检察官提起行政公益诉讼原告资格探析

周昱君

[摘要]目前，在山东省内共有六处进行公益诉讼试点，行政公益诉讼占据了公益诉讼绝大多数的份额。试点中存在一些问题，包括法律规定不足、诉讼地位不明确、诉讼规则不明确等。文章针对检察官在行政公益诉讼方面是否具备原告资格进行了文献梳理，并对相关问题进行思考。

[关键词]检察官；行政公益诉讼；原告资格；比较分析梳理

一、检察官提起行政公益诉讼原告资格的文献

我国学界在行政公益诉讼的原告资格问题上，进行了较为深入的研究。其中，对于行政公益诉讼原告资格的理论基础、宪法基础、原告主体的横向比较、域外分析、原告资格确立的宪政意义以及对于原告资格确定的现实建议这些方面都有所涉猎。文献梳理的这部分，本文将对国内外针对行政公益诉讼方面的文献资料进行总结与归纳。

（一）关于提起行政公益诉讼的原告资格的理论基础

1.当事人适格理论

当事人适格理论的扩张是指当事人对于作为诉讼标的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。朱汉卿在《检察机关的行政公益诉讼原告人的资格探讨——以民事诉讼法修正案的颁布、民事公益诉讼的确立为契机》一文中提出，将诉的利益付诸于检察官，检察官便也有了适格的当事人资格，这也和诉的利益学说相呼应。诉的利益扩张学说是指随着不断产生的新型诉讼以及人们利益诉求范围的增加，使得诉讼利益也随之上涨，对提起诉讼的主体相应也要从直接相对人扩张到第三人。

2.公共信托理论

公共信托理论强调公民以信托的方式让政府来管理公共财产，故政府也将具备一定的财产诉讼权，也应当承担一部分保护信托财产免受侵害的责任。在这种背景下，公民一旦发现相关政府机关在财产受到侵害时没有按照法定程序向法院提起诉讼，那么将有权利以个人的名义向法院提起公益诉讼。公共信托的理论普遍得到学者引用与认可，大部分文献中都有提及。

3.诉讼担当理论

刘艺在《检察机关提起公益诉讼必须厘清的几个问题》中提出，检察机关在行政公益诉讼中的身份来自于法律认可的诉讼担当，行使的是诉讼实施权。诉讼担当理论在理论基础里算是观点较新的理论。

4.利害关系理论

利害关系理论是最传统的理论，指只有与案件有利害关系的人才可以成为原告。这一理论逐渐被实践所淘汰。朱学磊在《论行政公益诉讼的宪法基础——以传统行政诉讼模式的合宪性危机为线索》一文中认为，利害关系要件和过于狭窄的受案范围导致为数众多的行政违法行为无法接受司法审查，延缓了行政法治的进程。权利的发展变化导致公民与行政行为的利害关系弱化，对权利救济制度提出新的要求。

5.行政行为正当程序理论

行政行为正当程序理论即在对各个利益相关方的利益进行衡量之后由程序权利的享有者来接受原告资格。依据我国《宪法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》的相关规定可知，行政公益诉讼的原告资格受到法律保护。而权力制约理论则是指通过将国家的司法权、行政权以及立法权进行分割，从而让三个权力进行相互牵制，以此来对提起公益诉讼的主体确定一个适合的范围。

（二）提起行政公益诉讼原告资格的横向比较

首先是检察机关作为原告主体。刘艺在《检察机关提起公益诉讼亟须厘清的几个问题》中强调，在行政诉讼当中客观法律秩序的保障主要依靠检察机关对自身的法律监督职能有着充分的发挥，在进行行政公益诉讼时检察机关将扮演原告的角色，其与被告之间的差异得到了进一步缩小，构建了更均衡的诉讼结构。检察机关提起公益诉讼改变了行政诉讼法当事人的概念，其认为程序当事人在行政公益诉讼中将逐步取代利害关系人的角色。同时，刘艺在《检察机关提起公益诉讼的道、理、势》里详细地论述了检察机关作为原告主体的优势。认为从“道”的角度看，检察机关提起行政公益诉讼是充满自信的制度选择；从“理”的角度来看，国家宪法赋予了检察机关提起公益诉讼的权力。从“势”的角度看，当前我国所正在施行的制度格局也要求检察机关发挥其提起行政公益诉讼的功能。虽然检察机关提起诉讼有如此多的优势，但不意味着其原告资格具有绝对性。刘艺在《准确理解和把握公益、诉讼、试点概念的内涵》里提到，检察机关提起行政公益诉讼符合当前的实际诉讼环境要求，但同时我国的其他机关、组织或者公民的行政诉讼权力依然得到了保留，其同样能够成为行政公益诉讼主体。

其次是社会团体作为原告。张亚琼在《论我国行政公益诉讼原告资格的确认》中提出，社会团队与个人相比具备两个方面的优势：1.团体性优势。社會团体通常都有一定的服务宗旨，其宗旨通常也是关于保护社会公共利益、国家利益以及成员利益等方面，故这些社团的建团宗旨与行政公益诉讼主体要求相契合。2.社会团体具备更强的诉讼能力。此外，如果原告主体是由公民个人来承担，那么将原告资格赋予公民个人正是我国法治社会与宪法精神的体现，与上述法定说有直接相关的联系。

最后，有文章批判环保部门作为行政公益诉讼的主体。曹树青在《“怠于行政职责论”之辩——环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论》一文里提出否定环保行政部门环境公益诉讼原告资格的最大理由是赋予其原告资格将促使其怠于履行行政职责。

（三）提起行政公益诉讼原告资格的域外分析

美国有“私人总检察长”制度，英国使用了一种混合程序，法国则是越权之诉，而诸如德国、日本等国家也将行政公益诉讼的原告资格赋予了一些政府机关部门，从而更好地维护社会公共利益。关于域外的比较，各类文献中涉猎得十分广泛。

（四）提起行政公益诉讼原告资格的宪政意义

检察机关侦查权以及监督权等职能的发挥能够通过赋予其行政公益诉讼原告资格而得到强化，而这也更加生动地体现了我国依法治国、执政为民、公平正义的精神，将行政公益诉讼原告资格赋予检察机关对我国行政诉讼目标的达成以及功能的发挥提供了强有力的保障。

朱学磊在《论行政公益诉讼的宪法基础——以传统行政诉讼模式的合宪性危机为线索》中也从传统行政诉讼模式遭遇合宪性危机这个宪法角度来进行分析，指出我国的行政公益制度较好地弥补了传统行政诉讼模式中所存在的一些缺陷。endprint

（五）提起行政公益诉讼原告主体的趋势

在行政公益诉讼原告资格的问题上，在未来构建一个能够促进行政公益诉讼原告资格多元化发展的制度的观点引起多方关注，多数文献中都有所涉猎。思考

二、检察官提起行政公益诉讼原告资格的相关

（一）关于行政公益诉讼的当事人

虽然刘艺教授在文章里曾经表示过，行政公益诉讼的当事人分为原告、公益诉讼人（即检察机关）、被告三类。笔者觉得检察机关在此就是原告，尤其是在环境污染的受众较为广泛的情况下，检察机关代表人民提起行政公益诉讼，其本身在一定意义上就具有了拟制原告的这样的身份。所以在具体的分类当中，原告和检察机关的确是两个主体，但是在法庭当中，检察机关作为公益诉讼人就是原告。

（二）确定行政公益诉讼原告标准之思考

笔者认为此处的原告应该分为两个原告，一个是实际当中受到损害的原告，一个是站在法庭里提起诉讼的原告。确定前者的标准是公共利益的确定，后者的标准是是否符合国家司法现状。

西方发达国家在公共利益方面有一句谚语，即“利益是衡量诉权的尺度，无利益者无诉权。”所谓“公共”，是指不特定多数人，所谓“利益”是两者具有向好的相关性。张千帆曾经在《启动公益诉讼的条件——论美国行政诉讼的资格》里提到，只要原告所主张的利益大致可被认为在立法所要保护的范围内，那么原告就被认为具备诉讼资格。然而实践中并不能让不特定多数人到法庭里去起诉，这样不符合我国的司法现状。检察机关是法庭里的原告，就在于其符合我国司法的现状，从主体上真正能做到与被告相均衡，目的上能够做到为民请命，职能和法律上都有所依据，符合现实情况。

（三）从“诉”的角度看檢察机关作为原告提起行政公益诉讼的必要性

笔者认为，在我国检察机关提起行政公益诉讼具有其必要性。一方面是现实的情况，行政机关的不作为和乱作为导致环境污染生态破坏，日益损害了老百姓的利益。另一方面则是从“诉”的角度来看，如果不由检察机关行使诉的担当，使得社会团体或者公民能够随意获得行政公益诉讼的原告资格，将很容易导致行政公益诉讼泛滥的现象，极大地浪费司法资源，甚至导致法院系统工作瘫痪。在行政公益诉讼仍未发展成熟的时候，应由具有公权力同时也有法律赋予的监督权的检察机关作为公益诉讼人。

（四）对于行政公益诉讼原告资格的未来发展趋势

随着我国行政公益诉讼的发展趋于成熟，检察机关未必成为唯一的诉讼主体，这在将来会成为一个或然的趋势。为了防止进行公共利益的维护时出现多个主体共同提起行政公益诉讼，导致诉讼混乱的现象出现，应当针对公民个人、社会团体以及检查机关等获得原告资格的顺利来进行规定。在这种情况下法院将根据规定的顺位关系来优先受理具备较高优先级的原告主体所提起的行政公益诉讼。本文认为检察机关、社会团体以及公民个人这三者在取得原告资格的优先等级应当逐步降低，即检察机关最优，其次社会团体，然后是公民个人。

[责任编辑：岳文可]endprint