国家进出口管理委员会的成立及其历史作用探析

吴 伟 锋

(本文作者 中共中央党史研究室宣传教育局助理研究员 北京 100080)

国家进出口管理委员会的成立及其历史作用探析

吴 伟 锋

一

20世纪70年代末80年代初，国际、国内环境都发生了显著变化，为中国确立对外开放战略提供了客观条件。中共中央深刻把握世界发展的新变化，把中国的发展同世界的发展、同时代主题变换的实际紧密结合起来，作出了对外开放的战略决策。正是在这样的历史背景下，“两委”应运而生，承担起推动中国对外开放战略的使命。

从国际形势看，世界政治格局和经济关系出现了重大转变，时代的主题从革命与战争开始向和平与发展转变。第二次世界大战以后，在全球出现了资本主义阵营和社会主义阵营全面对抗的局面。这种对抗，包括政治、经济、军事、文化、外交等各个方面。尽管中共在中华人民共和国建立前夕就表明了与世界各国发展经贸关系的意愿，宣布“愿意同世界各国人民实行友好合作，恢复和发展国际间的通商事业”*《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1466页。，但是以美国为首的西方国家对中国采取敌视政策，使中国同西方的经济交流难以展开，只能“一边倒”地同社会主义阵营做生意。60年代初期，苏联撕毁与中国签订的经济合同，客观上迫使中国只能关起门来搞建设。70年代，中国先后同美国、日本等主要资本主义国家建立正式外交关系，从而使中国通向西方的道路得以开通，具备了进入世界主流市场的条件。1978年9月，邓小平指出:“在和平共处五项原则的基础上，积极发展同世界各国的关系和经济往来，经过几年的努力，有了今天这样的、比过去好得多的国际条件，使我们能够吸收国际先进技术和经营管理经验，吸收他们的资金，这是毛泽东同志在世的时候所没有的条件。”*《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第127页。与此同时，西方资本主义国家为了寻找国外市场，也放弃了过去那种对中国实行封锁和禁运的政策，愿意同中国发展经贸关系。这些都为中国的对外开放提供了良好机遇。

从国内形势看，一方面，粉碎“四人帮”后，中国重新有了安定团结的政治局面，党和人民迫切需要加速经济发展，摆脱长期贫穷落后的状态。另一方面，真理标准问题大讨论冲破了“左”倾错误思想束缚，为恢复实事求是的思想路线创造了条件。中共中央积极寻找经济发展的良策，在国内进行拨乱反正的同时，开始把目光投向海外，寻求利用外部资源(包括资金、技术、设备、管理经验)提升中国经济发展的水平。

从1977年下半年开始，一些国务院部委分别派出考察团，考察西方发达国家。1978年上半年，中共中央又派出多个代表团出国考察*影响较大的考察团主要有：1978年3月至4月，以上海市委第一书记林乎加为团长的赴日本经济代表团；4月，国家计委副主任段云率领的赴港澳经济贸易考察组；5月至6月，国务院副总理谷牧带队的赴西欧五国考察团。。各个代表团都向中共中央政治局汇报了外部世界的信息。1978年7月至9月，国务院召开务虚会，比较详细地研究了对外开放问题，9月9日，李先念在总结性报告中指出：“要努力引进中国当前急需的先进技术。”*《李先念文选》，人民出版社，1989年，第332页。这次务虚会，为对外开放决策的出台作了重要准备。12月，中共十一届三中全会指出：“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备。”*中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2011年，第5页。这就正式作出了实行对外开放的战略决策。

贯彻对外开放的决策，就必然改革原有封闭型的、高度集中的外贸管理体制，突破条条块块分割的经济管理体制，建立新的领导机构。为了推进对外开放战略，加强对外经济贸易工作的领导，1979年3月，国务院决定成立进出口工作领导小组。余秋里任组长，王任重、王震、方毅、谷牧、康世恩、陈慕华任副组长，由谷牧全权负责日常领导工作。由于对外开放是新生事物，又是涉及国内外许多方面的系统工程，而领导小组没有什么权力，经过几个月的运转，工作很不得力，议论了很多政策执行不下去，贯彻不了*参见《魏玉明访谈》，《百年谷牧》，第189页。。因此，7月，中共中央、国务院决定成立新的领导机构——国家进出口管理委员会和国家外国投资管理委员会，这是两块牌子，一套机构(同时撤销进出口工作领导小组)，*《谷牧回忆录》，第330—331页。统一组织实施对外开放政策。

二

1979年7月20日，国务院副总理谷牧向中共中央主席、副主席、政治局在京同志、各副总理、财经领导小组各同志报送了《关于筹组进出口管理委员会和外国投资管理委员会的请示报告》。很快，中共中央向全国人民代表大会常务委员会提出建议，为加强对进出口、外汇平衡和引进技术工作的管理，设立国家进出口管理委员会；为加强对外国投资的管理，设立国家外国投资管理委员会，并提名国务院副总理谷牧兼任“两委”主任。7月30日，这个建议在第五届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上得以审议通过，“两委”就正式成立了。

“两委”从成立之日起，就有着健全的组织结构和良好的运行机制。本着精简、统一、效能的原则，“两委”下设办公厅、综合局、外资管理局、出口管理局、技术引进管理局、条法局、调研室、顾问室等机构*《对外开放起始录》，第494页。。后来，又根据业务发展需要，增设了政府贷款项目建设办公室、加工贸易办公室、国际经济管理学院筹备处、国际经济合作局。“两委”成立后不久，各省、市、自治区也建立了相应的进出口领导机构，形成了从中央到地方较为完整的管理体系。

(一)职能定位。1979年8月23日，中共中央、国务院下发《关于国家进出口管理委员会和外国投资管理委员会的任务和机构的通知》，对“两委”的职责任务作出明确规定：“1.会同有关部门制定发展进出口贸易、技术引进、利用外资以及对外经济合作的方针、政策、条例、规章，研究总结经验，改革有关管理体制。2.会同国家计委，审议和制订我国进出口、技术引进、经济合作、外汇收支的长期规划和年度计划，协调有关方面的工作，检查督促计划的实施。3.组织有关部门和各省、市、自治区采取有力措施，扩大出口，增加外汇收入。4.根据中外合资经营企业法，组织制订实施条例和有关管理办法，组织有关部门审批合营企业的协议、合同和章程。5.统筹管理各部门、各地方引进先进技术、利用外国资金和进口设备的工作。督促检查有关方面掌握、消化、研究和发展引进的先进技术，以提高国内的制造能力。6.审议我国与外国政府间的长期经济合作或长期贸易协定、协议，报请国务院批准。”*《对外开放起始录》，第493—494页。

关于“两委”的职责任务，其用语多是“会同有关部门”“组织有关部门”“统筹管理各部门”，可见，它是一个综合协调型机构，起到枢纽的作用。当时，对外开放是一个崭新的课题，涉及的业务范围广、部门多，工作又有交叉。如果各行其是，相互之间难免有牵扯，分散甚至抵消力量，影响效率，增加办事成本。成立“两委”，并不是替代已有的国家计委、国家经委、财政部、外贸部、海关总署、国家商检局、贸促会、外汇管理局等职能部门，而是以这些职能部门为基础，发挥统筹协调作用，整合相关部门和地区在对外开放方面的资源，推动相关部门之间和地区之间的合作，形成及时、高效处理对外开放事务的整体合力。换言之，如果把各职能部门比作是“柱”，那么“两委”则是连接各个“柱”的“梁”，起着定位和导向的作用。

随着对外经济贸易工作的开展，“两委”的权力进一步扩大，承担了更多的管理和决策职能。1981年9月1日，中共中央、国务院作出《关于加强对外经济贸易工作统一领导和归口管理的决定》，指出：“国家进出口委及其党组，在中共中央和国务院的领导下，负责管理外国投资管理委员会、外贸部、外经部、国家外汇管理总局、中国银行(与中国人民银行共同管理)、海关总署、商检总局、国际信托投资公司、国际贸易促进会的工作；归口管理和协调国务院其他部门和各省、市、自治区以及我驻外机构有关对外经济贸易方面的工作。”*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第99页。这样，就职能定位而言，“两委”已成为承担统筹协调并拥有较多实际职能的机构。

在实际运行过程中，“两委”对工作职责和业务联系较紧密的部门，如外贸部、国家外汇管理总局、海关总署、商检总局、贸促会等实行归口管理，其业务主要负责人为“两委”副主任或委员；同时，相关部门，如国家计委、国家经委、国家建委、财政部等，也选派一位领导同志担任兼职副主任。一些重大事项，在委员会上集体讨论，统一认识，形成决议，再由归口的各单位根据自己的职责分工办理，相关单位配合支持。这样，就容易统一思想，形成合力，协调行动，提高效率。从实践上看，采取这一组织措施是完全正确的，是对外开放能够迅速推开的不可或缺的因素。

(二)人员构成。在中央的支持下，“两委”在短时间内就集中了一批拥护改革开放的精兵强将。

为了打开对外开放的局面，中共中央为“两委”配备了高水平的领导干部。国务院副总理谷牧兼任主任，汪道涵、周建南、马宾、江泽民、魏玉明、周宣城、卢旭章先后任专职副主任，顾明、甘子玉、贾石、卜明、郑拓彬、邱纯甫、谢北一为兼职副主任，季崇威、李灏为专职委员，江泽民兼任秘书长。谷牧任“两委”党组书记，顾明、汪道涵、周建南先后任副书记。1981年9月，中央又任命陈慕华兼任“两委”党组第一副书记、第一副主任。*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第94页。对于这一机构的领导班子，李岚清在后来给予了较高评价：“中央改革开放战略决策之所以打开局面，就是小平同志所说的‘搞好改革开放关键是要用明白人，要下功夫训练干部’那句话，当年中央选择主持国家进出口委的谷牧同志，就是一位‘明白人’，这位‘明白人’在组建国家进出口委时又吸收了一批‘明白人’。”*李岚清：《国门初开岁月中的谷牧同志》，《光明日报》2014年10月8日。正是在这样一批“明白人”的领导下，“两委”制定了推动对外开放的具体方针政策，帮助各地区、各部门解决了对外开放中的种种困难和问题，把对外开放工作搞得有声有色。

“两委”的工作人员也非常精干。为了迅速组建干部队伍，“两委”打破僵化的用人机制，招贤纳能，从国家计委、经委、建委、外贸部等部门选调了一批优秀干部。这批干部政治素质高，有实践经验，擅长协调，懂技术和外经贸业务，懂外语，是当时十分难得的复合型人才。另外，“两委”还利用当时全国对有关人员落实政策的机会，吸收了一批熟悉外经贸知识和工业知识、有对外贸易实践经验的工作人员。通过从多方面调配，“两委”在“成立时有两百人，随着职能和任务增加，到1982年3月，实有人数344人”*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第95页。。这些工作人员各司其职，为推进国家对外开放事务作出了重要贡献。

“两委”还成立了强大的顾问团队，先后聘请了陈慕华、荣毅仁、雷任民、刘宁一为顾问；聘请了工商界知名人士钱昌照、孙越崎、孙起孟、缪云台、古耕虞、刘念智、经叔平、李文杰、虞效忠、王兼士、李树农、艾德乐(美籍)、柯福兰(美籍)为特邀顾问；聘请了一些国内外专家教授担任专题顾问*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第94页。。顾问们积极为“两委”的工作建言献策，实际上起到了“智库”的作用，在对外开放的开局方面发挥了重要作用。担任“两委”专职委员的李灏后来回忆说：“国家进出口委的这种不拘一格吸纳人才的做法，尤其是大胆起用工商界知名人士做智囊在当时的国家机关中没有先例。一时之间，国家进出口委人才荟萃，在知识、专业、年龄结构上均十分合理。”*李灏：《追忆汪道涵同志》，本书编辑组编：《报国有心 爱国无限——汪道涵百年诞辰纪念文集》，上海人民出版社，2015年，第22—23页。

1982年初，国务院实行机构改革。3月8日，国务院主要负责人在第五届全国人大常委会第二十二次会议上所作的《关于国务院机构改革问题的报告》指出：“根据国务院的部署……国家进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和国家外国投资管理委员会合并组建对外经济贸易部的方案，都已经分别酝酿成熟。”*《三中全会以来重要文献选编》(下)，第494页。这样，“两委”被并入对外经济贸易部，完成了它的历史使命。

三

“两委”在不到三年的时间里，做了大量开拓性的、卓有成效的工作。概括地说，主要有四个方面：“一是创办经济特区，二是发展对外贸易，三是利用外资，四是引进先进技术和管理经验。”*《中国共产党与经济特区》，第131页。这就概括了“两委”的主要工作与历史作用。

(一)创办经济特区。这是中共中央、国务院为推进社会主义现代化建设而作出的重大决策。“两委”作为国家对外开放事务的归口管理机构，在创办经济特区的过程中，发挥极为重要的作用。

调查确定四个经济特区的范围。1980年4月1日至5日，根据国务院副总理谷牧的指示，“两委”副主任江泽民带着一个小组到汕头、厦门进行调查，初步确定了选点位置。8月8日至12日，江泽民又带队到深圳、珠海，研讨两个特区的规划方案和建设特区与非特区的分界线。最后，经与广东、福建两省反复核实，确定四个特区总共338.4平方公里*《对外开放起始录》，第65页。。

提请全国人大常委会审议通过《广东省经济特区条例》。本来，《广东省经济特区条例》作为一个地方性法规，由广东省人大通过就算是立法了，不需要全国人大来讨论通过。但是，“举办经济特区是一件史无前例的事情，特别是‘文革’十年浩劫刚刚结束不久，与外商打交道，实行一套对外商投资减税让利的政策，难免会遭到非议。广东省经过与国家外资委等部门研究，认为办特区是件大事，特区条例的立法程序要尽可能完善些，《广东经济特区条例》如由全国人大立法通过，则具有更高的权威性，对开展工作更加有利。”*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第105页。1980年8月，委员长叶剑英主持召开第五届全国人大常委会第十五次会议，“两委”副主任江泽民受国务院委托于8月21日在会上作关于广东、福建两省设置经济特区和关于《广东省经济特区条例》的说明，具体阐述了设置经济特区的根据和经济特区的性质、经济特区组织管理的基本原则、对经济特区企业的优惠政策、经济特区建设实施步骤*《江泽民文选》第1卷，人民出版社，2006年，第3—4页。。8月26日，全国人大常委会批准了该《条例》。这是中国对外开放的重大创举，以国家法律形式宣告了经济特区的正式诞生。

了解和借鉴国际上办特区的经验。随着各特区先后开工建设，特区到底怎么办？如何才能办好？对这个问题只在国内研究具有局限性，必须走出去看看。于是，“两委”主任谷牧派副主任江泽民带队出国考察。*参见《谷牧回忆录》，第363页。1980年9月26日至11月7日，江泽民率领由9人组成的经济特区考察组，先后考察了斯里兰卡、马来西亚、新加坡、菲律宾、墨西哥、爱尔兰等六国的出口加工区和自由贸易区。途径日内瓦时，还通过联合国组织邀请十多位国外专家进行了两天咨询性座谈。“代表团返回以后，江泽民和他的小组准备了一份开拓性的报告。考虑到‘文化大革命’的梦魇仍历历在目，报告中的建议确实是大胆的。其中包括的政策有允许地方政府授权减免税收、转让土地和保留外汇等。另外，报告建议允许外资企业按其自身意愿雇用和解聘工人。”*〔美〕罗伯特·劳伦斯·库恩著，谈峥、于海江等译：《他改变了中国 江泽民传》，世纪出版集团、上海译文出版社，2005年，第92页。这次考察为特区的建设和制定系统的特区政策提供了重要的参考和依据，“获得党中央、国务院的充分肯定，其主要建议被作为重要措施加以实施”*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第123页。。

制定经济特区的十条特殊政策。1980年12月，“两委”领导谷牧、江泽民到广东考察时，广东省委第一书记任仲夷在汇报中着重谈了特区在对外经济活动中应采取更加开放的政策的见解。1981年5月27日至6月14日，广东、福建特区工作会议在北京召开。为了开好这次会议，“两委”副主任周建南带领工作组在会前专程到深圳、珠海等地进行了为期20天的调查研究，掌握了大量的第一手资料。在“两委”的主持下，理论、经济界专家薛暮桥、许涤新、范若愚、钱俊瑞、古念良等从理论上探讨和论证了举办经济特区的必要性和可行性。会上认真总结了前段工作，参考国外各类经济性特区的成功做法，对举办经济特区的指导思想、基本方针和重要政策性措施，进行了深入讨论，形成了十条意见*《谷牧回忆录》，第355—356页。，主要内容包括：特区规划进口自用的货物关税优惠、简化外商进出口特区手续、改革劳动工资制度、对外贸易在国家统一政策指导下的自主经营、建设资金以利用外资为主、精简特区管理机构、加强法制建设等。上述意见写成《纪要》，成为创办特区后各项方针政策的集中和发展。

(二)发展对外贸易。“两委”在机构组建的同时，就开展了紧张的发展对外贸易工作。1979年8月11日至17日，“两委”在北京召开了京、津、沪三市对外开放座谈会，着重研究制定三市加快发展对外贸易的政策措施。会议期间，8月13日，国务院发出《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定的通知》。与会代表通过学习《通知》，分析了三市的有利条件，认为三市在对外开放和发展对外贸易方面先行一步是必要的。会议提出三市改革外贸体制的问题，作出了扩大三市对外贸易的自主权的决定。这在全国许多省市区引起强烈反响，特别是沿海经济比较发达的省份要求对外开放的愿望更加迫切。

按照邓小平“尽可能快一点”的精神*《邓小平文选》第2卷，第198页。，1979年11月，在国务院的直接领导下，“两委”在北京召开了全国进出口工作会议。会议决定进一步推进外贸体制改革，把给予京津沪的外贸自主权，扩大到沿海、沿长江等省区，提出“千方百计扩大出口”的方针。会后，许多省市及时传达贯彻此次会议精神，把进出口工作提到各级党委和政府的议事日程上，发展对外贸易已成为全党关心的课题。1980年12月，“两委”又在北京召开了全国第二次进出口工作会议，进一步部署了对外贸易工作。特别需要指出的，1981年7月27日、30日上午，中共中央书记处用了两个半天时间，听取了“两委”的汇报，书记处各位同志都作了重要讲话和插话，提出要把对外贸易提高到战略高度来认识，我们做经济工作要利用两种资源、两个市场，学会两套本领。9月3日，“两委”向各省、区、市进出口委(办、外经委)印发《中央书记处同志听取国家进出口委汇报时的重要讲话和插话要点》的通知。“这次汇报讨论的精神，传达下去后有力地推动了当时的工作。”*《谷牧回忆录》，第360页。1982年1月14日，胡耀邦在主持中央书记处会议讨论“两委”代中央起草的对外经济贸易工作的决定草案时，进一步指出：“中央书记处一致认为，我们的社会主义现代化建设，要利用两种资源——国内资源和国外资源，要打开两个市场——国内市场和国际市场，要学会两种本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领。”*《三中全会以来重要文献选编》(下)，第409页。这就把对外贸易的战略地位，进一步明确起来。

改革对外贸易体制，对发展对外贸易有着至关重要的影响。1979年10月，邓小平指出：“过去我们统得太死，很不利于发展经济。有些肯定是我们的制度卡得过死，特别是外贸。好多制度不利于发展对外贸易，对增加外汇收入不利。”*《邓小平文选》第2卷，第200页。根据中共中央、国务院的要求，“两委”和外贸部就改革外贸体制问题，向中央财经领导小组作了汇报。根据中央财经领导小组的意见，共同制定了《关于改革外贸体制的初步意见》，印发给1980年12月全国进出口工作会议征求意见。之后，又听取了有关方面的意见，于1981年10月提出了关于外贸体制改革的设想。在“两委”的直接推动下，外贸体制改革逐步推进，主要内容包括：下放外贸经营权、扩大贸易渠道，开展多种形式的工贸结合试点、改善行政管理，推行进出口代理制，改革外贸计划体制和外贸财务体制等。在贸易政策方面，也有了诸多调整，比如：实行外汇留成、分类经营，调整关税政策、体现鼓励出口与扩大必需品进口的关税方针，成立专业贸易公司，增加口岸和调整口岸分工，扩大生产企业办外贸的权限，大力组织商品对外销售等。总而言之，“针对原有体制过于集中这一矛盾的主要方面，改革的重点在于给地方和企业以更多的自主权，放开搞活外贸经营，调动地方、部门和企业发展对外贸易的积极性，增强在国际市场上开拓、竞争和应变的能力”*《当代中国》丛书编辑部编：《当代中国的对外贸易》(上)，当代中国出版社，1992年，第42页。。

为了发展对外贸易，“两委”组织制定了当时所急需的涉外经济法律、法规，比如《中外合资经营企业法实施条例》《涉外经济合同法》，从法律层面保障了各方的合法权益。“两委”还开展了同联邦德国、美国、瑞典、英国、日本等国签订双边投资保护协定的谈判，进一步解除外国投资者的顾虑，对利用外资起到了较好作用。

在“两委”的积极努力下，中国的对外贸易出现了空前活跃的新局面。进出口总额创历史最高水平，中国进出口占世界进出口的比重连年上升(见表1)，在世界出口国家中所占的位置，已由1978年的第32位，上升到1982年的第20位。出口商品的品种大量增加，由中华人民共和国成立初期的不到1万种，发展到1982年的近5万种。加工贸易异军突起，推动对外贸易实现了从初级产品为主向制成品为主的出口结构的转变。对外贸易的发展，对国家经济建设的发展起到了积极作用。

表1 1979—1982年中国与世界进出口总额及相应比重*裴长洪主编：《共和国对外贸易60年》，人民出版社，2009年，第213页。 (单位：亿美元)

(三)利用外资。改革开放初期，中国摒弃了“一无内债、二无外债”的传统观念，打破了不向西方国家贷款的“思想禁区”，开始利用外资，弥补国内建设资金不足，加速中国经济社会发展。

争取外国政府和国际金融机构的优惠贷款，是“两委”的一项重要工作。1978年5月30日，邓小平对不愿从国外借钱的观念提出了批评，他指出：“现在的国际条件对我们很有利。西方资本主义国家从它们自身的利益出发，很希望我们强大一些。这些发达国家有很多困难，它们的资金没有出路，愿意把钱借给我们，我们却不干，非常蠢。”*《邓小平年谱(一九七五—一九九七)》(上)，中央文献出版社，2004年，第320页。1978年6月，谷牧在向中央政治局汇报欧洲五国考察情况的会议上，谈到加强技术引进工作时，提出了贷款问题。随后，邓小平找谷牧谈话时指出：“引进这件事要做，下决心向外国借点钱搞建设，要抓紧时间。”*《邓小平年谱(一九七五—一九九七)》(上)，第335页。接着，在7月的国务院务虚会上，中央领导层对利用西方国家的贷款和吸收外商投资基本上达成了共识。“两委”成立前后，谷牧根据中央决定，与日本谈判借用日本政府海外协力基金问题。1979年12月，中国和日本“正式谈定了1979年度500亿日元的贷款(当时约折合2.3亿美元)，年利3%，还款期30年。这是我国在实行改革开放中获得的第一笔外国政府长期低息贷款。”*《谷牧回忆录》，第339页。以借用日本政府贷款为起点，中国迈开了使用国际贷款的步子，来源也不断扩大。与此同时，为了恢复中国在世界银行的席位及争取使用世界银行贷款，国务院成立了由谷牧负责的指导小组，具体工作由“两委”协调管理。1981年3月，国务院批准“两委”等部门提出的《关于世界银行贷款和政府间贷款工作中各有关部门工作程序、职责分工的意见》。此后，这项工作走上了有序管理的阶段。同年4月，由“两委”等部门组成的中国政府代表团赴美国，与世界银行进行谈判，并与该行签订了2亿多美元的协议(中国也安排了配套基建投资和费用1.25亿元人民币)，这是中国与世界银行的第一笔贷款。“这笔用于教育项目的贷款充分发挥了作用，有效改变了我国大学教学、实验设备陈旧落后且严重不足的局面，使近200所高校教学科研条件得到了很大程度的提高。”*《谷牧回忆录》，第341页。从1979年到1982年，中国已利用外资达100多亿美元。这些外资对于促进石油、煤炭、交通运输、科学技术等领域的开发建设起到了较为明显的作用。

吸收外商的直接投资在中国办企业，也是利用外资的重要方式。 “两委”成立后，着力推动兴办中外合资企业。比如，1980年4月10日，“两委”就批准了北京航空食品公司、北京建国饭店公司、北京长城公司等三家中国最早成立的中外合资企业。5月初，为了表示“两委”对中外合资企业的支持，江泽民还亲自出席了北京航空食品公司的成立大会。到1982年底，“两委”一共批准了48家中外合资企业，总投资额2.23亿美元，其中吸收外商投资1.025亿多美元。尽管这些企业数量很少，投资额度也不大，但它是以后不断发展、开拓局面的第一步。没有开头这小小的一步，就没有以后持续的大步子。

“两委”十分关心早期中外合资企业，指导他们关于合资的对外谈判、合资章程的草拟，帮助他们解决在生产经营中遇到的困难。比如，“两委”协调解决了深圳光明华侨畜牧场在引进良种奶牛中遇到的难题，解决了北京迅达电梯公司合资谈判中碰到的所得税难题*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第261、266—267页。。在“两委”的支持下，第一批中外合资企业取得成功。“首批中外合资企业的成功举办，赢得国家的诚信和外商的信心，使人们看到外商来华投资办企业，不仅带来资金、先进技术和管理经验，双方都取得满意的效益，改进了我们一些不合理的管理和体制，发挥了‘摸着石头过河’和‘滚雪球’的作用。”*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第271—272页。

(四)引进先进技术和进口设备。 “两委”成立后不久，就遇到如何妥善处理1978年引进的22项重点工程项目的问题。中国引进技术工作在1978年有了一个大发展，当年同日本、联邦德国、英国、美国等十几个国家和地区共签订了1230个项目，成交额达78亿美元。合同数量和金额比中华人民共和国成立以来的总和还要多，其中22个重点项目占了成交额的90%以上。这已经超出了当时国家财力的承受能力。从1979年起，国家对引进技术工作开始进行调整。根据中共中央和国务院的指示，国务院副总理兼“两委”主任谷牧多次召集有关部门负责人开会研究对策，“两委”副主任周建南也与有关方面先后进行60多次交涉。“两委”还邀请国内法律专家座谈，研究因中方原因造成已签合同不能生效涉及的有关法律问题，并提出相应建议。经过大量工作，一些国内建设条件较好的项目，基本上按合同规定期限建成投产，一些项目被推迟开工建设，也有些项目对建设和引进方案进行了调整。1978年引进技术工作的教训是比较深刻的。

在总结经验教训的基础上，“两委”明确提出了引进技术的指导方针。长期以来，中国存在着“进口成套设备就是技术引进”的误区。“两委”组织有关政府部门、研究单位、对外贸易公司、引进技术的工厂企业单位，研究总结新中国成立以来引进外国技术、进口外国设备的经验和教训，借鉴联合国工法组织(UNIDO)关于《发展中国家引进技术的经验》，在此基础上，于1980年草拟了《技术引进和设备进口工作暂行条例》。“两委”在向国务院呈送这个《条例》的报告中指出：“引进外国适用而先进的技术和设备的目的，是为了增强我国自力更生的能力。但是在实际工作中，我们大量的外汇还是用于进口成套设备，甚至同一种成套设备重复进口许多套，忽视了引进设备制造技术和扶植国内的制造能力。这种状况必须改变。特别是引进了技术和进口了设备，国内的科研设计和其他技术工作必须跟上，以利消化、掌握与发展。”*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第196页。1981年1月21日，国务院将这一《条例》和“两委”的报告下发，对“技术引进”和“设备进口”作了区别，明确提出要严格控制进口成套设备。

“两委”在主持技术引进工作的近三年时间里，结合改革开放初期的实际情况，大力调整引进技术方式和结构，在较短时间内取得了良好效果。从1980年到1982年，中国共签订了357个技术引进和设备进口项目，合同额18.55亿美元，其中引进设计、生产工艺和设备制造技术的项目231个，合同金额4亿美元，分别占总数的64.7%和 21.6%。*《对外开放起始录》，第366页。同时，“两委”对引进技术项目进行了消化、吸收和创新，也取得了显著成果。“在很多领域填补了国内空白，对促进企业技术改造和经济发展起了大作用，并通过引进、消化、吸收、创新，在汉字激光照排系统、彩电、数控电话、集装箱检验系统等方面，赶超了世界先进水平”*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第197页。。

总之，在国门初开的岁月里，“两委”作为中国对外开放事务的主管部门，做了大量开拓性的工作，发挥了不可替代的历史作用。可以说，它已在中国改革开放史上留下了熠熠闪光的一笔。

(本文作者 中共中央党史研究室宣传教育局助理研究员 北京 100080)

(责任编辑 高远戎)

国家进出口管理委员会与国家外国投资管理委员会(以下简称“两委”)是一个机构、两个名称，从1979年7月第五届全国人大常委会第十次会议决定成立，到1982年3月第五届全国人大常委会第二十二次会议决定将其并入对外经济贸易部，虽然仅存在不到三年的时间，但作为“当时对外开放前沿的参谋部和指挥部”*刘向东主编：《对外开放起始录》，经济管理出版社，2008年，第3页。，发挥了重要作用， “在对外开放方面做了不少开拓性工作”*陈夕主编：《中国共产党与经济特区》，中共党史出版社，2014年，第131页。。关于“两委”，目前只有一些亲历者撰写的相关回忆性文章和书籍有所涉及，*李岚清：《突围——国门初开的岁月》，中央文献出版社，2008年；《谷牧回忆录》，中央文献出版社，2014年9月；李向前、于国宁主编：《百年谷牧》，中央文献出版社，2016年；刘向东主编：《对外开放起始录》。学术界还没有专门的研究性成果，因此，本文利用相关史料，对其成立、职能定位及历史作用进行初步的梳理，发掘其在对外开放进程中的特殊地位和历史作用。