满足什么样的资格和条件才能称为区域发展模式。这里认为，可以从三方面来评价：一是经济发展具有可持续性，即不能只是“昙花一现”，经济增长应保持持续快速增长，要高于全球或本国平均水平；二是区域发展模式具有示范性和先进性，能够并值得为其他地方所借鉴；三是区域发展模式具有边界性，区域发展模式是在一定的要素基础和环境条件下形成的，离开了要素基础和环境条件，那些成功的经验和做法也许就会失效，因此区域发展模式不是放之四海而皆准的普世真理，需要在评估的基础上结合区域要素禀赋和综合环境予以甄别。

（三）国家级新区发展模式的意蕴

国家级新区发展模式是指国家级新区在全面深化改革和全面建成小康社会的背景下，围绕区域发展总体战略和重大国家战略的总体布局，根据其战略定位、制度环境和要素禀赋，落实国家重大改革发展任务，创新体制机制，创造可复制、可推广经验的路径。[2]根据《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》《国家发展改革委关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》等政策的要求，考虑到18个国家级新区的发展状况，下文重点选择国家级新区的创新发展、协调发展、开放发展三个维度进行分析。

理解国家级新区发展模式的内涵，应从如下方面着手：

第一，不是所有的国家级新区的改革实践都能成为模式，也即不能因有18个新区就得出18个新区发展模式，而应根据改革实践进行分类归并，得出最具典型且具有示范推广意义的模式。

第二，国家级新区发展模式与以往学者们所总结的苏南模式、温州模式不同，它是在全面深化改革和全面建成小康社会大背景下的实践，且是围绕西部大开发、振兴东北、中部崛起和东部率先发展等区域发展总体战略以及 “一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重大国家战略而进行的。

第三，国家级新区发展模式不是静态的，而是随着实践的发展在不断变迁和演化，在不同的发展阶段，某种模式的特征也会发生相应的变化，因此要用动态发展的眼光来看待国家级新区发展模式。

二、国家级新区的创新发展模式比较

党的十八届五中全会提出“创新发展”的理念，将创新摆在国家发展全局的核心位置。在国际发展竞争日趋激烈、我国步入经济新常态的宏观情境下，必须倡导并推动创新发展，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。为此，中共中央、国务院于2015年3月发布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，对实施创新驱动发展战略作出部署。在此大背景下，国家级新区唯有通过创新发展才能汇聚新的发展动力，助推其健康发展，更好地发挥示范引领作用。国家级新区本身肩负着探索新的发展模式和发展路径的使命和责任，这也要求国家级新区坚持创新发展的理念，敢于打破制约经济发展的瓶颈因素，在管理体制机制、产业体系等方面大胆创新。结合国家级新区发展实际，这里重点从体制机制、产业两个维度进行比较和论述。

（一）国家级新区的管理体制创新

管理体制是国家级新区发展的核心要素之一。它涵盖了部门职能、组织结构、运行机制、制度规范、关系模式和管理方式等内容，在很大程度上影响着国家级新区的发展质量和效益。[3]国家级新区的管理体制与其全面发展的诸多要素密切关联，其体制科学与否直接影响到管理成效的高低，进而影响到其他各项工作能否顺利开展。[4]管理体制作为国家级新区软环境的重要组成部分，直接影响到国家级新区的开发开放效果。国务院在批复同意设立国家级新区时，都要求其推进体制机制创新，围绕重点问题开展体制机制创新探索，形成可复制、可推广的经验。由此可见，管理体制对于国家级新区的发展至关重要。按照现行国家级新区管理体制状况，可将国家级新区发展模式分为政府体制模式、管委会体制模式、政府与管委会体制并行模式。

1.政府体制模式

政府体制模式的最典型特征是国家级新区成立了建制政府，有完整的一级政府架构，政府下设相应的职能部门。现阶段，国家级新区中采用这种管理体制的有两个，分别是上海浦东新区、天津滨海新区。两个新区的管理体制都经历了开发开放办公室—管委会—建制政府的发展历程。虽然新区已成立建制政府，但这并不意味着其管理体制改革的终结。如何探索一条管理体制新路是其使命和任务。总体来看，政府体制模式具有如下特征：

第一，按照大部门体制改革要求动态优化政府机构设置。浦东新区和滨海新区在建设有机统一的大部门体制改革方面作出了大胆而富有成效的创新，这在其特色性机构设置中有明晰的体现。具体表现在行政审批体制改革、市场监管体制改革、知识产权行政管理和执法体制改革、城市管理体制改革等方面。按照大部门体制改革思路对相似职能进行整合，提升了管理效率和效能，为企业和市民提供了更便捷高效的服务，值得其他地方借鉴。

第二，以简政放权为管理体制改革的突破口，深化行政审批体制机制改革。上海浦东新区和天津滨海新区将行政审批体制改革作为行政体制改革的抓手，不断改革创新，设立独立机构集中管理审批事务，精简审批事项，再造审批流程，取得了显著成效。一是设置专门的行政审批机构。上海浦东新区和天津滨海新区均设立了直属新区政府的工作部门，对行政审批事项进行统一管理。上海浦东新区成立了浦东新区市民中心（浦东新区投资促进服务办公室），天津滨海新区则成立了行政审批局。滨海新区行政审批局将滨海新区发展改革委、经济信息委、商务委、建设交通局等18个部门的216项审批职责，全部划转到行政审批局，实现“一颗印章管审批”。二是精简审批事项，下放审批管理权限。三是优化行政审批服务，提高行政审批服务效能。

第三，优化新区、功能区和街镇关系，探索扁平化的管理体制。上海浦东新区和天津滨海新区以扁平化为管理体制改革的方向，不断强化基层建设，扩大基层的管理权限，探索社会自治新模式。一是探索新区与功能区的新型关系，二是深化街道体制改革和基层体制改革，三是理顺开发区管委会与街镇的关系。

2.管委会体制模式

现阶段，采用管委会体制模式的国家级新区包括重庆两江新区、甘肃兰州新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、江西赣江新区。管委会体制模式一般具有如下特征：

第一，新区一般设立党工委、管委会，分别是上一级党委、政府的派出机构，主要负责新区经济发展和开发建设的统一规划、统筹协调和组织实施。需要说明的是，四川天府新区未设立党工委，只有管委会，是四川省政府的派出机构。与其他新区管委会不同的是，四川天府新区管委会只是四川天府新区的议事协调机构，下设管委会办公室，办公室主任由四川省副省长兼任，主要负责新区的规划管理、重大产业布局、重大项目推进和招商引资工作，与其他新区管委会的职能类似。

第二，新区党工委、管委会内设机构相对较少，除综合管理部门外，一般会设置涉及发展战略、经济运行、建设管理、土地规划、财政金融服务等机构。总体来看，新区的机构设置与新区的主要任务是密切关联的，现阶段，多数新区的主要任务是开发建设，因而设置的内设机构更偏重于经济发展功能，只有少数几个新区设置了与社会事务管理相关的部门，如甘肃兰州新区、贵州贵安新区。

第三，深化行政审批体制机制改革，成立政务服务中心，集中办理审批事项，优化行政审批服务。政务中心一般采取四大运行方式：一是一站式审批服务，实行“集中办公、窗口受理、一口对外、承诺服务、限时办结、统一收费”的服务办事制度；二是开展并联审批，即一个窗口统一受理、统一发照；三是建立电子监察系统和监标系统，为审批工作的考核提供依据；四是建立网上审批平台。

第四，借鉴浦东新区、滨海新区改革经验，推进大部门体制改革。重庆两江新区针对市场监管体制存在的问题，将工商管理、质量技术监督管理和食品药品监督管理部门的职能进行整合，成立重庆两江新区市场和质量监督管理局。甘肃兰州新区推动组建大综合执法局，集中执行城市管理、规划、国土等七大领域1791项行政处罚权。南京江北新区成立规划国土环保局，实现规划、国土、环保合署办公，有利于统筹推进“多规合一”、综合执法。从各新区设立的其他机构也可看出，一般新区都同时承担着多种职能。

第五，优化新区与功能区的关系。管委会体制模式的国家级新区与功能区关系较为复杂。以重庆两江新区为例，重庆两江新区党工委、管委会受重庆市委、市政府委托，代管北部新区党工委、管委会和两路寸滩保税港区管委会，直管区内两江工业开发区管理机构。两江新区内各区人民政府、经济功能区管理机构根据各自职责，负责各自辖区的行政管理和社会事务工作，接受两江新区党工委、管委会对经济建设和开发开放工作的指导、协调。2016年2月，重庆市委、市政府出台《关于调整优化两江新区管理体制的决定》，撤销北部新区党工委、管委会，其职能职责分别划归重庆两江新区党工委、管委会。

3.政府与管委会体制并行模式

现阶段，采用政府与管委会体制并行模式的新区包括：浙江舟山群岛新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、云南滇中新区。管理体制采用这种模式的新区与其所辖范围有着密切的关系，一般是因为新区范围与某个行政区范围一致。当然，也有因为发展需要，如云南滇中新区，为理顺昆明市与滇中新区的关系，采用了“市区融合发展”的思路。总体来看，这种体制模式具有如下特征：

第一，新区管委会与某级行政区政府并存，两个机构在领导任职上多有交叉。如浙江舟山群岛新区管委会与舟山市政府并存，舟山群岛新区党工委、管委会分别为浙江省委、省政府的派出机构，与舟山市委、市政府实行“两块牌子、一套班子”，在浙江省委、省政府的领导下，负责舟山群岛新区的开发、建设和管理工作。舟山群岛新区与舟山市政府领导间实行交叉任职。青岛西海岸新区管委会与青岛市黄岛区政府实行“一套机构、两块牌子”，黄岛区委书记兼任西海岸新区工委书记，黄岛区区长兼任青岛西海岸新区管委会主任。大连金普新区党工委、管委会分别为大连市委、市政府的派出机构，分别与金州区委、区政府合署办公。金普新区纪工委（金州区纪委）受大连市纪委和金普新区党工委双重领导。金普新区党工委、管委会工作部门及派出机构和群团机关也是金州区委、区政府工作部门及派出机构和群团机关。这种体制可以更好地发挥统筹协调功能，减少机构间利益冲突引致的种种弊端。

第二，新区与行政区内设部门合署办公现象普遍。如浙江舟山群岛新区党工委、管委会办公室与舟山市委办公室、市政府办公室合署办公，实行“三块牌子、一套班子”；将舟山市委政策研究室的职责、市政府办公室的政策研究（经济研究）职责整合，组建浙江舟山群岛新区政策研究室；将舟山市委办公室、市政府办公室的督查职责整合，组建浙江舟山群岛新区督查考核办公室，由浙江舟山群岛新区办公室管理。再如将舟山市口岸海防管理和打击走私办公室调整为浙江舟山群岛新区口岸与海防管理办公室，归浙江舟山群岛新区办公室管理。青岛西海岸新区党委会办公室与黄岛区政府办公室合署办公。《关于云南滇中新区管理运行机制有关事项的批复》决定，昆明市国土局、环保局、林业局、水务局、工商局、质监局加挂云南滇中新区相应机构牌子，履行相关职能。

第三，新区与功能区关系较为复杂，部分新区与功能区管理体制理顺面临难题。如青岛西海岸新区内有不同层次的功能区，这些功能区多设置了管委会。既有区政府的派出机构青岛西海岸国际旅游度假区管委会、青岛（胶南）新技术产业开发试验区管委会，又有青岛市政府的派出机构，如青岛经济技术开发区管委会、青岛前湾保税港区管委会、青岛董家口经济区管委会、青岛中德生态园管委会。青岛西海岸国际旅游度假区管委会、青岛（胶南）新技术产业开发试验区管委会接受黄岛区政府的领导，体制相对较顺，而青岛经济技术开发区作为国家级开发区，青岛前湾保税港区作为国家级保税港区，青岛中德生态园作为中德两国政府间战略合作园区，其体制与青岛西海岸新区如何对接面临挑战。大连金普新区与辖区内功能区的关系亦十分复杂。大连金普新区、金州新区、普湾新区、金州区、普兰店市、大连经济技术开发区等的关系错综复杂，领导多有交叉，对新区的管理和运行难免会带来诸多掣肘。

第四，深化行政审批制度改革，探索大部门体制。在行政审批制度改革方面，浙江舟山群岛新区实施企业投资项目 “零审批”、“零收费”制度改革，变先批后建为先建后验。按照“先设标准、告知承诺、监管指导、集中验收”的方式，深化投资审批体制改革。深化行政审批“两集中两到位”，建设完善网上审批系统和电子监察系统。创新基层公共服务体制机制，全面推动便民服务事项进社区。推进中介服务市场开放，健全审批中介服务机构名录库和评议制。青岛西海岸新区在全国率先取消了社会投资类项目前置审批，并编制下发了社会投资类项目 “负面清单”、“限批清单”和政府“权力清单”，实现“三证合一”商事登记制度改革。在探索大部门体制改革方面，云南滇中新区设置行政审批局；青岛西海岸新区组建综合行政执法局，探索“六合一”综合行政执法改革，将原城管、国土、海监、交通、文化、环保等六个部门的执法队伍，从人、财、物上整体划转至新组建的综合行政执法局，集中行使六大领域2443项执法权限。

图一 2011～2015年上海浦东新区第三产业增加值占GDP的比重

（二）国家级新区的产业发展体系创新

产业优化升级是国家级新区健康发展的核心要素，没有产业支撑的发展是不可持续的。正是如此，《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》提出要“构建现代产业体系”，以新产业、新业态为导向，大力发展战略性新兴产业和高新技术产业，优化产业结构。在我国经济发展步入新常态的大背景下，部分国家级新区由产业带动的快速发展成为一道亮丽的风景。

从产业发展主要驱动因素的角度，可将国家级新区分为第三产业主导型，第二产业主导型，二、三产业双轮驱动型。[5]需要说明的是，国家级新区基本上都提出了要发展现代服务业、先进制造业、高新技术产业和战略性新兴产业，这里主要是基于新区目前的产业结构来划分的。这并不意味着某一新区没有发展主导产业之外的其他产业，也不意味着其他产业对于新区发展就不重要。受篇幅和精力所限，这里不对各国家级新区的产业发展作全盘分析。

1.第三产业主导型模式

第三产业主导模式的最典型特征是第三产业成为拉动国家级新区经济发展的主导力量，第三产业占国家级新区地区生产总值的比重超过第一产业和第二产业。现阶段，国家级新区中仅有上海浦东新区符合这种模式的特征。“十二五”期间，上海浦东新区第三产业增加值占GDP的比重分别为 57.3%、60.0%、64.0%、67.0%、72.0%（见图一）。2015年，第三产业增加值占浦东新区地区生产总值的比重达72%，比2010年提高近16个百分点。这一比重比上海市高出4.2个百分点，比全国高出21.5个百分点。浦东新区已形成以服务经济为主的产业结构。

2.第二产业主导型模式

第二产业主导模式的最典型特征是第二产业成为拉动国家级新区经济发展的主导力量，第二产业在三大产业占地区生产总值中的比重最大。这类国家级新区主要有：天津滨海新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区、哈尔滨新区、长春新区。由于涉及的新区数量较多，这里仅选择部分新区产业状况进行分析。

天津滨海新区在所有新区中，地区生产总值最大，占所在省市地区生产总值的比重也最高，这与其第二产业的发达关联密切。在滨海新区产业结构中，工业发挥了重要支撑作用。2015年，滨海新区规模以上工业总产值达1.55万亿元。“十二五”时期，工业增加值年均增长19.9%，占地区生产总值比重达59.8%。建设6个国家新型工业化产业示范基地，形成4个千亿级龙头产业。目前，滨海新区已经形成具有比较优势的八大主导产业，分别是：航空航天、电子信息、石油开采及加工、海洋化工、现代冶金、汽车及装备制造、食品加工、生物制药，形成了高新技术产业群，滨海新区已成为我国重要的大型石化基地、冶金基地，IT制造业居全国前列，石油套管产量跻身世界四强。

甘肃兰州新区确定了 “兴工强区和产业化富民”的战略，以六大园区建设为重点，加快推进工业化进程。2014年，兰州新区实现工业总产值105.94亿元，同比增长235.61%，实现工业增加值18.2亿元，同比增长231.4%。工业拉动新区经济增长20.18个百分点，对新区经济发展贡献率达50.81%。重工业产值占工业总产值的比重达90.7%，六大支柱企业完成工业增加值11.99亿元，占规上工业增加值的90.8%。兰州新区对传统产业依赖度较高，且主要集中在非金属矿物制品业。兰州新区的支柱产业包括石化、装备制造、新材料、生物医药、电子信息等，以第二产业为主。从其产业发展规划来看，兰州新区着力围绕石油化工、水性材料、装备制造、电子信息、光电制造、生物医药、大数据、现代物流八大产业链开展招商，引进上下游配套企业，努力打造百亿级、千亿级的产业集群。

3.二、三产业双轮驱动型模式

二、三产业双轮驱动型模式的国家级新区在产业转型升级发展中，以高端制造业和现代服务业引领发展，二、三产业在地区生产总值中所占比重相差不大，共同成为拉动新区快速发展的引擎。这种模式的国家级新区包括：重庆两江新区、浙江舟山群岛、青岛西海岸新区。

浙江舟山群岛新区紧紧围绕现代海洋产业做文章，大力发展以港航物流、船舶制造、海洋工程装备、海洋旅游、远洋渔业等优势产业为主导的海洋经济。2015年，新区三次产业结构比例调整为10.2∶41.4∶48.4。渔业、船舶修造、交通运输三大海洋特色行业合计占全市地区生产总值（GDP）的近40%。从规模以上工业总产值看，船舶工业占一半，石油化工业占15%以上，水产品加工业占10%以上。

青岛西海岸新区正在进入以服务经济为主的发展阶段，三次产业结构由“十一五”末期的3.0∶63.0∶34.0 调整为 2015 年的 2.4∶48.1∶49.5。 青岛西海岸新区的六大支柱产业为航运物流、船舶海工、家电电子、汽车工业、机械装备、石油化工，目前正在推动这些产业向价值链高端拓展，如推动航运物流向服务贸易转型，船舶海工向特种船舶、深远海装备转型，家电电子向新一代信息技术转型，汽车制造向新能源汽车转型，机械装备向智能装备制造转型。与此同时，青岛西海岸新区还注重培育新一代信息技术产业、海洋生物产业、节能环保产业、新材料产业、旅游度假产业、通用航空产业、科技服务产业、文化创意产业、蓝色金融产业、生命健康产业等十大新兴产业。

（三）国家级新区创新发展模式的共性与差异

国家级新区创新发展应重点抓好体制机制创新和产业体系创新。这里从这两个方面进行具体比较。

就管理体制而言，国家级新区发展模式可分为政府体制模式、管委会体制模式、政府与管委会体制并行模式。这三大模式既有共性又有差异。某种体制模式的形成，并非单一因素作用的结果。研究发现，跨行政区域的新区一般会选择管委会体制模式，这也是多方利益博弈和协调的结果。

从共性来看，表现在如下方面：一是三种模式的国家级新区均强调加大简政放权力度，深化行政审批制度改革，取消和下放审批管理权限，优化行政审批机制和服务，或成立行政审批服务中心或政务中心推行行政审批事项办理，或借鉴天津滨海新区的经验，成立行政审批局，集中审批职能，提高审批效率。二是三种模式的国家级新区均强调通过大部门制改革，整合相似职能，加快建立统一高效的管理体制。如各新区成立的市场监督管理局、城市管理行政执法局等，都是整合多个部门相似职能的基础上建立的，有效地解决了“九龙治水”的难题。上海浦东新区的这些实践被其他国家级新区所复制，不少新区都采取了这方面的举措。三是三种模式的国家级新区均强调推行权力清单和责任清单，实行“行政权力进清单、清单之外无权力、权力和责任相对应”的体制，精简行政权力，激发市场活力和潜力。

从差异来看，表现在如下方面：一是在新区与功能区的关系上，政府体制下的新区与功能区关系相对较为明晰，管委会体制和政府与管委会体制并行下的新区与功能区关系错综复杂。国家级新区是一种综合功能区，在新区内一般有不同层级、不同功能的经济功能区，既有国家级的功能区，又有省级或市级的功能区；既有经济技术开发区，又有高新技术产业开发区、综合保税区、保税港区、保税区等；其中不少经济功能区都成立了党工委、管委会，有的经济功能区和新区一样，都是同一级党委、政府的派出机构，都要接受同一级党委、政府的领导，仅靠新区领导的高配和兼任理顺它们之间的关系是十分困难的，新区在发展过程中遇到的障碍和掣肘也是可以想见的。重庆市撤销北部新区党工委、管委会，大连市撤销金州新区党工委、管委会和普湾新区党工委、管委会，将其职能分别划转至重庆两江新区党工委、管委会和大连金普新区党工委、管委会。从这两个新区的实践可以看出，理顺新区与功能区的关系是一道难解的题，也是国家级新区持续健康发展必须破解的一道难题。二是在新区管理权限上，政府体制下的新区既拥有经济事务管理权，又拥有社会事务管理权；管委会体制下的新区情况较为复杂，有的新区只享有经济事务管理权，不享有社会事务管理权，社会事务主要由新区内的街镇负责，有的新区分直管区和非直管区，在直管区内同时享有经济事务管理权和社会事务管理权，在非直管内只享有经济事务管理权，还有的新区仅是议事协调机构，权力由片区党工委、管委会享有；政府与管委会体制并行下的新区一般享有经济事务管理权，行政管理权则由街镇行使。三是在新区的机构设置上，政府体制下的新区机构数量明显比管委会体制下的新区多，这与其拥有的权限更多有一定关系。管委会体制下的新区机构多为与经济发展密切关联的部门，如发展规划、土地、财政、金融等。政府与管委会体制并存下的新区则有新区内设部门与某一级政府部门合署办公的情形。

就产业体系而言，国家级新区发展模式可分为第三产业主导型模式，第二产业主导型模式，二、三产业双轮驱动型模式。三种模式国家级新区的共性在于：第一，均强调产业的优化升级和集群发展，注重对产业的统筹规划和管控，以功能区引导产业集聚和合理布局；第二，均强调科技创新和人才对产业发展的重要支撑作用，强化科技创新驱动，优化人才引进、培养、使用、评价、激励机制，集聚一批领军人才；第三，均强调以项目带动产业发展；第四，所选择发展的产业代表了一段时期内的产业发展方向，如高新技术产业、战略性新兴产业、先进制造业、现代农业、现代服务业，等等。三种模式国家级新区的差异在于：第三产业主导型新区的现代服务业占地区生产总值的比重要明显高于其他两种新区，第二产业主导型新区的工业占比较大，而二、三产业双轮驱动型新区则强调二、三产业的融合发展，它们占新区地区生产总值的比重差距不大。

需要说明的是，就现阶段的国家级新区发展而言，不能简单地评价得出某种模式优于另一种模式。[6]这里认为，适合新区发展的产业体系才是最优的，因为新区有自身的产业基础和产业发展要素，盲目地放弃比较优势而去追求另一种理论上认为更优的模式并非明智抉择。

三、国家级新区的协调发展模式比较

协调发展是国家级新区健康发展的内在要求。促进国家级新区健康发展，发挥国家级新区的示范带动作用，必然要求推动国家级新区协调发展。长期以来，我国在经济发展中出现了诸多不协调问题，如经济与社会发展不协调、区域发展不协调、城乡发展不协调、陆海发展不协调、人与自然发展不协调。这些不协调现象的出现既有主观认识的原因，又有客观要素约束的影响。国家级新区作为一种特殊的改革试验区，在其发展过程中必须从理念和实践上摒弃不协调发展。[7]

结合各国家级新区的战略定位和具体实践，可将国家级新区的协调发展分为经济社会协调发展模式、区域协同发展模式、城乡协调发展模式、陆海统筹发展模式、人与自然协调发展模式。需要说明的是，由于新区数量众多，且在促进协调发展方面均采取了相关举措，限于研究精力，这里不逐一分析，仅在每种模式下选择有代表性的新区进行剖析。

（一）经济社会协调发展模式

经济社会协调发展模式是指国家级新区在注重经济发展的同时，注重社会发展和社会治理，使改革成果全民共享，更多更好惠及人民群众，不断提高人民群众的获得感和满意感。上海浦东新区就属这种模式。上海浦东新区提出，“浦东开发开放不只是经济的开发，而且是社会的开发，是争取社会的全面进步，是促进人的全面发展”。秉承经济社会协调发展的理念，浦东新区在加快“四个中心”核心功能区建设和科技创新中心建设的同时，不断强化公共服务，着力保障和改善民生。浦东新区不断完善公共服务体系，强化公共服务制度供给，改进公共服务供给方式。浦东新区出台了一系列推动公共服务体系建设的规范性文件，涉及公共交通、职业教育培训、环境卫生管理、农村卫生事业发展、社区事务受理服务中心标准化建设、养老事业发展，等等。这些规范化文件有效地推动了浦东新区公共服务体系的建立和公共服务的供给。浦东新区打造了两个平台，即“市民服务中心—社区事务受理服务中心”公共事务办理平台和“市民服务中心—基层政府”公共服务供给平台，确保企业、社会组织和居民的公共服务需求得到有效回应。在公共服务供给方式上，浦东新区积极借鉴西方新公共管理运动的相关成果，建立起以项目为导向的契约化管理模式，较早地在调查统计、项目管理、课题研究、职业教育培训等领域推行政府购买公共服务，探索公共服务的一站式、电子化、市场化、社会化供给。

（二）区域协同发展模式

区域协同发展模式是指国家级新区创新合作模式，主动融入区域发展大战略，增强对周边区域的辐射带动能力，建立其和周边区域的利益分享机制，实现协同发展。国家级新区的区域协同发展包括两方面：一是国家级新区之间的协同发展，尤其是同属某一区域发展总体战略内的新区，更应增强互利合作；二是国家级新区与所在省市或区域乃至全国的其他行政区的协同发展，国家级新区在发展中，既要发挥对周边人力、资本等要素的集聚功能，借助外力发展自身，又要发挥引领带动作用，增强对周边区域的辐射力和扩散效应，带动周边区域发展。在“四大板块”区域发展总体战略和京津冀协同发展、长江经济带等重大国家战略的总体布局中，国家级新区扮演着重要的角色。

在“四大板块”区域发展总体战略中，重庆两江新区、甘肃兰州新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、四川天府新区、云南滇中新区位于西部地区，大连金普新区、哈尔滨新区、长春新区位于东北地区，湖南湘江新区、江西赣江新区位于中部地区，上海浦东新区、天津滨海新区、浙江舟山群岛新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区、南京江北新区、福州新区位于东部地区。这些新区被赋予了在西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、中部崛起或东部地区率先发展等战略实施上发挥示范带动作用的使命。从国家发展和改革委员会批复的各国家级新区总体方案中可以清晰地发现，国家对各国家级新区辐射带动所在省市和区域经济发展都提出了明确的要求。

从京津冀协同发展战略涉及的国家级新区来看，天津滨海新区积极打造京津冀三地要素汇集、产业融合、互动创新示范区，主要采取如下方面的举措：一是打造东部滨海发展区的核心区，带动唐山、沧州两翼发展；二是深化与中关村国家自主创新示范区和白洋淀科技城合作，推进建设“天津滨海-中关村科技园”、“京津合作示范区”等载体建设；三是推进国际港口联盟建设，与河北省港口形成合理分工与错位发展，促进与北京、河北等区域机场合作。

长江经济带战略主要涉及9个国家级新区，分别是上海浦东新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、贵州贵安新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、云南滇中新区、江西赣江新区。这些国家级新区在长江经济带建设中发挥着重要作用。多数国家级新区都提出要加强与长江经济带其他省份和区域的合作，甚至有具体的措施，贵州贵安新区、四川天府新区、云南滇中新区虽然提出要积极融入和服务长江经济带战略，但没有与其他长江经济带省份和城市群合作的具体表述。

（三）城乡协调发展模式

城乡协调发展模式是指国家级新区坚持城乡统筹，坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化的模式。它是针对城乡发展不协调、不平衡的问题而提出来的。几乎所有的国家级新区都提出要推进城乡协调发展，这里以成渝统筹城乡综合配套改革试验区所在的重庆两江新区和四川天府新区为例，对城乡协调发展模式加以论述。

重庆两江新区设立的目的之一就在于 “加快推进统筹城乡综合配套改革试验”，定位之一是“统筹城乡综合配套改革试验的先行区”。在推动城乡协调发展中，两江新区积极推进城乡规划建设一体化，实施城乡交通、水、电、气、通讯等基础设施一体化建设，加快全域城市化进程。建立城乡统筹的基本公共服务体系，完善城乡统一的公共财政体制，提高城乡教育、医疗等公共资源统筹配置水平。落实相关政策，深化推进户籍制度改革。加快基层政府职能转变，有序推进撤镇建街、撤村建居，积极推进城乡社会管理一体化。两江新区的公租房建设与智能化管理使农民工安居，为农转城人员提供的免费技能培训、订单式就业培训、新市民素质培训使农民工更快更好地融入城市，通过打造万亿级民生工业新城使农转城人员乐业。

四川天府新区在 “统筹城乡一体化发展示范区”建设中，积极推动统筹城乡综合配套改革试验向纵深拓展，努力实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，构建现代城市与现代农村和谐共生的新型城乡形态，建立健全以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。作为天府新区成都部分的核心区域，天府新区成都直管区于2014年10月出台 《统筹城乡综合配套改革实施方案》，围绕城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务和社会管理一体化进行总体设计。具体措施包括：一是构建新型农业经营体系，推进农业发展方式转变，制定农村土地承包经营权流转管理办法，鼓励发展土地股份合作社，“大园区+小农场”等土地适度规模经营；二是探索增加农民财产性收入渠道，赋予农民更多财产权利；三是加快推进城乡要素平等交换，促进公共资源均衡配置；四是着力构建“组团式、生态化、产城一体”新型城镇格局，完善城镇化健康发展体制机制，加快推进新型城镇化。

需要指出的是，推进新型城镇化建设是城乡协调发展的重要内容之一。广州南沙新区提出要成为“新型城市化典范”，陕西西咸新区的定位之一是“中国特色新型城镇化的范例”，大连金普新区、湖南湘江新区、南京江北新区、云南滇中新区也分别提出要打造成为新型城镇化的先行区、城乡一体的新型城镇化示范区、新型城镇化示范区、西部地区新型城镇化综合试验区，贵州贵安新区提出要形成城乡统筹发展的特色山地城镇化格局，探索符合西南地区特点的城镇化发展模式。这其中，以陕西西咸新区和贵州贵安新区的新型城镇化实践最为典型。这两个新区被列为第二批国家新型城镇化综合试点地区。

（四）陆海统筹发展模式

陆海统筹发展模式是国家级新区在陆海一体、陆海联动发展的战略思维指导下，“根据海陆两个地理单元的内在联系，统筹谋划海洋与沿海陆域两大系统的资源利用、经济发展、环境保护、生态安全和区域政策，把海陆地理、社会、经济、文化、生态系统整合为一个统一整体”的发展模式。国家为推进海洋强国战略的深入实施，先后批准设立了浙江舟山群岛新区和青岛西海岸新区。海洋产业在这两个新区经济发展中扮演着重要角色，二者在发展中都提出要坚持陆海统筹。

浙江舟山群岛新区基于丰富的海洋资源和产业基础，提出要建成“陆海统筹发展先行区”。2015年，舟山群岛新区海洋经济总产出达2653亿元，按可比价格计算，增长10.0%。海洋经济增加值766亿元，增长9.6%，海洋经济增长值占地区生产总值的比重达70.0%。“十二五”期间，海洋经济增加值年均增长11.8%。舟山群岛新区综合考虑陆海资源配置、基础设施连通、产业项目对接、生态环境统筹等重大事项，以交通为重点，加快构建功能齐全、安全高效的现代基础设施体系，推进魅力独具、山海兼胜、人海和谐的城市建设，将舟山群岛新区打造成为海上花园城。

青岛西海岸新区在“陆海统筹发展试验区”建设过程中，高效整合陆海资源，依托周边区域构建陆海统筹的港口集疏运、能源供给、水资源保障、信息通信、防灾减灾等网络，在陆海战略规划、产业发展、生态保护、政策安排、管理体制统筹联动等方面先行先试，探索以对外开放带动对内开放、沿海发展带动内地发展的新路径。按照全域统筹、陆海联动、生态间隔、组团发展的思路，集约、高效、可持续利用陆海空间资源，以重点经济功能区建设带动城镇发展，构筑“一核、两港、五区、一带”总体发展格局。青岛西海岸新区积极开展陆海统筹综合配套改革试验，整合部门职责，强化陆海综合管理，统筹陆域、海域资源管理，科学编制陆海规划，实现产业发展、基础设施建设、生态环境整治陆海联动，取得了显著效果。

（五）人与自然协调发展模式

人与自然协调发展模式是指国家级新区在发展过程中，促进资源循环高效利用及人与自然和谐相处，实现生态文明建设与经济社会发展良性互动的模式。人与自然协调发展模式是人们在对掠夺性发展模式进行反思的基础上得出的一种新型模式。与此模式相对应的是我国的“两型”社会建设，即资源节约型和环境友好型社会建设，它要求转变粗放型的经济增长方式，在生产、流通、消费的各个领域、环节，节约使用能源资源，提高其利用效率，加强环境保护和环境治理。湖南湘江新区提出要打造成为“全国‘两型’社会建设引领区”，其发展模式可以视为人与自然协调发展模式。

湖南湘江新区是长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区的先导区。新区按照《国家发展改革委关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》的要求，“重点围绕创新生态文明建设体制，推动建立综合性生态补偿机制，走绿色低碳循环发展道路开展探索”，以“生态优先”规划体系和生态红线控制为重点，促进人与自然协调发展。具体来讲，主要采取了如下措施：一是坚持多规合一，实现了城市规划、土地利用总体规划和环境保护规划的“多规合一”、“无缝衔接”。二是划定生态保护红线，实施生态功能分区控制，明确禁止开发区域、限制开发区域。对自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区、水源涵养区、自然湿地等重点区域实施控制性保护。三是结合环境容量，实施组团式发展。按照打造“生态宜居新城区”的目标，实施组团式发展，根据各片区环境容量进行规划定位和设计，并配套实施产业环境准入。四是推行生态环境资源补偿、节约集约用地、耕地保护、土地整治、污染损害赔偿、绿色信贷、绿色财税等政策。五是推行绿色低碳生活方式，发展绿色低碳产业，倡导绿色出行、推广绿色建筑，积极创建低碳社区，加快推动生活方式向勤俭节约、绿色低碳、文明健康方向转变。六是建立落后产能淘汰、生态环境补偿、污染治理和资源节约激励等机制，探索编制自然资源资产负债表和环境保护责任清单，探索建立绿色绩效考核体系，加大生态环境保护考核指标权重，建立完善生态环境损害责任终身追究制和环境污染事故责任追究制。

除湖南湘江新区外，其他新区也都提出要营造人与自然和谐共处的生态环境，加强生态保护，加大环境治理力度。其中，上海浦东新区提出要建成“开放和谐的生态区”，天津滨海新区提出要建成“宜居生态型新城区”，贵州贵安新区提出要建成“生态文明示范区”，福州新区提出要建成“生态文明先行区”。在促进人与自然协调发展中，这些定位坚持生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，着力推动绿色发展、循环发展、低碳发展，建立生态补偿机制，开展生态文明示范建设，从规划编制、基础设施建设、环境风险防控等方面严格环境治理，形成了一些可供其他地方参考的经验和做法。

（六）国家级新区协调发展模式的共性与差异

从协调发展的角度，可将国家级新区发展模式分为经济社会协调发展模式、区域协同发展模式、城乡协调发展模式、陆海统筹发展模式、人与自然协调发展模式。某个国家级新区可同时归入几种协调发展模式。

从共性来看，每个国家级新区在发展中都要注重经济社会协调发展、区域协同发展、城乡协调发展、人与自然协调发展，在各新区的发展规划和总体方案中也都有这方面的具体要求和举措，这也是国家级新区持续健康发展的内在要求。陆海统筹发展则主要是针对大连金普新区和青岛西海岸新区而言的。

从差异来看，每种发展模式的侧重点不同，经济社会协调发展强调的是经济与社会的关系，区域协同发展强调的是区域合作与竞争的关系，城乡协调发展强调的是城市与农村的关系，陆地统筹发展强调的是陆地和海洋的关系，人与自然协调发展强调的是人与自然的关系。处理好这些关系而采取的系列措施就构成了相对应的发展模式。

四、国家级新区的开放发展模式比较

国家级新区在区位、产业、人才、政策等方面均具有比较优势，是全方位扩大对外开放的新窗口和功能平台。根据国家级新区开放发展状况，可将国家级新区发展模式分为自由贸易试验区带动型模式、“一带一路”依托型模式、内陆开放型模式、面向重点方位和区域开放型模式。

（一）自由贸易试验区带动型模式

自由贸易试验区带动型模式是指国家级新区通过加强与自由贸易试验区的融合发展、联动发展，建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系，实现更高层次和水平的对外开放，加快构建开放型经济新体制的模式。[8]为促进贸易和投资便利化，提高开放型经济水平，国务院自2013年以来先后批准建立11个自由贸易试验区。自由贸易试验区是提高开放型经济水平的“试验田”，是我国进一步融入经济全球化的重要载体。

自由贸易试验区的设立，对推动关联的国家级新区乃至其他新区的对外开放水平都起到了带动作用。《国家发展改革委关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》要求上海浦东新区 “重点围绕深化自由贸易试验区制度创新，在金融、贸易、航运等方面加快构建开放型经济新体制开展探索”，要求广州南沙新区“重点围绕推动自由贸易试验区制度创新，构建与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架开展探索”。国家级新区利用自贸试验区的优势，加快推进投资、贸易、金融服务、监管等领域的制度创新，有效地提升了对外开放水平和质量。该模式下的具体措施如下：一是创新以负面清单管理为核心的投资管理制度，二是创新以贸易便利化为重点的贸易监管制度，三是创新以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度，四是创新事中、事后监管制度。

（二）“一带一路”依托型模式

“一带一路”依托型模式是指国家级新区对接“一带一路”战略，积极主动与“一带一路”沿线国家和地区建立互利合作关系，促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，实现更大范围、更深层次、更高水平合作的对外开放模式。推进“一带一路”建设是新时期我国对外开放的大战略，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，旨在“打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局”。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，要发挥国内各地区的比较优势，“实行更加积极主动的开放战略，加强东中西互动合作，全面提升开放型经济水平”。该文件明确了我国西北地区、东北地区、西南地区、沿海地区和内陆地区对外开放的重点。

虽然各个国家级新区均提出要积极参与“一带一路”建设，但因其历史条件、地理位置和资源禀赋等方面的差异，各个国家级新区在“一带一路”战略中的地位还是有所不同。这里分别选择丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路关联最为密切的西咸新区和福州新区加以论述。

陕西是古丝绸之路的起点，在习近平总书记提出“共建丝绸之路经济带”的倡议后，陕西省提出要“建设丝绸之路经济带新起点”。为加快推进丝绸之路经济带新起点建设，陕西省成立了推进丝绸之路经济带新起点建设工作领导小组，办公室设在陕西省发展改革委，负责统筹协调。陕西省人民政府办公厅于2015年7月印发了《陕西省“一带一路”建设2015年行动计划》，从促进互联互通建设、密切人文交流合作、加强科技教育合作、深化经贸领域合作、搭建对外开放平台、创新金融合作方式等方面提出了42项行动计划，并明确了每项计划的责任部门，西咸新区管委会参与九个方面的任务。与之配套，作为丝绸之路经济带重要支点的西咸新区出台了《西咸新区贯彻落实〈陕西省“一带一路”建设2015年行动计划〉实施方案》，从促进互联互通、加强科教合作、深化经贸合作、创新金融合作等七个方面，发挥西咸新区“一带一路”中心区域作用，确保“一带一路”建设重点工作有序推进。主要措施包括：一是增开国际航线，打造空中丝路；二是深化交流合作，推进项目建设；三是推进自贸区申报，搭建开放平台；四是创新合作方式，加强金融合作。

福建是海上丝绸之路的重要关口，也是21世纪海上丝绸之路核心区，这一定位在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》得以明确。福州新区服务福建省打造21世纪海上丝绸之路核心区的战略目标，在21世纪海上丝绸之路海上合作战略支点建设中发挥重要作用，重点推进与海上丝绸之路沿线国家和地区港口城市的交流合作，加强与东盟国家的合作联动，探索建设经贸合作示范园区，推进友好城市建设。整合资源、优化分工，充分发挥新区港口优势，加快港口及集疏运体系建设，提升港口综合服务能力，建设较为完善的国际航运物流网络，充分发挥港口对城市及区域发展的辐射带动作用。完善开放型经济体系，提升对外开放水平，搭建国际交流平台，构建全方位、宽领域、多层次的对外开放格局。

（三）内陆开放型模式

内陆开放型模式是处于内陆的国家级新区通过消除经济发展的体制机制弊端，扩大对内对外开放水平，促进国际国内要素有序自由流动，激发各种要素活力，增强经济发展内生动力的对外开放模式。大力发展内陆开放型经济，是应对国际经济政治新格局新变化的重大战略部署，也是完善对外开放区域布局、实施全方位对外开放的重大战略举措。实践证明，内陆地区可以克服地理位置上的缺陷，走出一条新型的对外开放之路。

从国家级新区的定位来看，有四个新区提出要打造成为内陆开放的高地或门户。重庆两江新区提出要打造成为 “内陆地区对外开放的重要门户”，贵州贵安新区、四川天府新区、湖南湘江新区分别提出要打造成为 “内陆开放型经济新高地”、“内陆开放经济高地”、“长江经济带内陆开放高地”，并在内陆开放型经济发展方面采取了诸多创新性的举措。其中，以重庆两江新区的探索最具代表性，其主要举措包括：一是打造开放平台连接全球市场，二是积极融入全球价值链，三是加快推进服务贸易发展，四是探索实现投资便利化、贸易多元化的新机制。

（四）面向重点方位和区域开放型模式

面向重点方位和区域开放型模式是指国家级新区利用其区位优势重点面向某一特定方位或区域开放、加强与特定方位或区域互利合作的对外开放模式。这一模式可以充分发挥国家级新区的区位优势，开展与特定方位或区域的全方位合作，建立起更加稳固的合作机制，实现互利共赢。

国务院在批复同意设立国家级新区时，多明确了其开放的方位与区域。就方位而言，天津滨海新区的定位是 “北方对外开放的门户”，浙江舟山群岛新区的定位是 “东部地区重要的海上开放门户”，甘肃兰州新区、陕西西咸新区分别定位为“向西开放的重要战略平台”、“向西开放的重要枢纽”，大连金普新区定位为“我国面向东北亚区域开放合作的战略高地”，云南滇中新区定位为 “我国面向南亚东南亚辐射中心的重要支点”。就重点区域而言，广州南沙新区利用其毗邻港澳的优势，意欲打造“粤港澳优质生活圈”，福州新区定位为“两岸交流合作重要承载区”，哈尔滨新区定位为“中俄全面合作重要承载区”，长春新区定位为“图们江区域合作开发的重要平台”。结合这些定位，国家级新区出台了相应的举措，具体如表1所示。

表1 部分国家级新区面向重点方位和区域开放的举措

（五）国家级新区开放发展模式的共性与差异

从开放发展的角度，可将国家级新区发展模式分为自由贸易试验区带动型模式、“一带一路”依托型模式、内陆开放型模式、面向重点方位和区域开放型模式。从共性来看，四种开放模式都是新时期国家级新区扩大对外开放的重要手段。从差异来看，每种模式适合不同的国家级新区，自由贸易试验区带动型模式适合与自贸试验区关联密切的国家级新区，也可以是自贸试验区周边的国家级新区，还可以是复制自贸试验区改革创新经验扩大对外开放的其他国家级新区；“一带一路”依托型模式主要适用于与“一带一路”战略关联密切的国家级新区，如陕西西咸新区和福州新区，也适合其他所有的国家级新区，每个国家级新区都需要积极参与到“一带一路”战略中来，只是参与的程度、方式有异；内陆开放型模式主要适用于内陆地区的国家级新区，如重庆两江新区、四川天府新区、贵州贵安新区、湖南湘江新区，这些新区地处内陆地区，缺乏对外开放的有利地理条件，但通过创新体制机制，走出了一条内陆地区开放的新路；面向重点方位和区域开放型模式主要适用于临近其他国家和地区的国家级新区，对地缘优势的要求较为突出。

五、重庆两江新区发展取向评估

国家级新区是改革创新的“试验田”，是坚持“五个发展”、落实国家重大战略的“排头兵”，在发展中既要鼓励其先行先试，更要及时总结国家级新区的成功经验，适时推广至其他新区、经济功能区、所在区域乃至全国，充分发挥其示范带动效应。重庆两江新区发展，应充分借鉴和吸收其他国家级新区的发展经验，坚持如下发展取向。

（一）推行“三个清单”模式，深化管理体制创新

要按照服务型、法治型、责任型、透明型、回应型等善治理念的要求，加强服务型管委会建设，深化重点领域体制机制创新，努力破解制约发展的体制机制障碍。探索形成协同管理、精简高效、权责一致的管理模式，推进治理能力现代化。可试点推行负面清单管理模式，按照“非禁即入”的原则，制定发布投资、产业发展等领域负面清单，在重点领域和环节开展负面清单管理试点，形成示范带动效应，为市场主体提供更大空间。推行权力清单和责任清单，并向社会公布，压缩各类重复交叉权力事项，最大限度精简行政权力，进一步规范市场秩序，激发市场活力和潜力。

应继续深化大部门体制改革，加快协调制度建设。可根据经济社会发展需要对职能相近、业务范围雷同的机构进行重组。如何处理新区管委会与上一级政府职能部门、所涉行政区政府及其职能部门、所涉其他经济功能区管委会、辖内镇政府和街道办事处的关系，是管委会模式实际运行的最大难题。为此，可加快政府间、部门间协调制度建设，包括协调启动、协调程序、协调监督和追责等制度，通过制度化的方式，优化协调机制。此外，还可通过人事任免权下放、改革绩效考核指标体系等方式，增强协调制度的约束力。

（二）结合要素资源禀赋合理选择重点发展产业，规避产业同质化

不同的自然资源、人文资源、科技资源、政策资源、要素资源在某种程度上决定了国家级新区的产业选择。在进行产业定位时，必须充分考虑到这些因素，此外还要对区域内外产业配套和产业竞争状况有全面的了解，找准优势所在。在此基础上，充分利用政策优势，完善配套服务体系，吸引内外资源，促进产业融合和产业集聚。在产业定位和选择时，切忌不顾自身实际盲目追求“高大上”，一哄而上发展战略性新兴产业和高新技术产业，而应充分利用原有产业优势，夯实发展基础，做好产业配套，延伸产业链条，实现产业合理有序向高端攀升。

（三）吸收协调发展模式理念精髓，推动全方位协调发展

推动全方位协调发展，具体应从如下方面着手：一是注重经济和社会协调发展。在促进新区开发和建设的同时，加强社会治理，为辖区居民和企业提供差异化、高质量的公共服务，以发展的眼光满足新区未来人口集聚的需求，使其有更多获得感、幸福感，打造宜居宜业新区。二是注重对改革创新发展经验的总结，在科学评估其可复制性、可推广性的基础上，将新区发展成功经验辐射到其他行政区。发挥新区对国家重大区域战略的辐射带动作用。三是推进以人口为核心的新型城镇化，结合新区自身特点，探索差异化的新型城镇化模式。切实做好转户居民的全方位政策保障工作，出台使新市民更快融入城市的系列举措。推动城乡协调发展，既要发挥城镇对乡村的汲取效应，又要发挥城镇对乡村的扩散效应，不能把城镇的快速发展建立在乡村的凋敝上。四是牢固树立生态文明理念，积极发展绿色产业，大力推广绿色建筑、绿色交通、绿色能源，倡导绿色消费，促进资源循环高效利用及人与自然和谐相处，实现生态文明建设与经济社会发展良性互动。

（四）探索适合两江新区的开放模式，提升对外开放层次和水平

结合自由贸易试验区战略、“一带一路”战略、内陆地区开放战略等，结合自身区位和优势，探索适合新区的开放发展新模式，具体可从如下方面着手：一是创新开放体制机制，推动建立高效便捷的通关和口岸监管模式，探索关检“一次申报、一次查验、一次放行”合作模式。二是立足开放平台，逐步在开放的广度、深度上实现新的突破。在开放广度上，要主动融入国家战略，寻求全方位多层次的对内对外开放；在开发深度上，由一般贸易、加工贸易向总部贸易、转口贸易和服务贸易拓展。三要通过重点发展总部经济、订单经济、平台经济，充分发挥开放型经济对实体经济的推动和促进作用。

（五）加强两江新区与其他国家级新区间的协作与互动，告别“以邻为壑”

现阶段，重庆两江新区与其他国家级新区在发展中还缺乏必要的互动互信，与区位相近、功能相近的国家级新区缺乏协作，从各国家级新区的规划和总体方案中可以找到加强区域互利合作方面的表述，但突出强调与其他国家级新区协作、借鉴其他国家级新区改革成功经验的较少。因此，有必要建立国家级新区之间的常态化联系机制，加强信息互通、经验共享，协作共治，尤其是相邻区域的国家级新区，更应频繁互动。

（六）实现领导干部配置及队伍结构的科学化、合理化

两江新区肩负着重要的改革试验使命，在全面深化改革的进程中扮演着排头兵的角色，其复杂性和难度较大，这对新区领导者个人的素质和能力以及领导班子的优化配置提出了更高的要求。新区的领导者，不仅要在政治上过得硬，还要懂经济，对经济领域出现的一些新事务、新的经营理念和方式要有敏感的认知，善于捕捉发展机遇，有长期从事园区、开发区管理的经验。在主要领导的任命上，要规避以领导秘书或有秘书经历的干部担任国家级新区主要领导的现象。在新区领导干部队伍的配置上，要坚持多元化和专业性的统一。

[1]国家发展和改革委员会：《国家级新区发展报告·2015》，中国计划出版社，2015年

[2]曹云：《国家级新区比较研究》，社会科学文献出版社，2014年

[3]王佳宁 罗重谱：《国家级新区管理体制与功能区实态及其战略取向》，《改革》2012年第3期，第 21～36 页

[4]王佳宁 罗重谱：《我国综合配套改革试验区的现实定位与管理体制创新》，《马克思主义与现实》2012年第6期，第128～138页

[5]王佳宁 罗重谱：《综合配套改革试验区产业功能区及其管理体制解构：天津滨海与重庆两江》，《改革》2013 年第 4 期，第 73～82 页

[6]孙长学等：《国家级新区征程漫漫》，《改革》2015年第10期，第5～22页

[7]郝寿义 谢延钊：《滨海新区综合配套改革制度创新效应评价》，《天津师范大学学报（社会科学版）》2014年第 3期，第 13～20页

[8]张稷锋：《法治与改革：国家级新区的成熟范本与两江实践》，中国政法大学出版社，2015年

Comparison of Development Model of National New Areas and Selection of Development Routes of Chongqing Liangjiang New Area

Research Group of“Chongqing Social Sciences” Servicing Decision-making for Chongqing Municipal Committee

The key of the establishment of new national collaboration is to explore the path of promoting reform.The reform experience can provide a reference for other areas to deepen synergistically reform.Through comprising the modes of it’s innovative development,coordinated development and open development,it is found that there are similarities and differences.Chongqing Liangjiang New Area should learn from experiences of other new national areas.It could implement the“three lists” mode to deepen the innovation of management system,select key development industries in consideration of its factors and endowments,absorb the essence of harmonious development model to promote coordinated development,explore its own opening mode and improve the opening level,strengthen cooperation and interaction with other national areas,realize the scientific and rationalization of the leading cadres and the contingent structure.

development mode of new national areas,comprehensively deepen reform,development of Chongqing Liangjiang New Area

*《重庆社会科学》编辑部自2015年12月首倡于经济社会发展研究领域服务重庆市委决策，滚动设置若干选题。2016年1月成立服务重庆市委决策系列选题研究小组，改革传媒总发行人、总编辑王佳宁任组长、总协调人。本文由王佳宁策划和给定二级提纲，王佳宁、罗重谱执笔。