政府购买公共体育服务的监督机制研究

沈克印

(1.武汉体育学院 经济与管理学院，湖北 武汉 430079；2.武汉体育学院 体育社会科学研究中心，湖北 武汉 430079)

政府购买公共体育服务的监督机制研究

沈克印1,2

(1.武汉体育学院 经济与管理学院，湖北 武汉 430079；2.武汉体育学院 体育社会科学研究中心，湖北 武汉 430079)

运用专家访谈、实地调研等研究方法，阐述政府购买公共体育服务监督机制的内涵与作用，分析上海、常州等政府购买公共体育服务监督现状与存在的问题。构建政府购买公共体育服务监督机制，有利于规范政府行为和权力，减少公共权力腐败风险，提高财政资金使用效率。针对监督法规不健全、监督主体单一、监督内容不清、监督手段落后等问题，提出服务监督法制化，扩大监督制度供给、监督主体多元化，构建合力监督机制、监督内容清晰化，构建过程监督机制、监督手段现代化，构建信息共享机制、绩效评估科学化，构建责任追究机制等建议。

公共体育服务；政府购买；公共权利；监督机制；财政体制；法律法规

目前，全国各省市相继展开了政府购买公共体育服务的实践探索，购买领域和范围不断扩大，购买力度和数量也在逐年增加。但是，政府购买公共体育服务尚处于艰难的起步阶段，仍面临着诸多现实问题，特别是在政府购买过程中容易滋生的腐败问题，需要切实加强监督与管理，尽量减少权力寻租空间。为此，通过对上海、常州等地进行实地调研，从政府购买公共体育服务监督机制的内涵和作用着手，总结地方政府的监督经验和分析其存在的监督问题，为规范和监督政府购买公共体育服务提出一些建议。

1 政府购买公共体育服务监督机制的内涵与作用

1.1 政府购买公共体育服务监督机制的内涵

2013年，国务院出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，购买主体应建立健全内部监督管理制度，并自觉接受社会监督，财政部门要进行资金监管，承接主体应当健全财务报告制度，并要接受审计[1]。2015年，财政部印发《政府购买服务管理办法(暂行)》指出，要对购买行为和承接行为进行全过程监督，工商管理、民政、及行业主管等部门要将政府购买服务行为信用记录纳入年检、评估、执法等监管体系[2]。政府购买公共体育服务，是政府购买公共服务的下位概念，又称公共体育服务合同外包，是“小政府，大社会”的管理模式下，通过市场机制作用，让更多的社会力量生产公共体育服务，并根据其提供体育服务的质量和数量来支付相应费用的新型政府治理模式。政府购买公共体育服务的监督机制是指政府、社会组织、社会公众等不同监督主体对购买公共体育服务的行为、内容、程序以及质量进行监督的制度和工作机制总称。对政府购买公共体育服务进行监督是让社会公众享受基本公共体育服务和保障政府履行公共体育服务职能的重要机制设计，首要作用是避免政府滥用行政权力。

政府购买公共体育服务的内部监督主体主要包括政府、公共体育服务生产组织和享用者。另外，从利益相关者视角来看，也包括“人大”及其常委会、行业协会、司法部门、志愿者、社会公众、公共媒体、第三方监督机构等外部监督主体。政府购买公共体育服务监督机制主要是围绕公共体育服务实践中的政府公权力使用和承接主体提供服务两个方面进行的，既包括对购买程序进行监督，也包括对购买行为进行监督，旨在提高政府购买效率和效益。

1.2 政府购买公共体育服务监督机制的作用

1.2.1 利于促进政府职能转变，构建服务型政府

政府职能转变具有全球化的发展态势，是政府出台法律法规进行宏观管理，通过职能转变，简政放权，激发市场活力，让非政府组织承担更多的微观社会管理。正如美国学者萨瓦斯称民营化为“更多的民间，更少的政府”[3]。我国全面深化行政体制改革的核心就是要转变政府职能，通过机构改革和组织调整，从“万能政府”向“有限政府”进行转变，从微观管理向宏观调控转变，从“服从”为主向以“服务”为主转变[4]。在体育领域，国务院颁布《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》提出：“要明确政府和社会的事权划分，实行管办分离。”在善治视角下，政府购买公共体育服务是体育管理到体育治理的转变过程，是积极打造高效能的服务型政府的具体实践，有利于满足人民群众日益增长的公共体育服务需求[5]。要推进和规范政府购买公共体育服务，实现政府职能转变和构建服务型政府，就必须要有强有力的监督机制。只有建立完善的政府购买公共体育服务监督机制，才能确保政府行为不会偏离“为人民服务”的宗旨，才能为建设服务型政府奠定基础。

1.2.2 利于规范公共权利运行，规避政府官员腐败风险

构建服务型政府，也要构建廉洁政府，必须规范权力运行，把公共体育服务监督纳入制度化、法治化和规范化轨道。随着我国经济社会和体育事业的不断发展，政府购买公共体育服务的规模和范围会越来越大，投入的财政资金会不断增加，越来越多的市场或社会组织会竞相参与购买，存在暗中贿赂政府官员的可能性。若没有完善的监督机制，则会增加政府公务人员的权利寻租机会，造成公共权力腐败。构建政府购买公共体育服务监督机制，有利于通过制度建设来管人、管钱和管权，规避公共权力腐败风险。在政府购买公共体育服务实践中，可以通过网上投诉、公开举报电话、跟踪回访等监督方法，筑成一道“自律”和“他律”相结合的反腐堤坝，对相关公务人员进行监督，可以有效防止“不作为”和“乱作为”现象。健全政府购买公共体育服务监督机制，有利于构建“阳光政府”，促进政务公开，扩大社会公众参与，保证政府购买公共体育服务公开和透明。

1.2.3 利于提高财政资金使用效率，建立民主化的财政体制

政府购买公共体育服务是一种财政资金的转移支付方式，监督机制有利于全面监督政府收支情况，实现“全口径预算”，从源头上杜绝“小金库”的存在[6]。我国一些省市地区开始利用财政资金购买公共体育服务，为充分发挥财政资金的杠杆作用，还设立了体育产业发展引导资金来发展全民健身工程、体育健身服务业和全民赛事活动等。政府向市场组织或体育社会组织购买公共体育服务，也是为了提高公共财政资金的使用效率，让纳税人的钱用在实处。在构建阳光政府和服务型政府背景下，社会各界对政府购买公共体育服务需要更多的表达权、知情权和监督权。政府准备购买哪些公共体育服务，向哪些体育组织购买，预算多少财政资金，都要扩大基层民主，向社会公众公示，并接受社会监督。健全政府购买公共体育服务监督机制，通过对预算、审核、投招标、资金使用等环节进行事前、事中、事后全过程监督，可以有效避免公共财政的缺位、错位和越位等问题，提高公共财政资金的使用效率。

2 政府购买公共体育服务监督现状与存在的问题

2.1 政府购买公共体育服务监督的国内实践

在我国，为促进和规范政府购买公共服务，国家层面相继出台了《政府采购法》、《招标投标法》、《政府采购法实施条例》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《政府购买服务管理办法(暂行)》、《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》、《关于做好政府服务指导性目录编制管理工作的通知》等一系列文件。但针对政府购买公共体育服务监督，我国尚未出台专门性的法律性文件，相关监督规定和依据主要散见于法律性文件中的综合部分，以及体现在地方政府出台的规范性文件之中，相关监督机制不够完善，规定也比较宽泛。政府购买公共体育服务的实践主要是各地方政府主导，早在2005年，上海、常州等地方政府相继开始了购买公共体育服务的实践探索，在长期的实践中取得了不错的成效，形成了具有自身特点的监督机制。

2.2 政府购买公共体育服务监督中存在的问题

2.2.1 监督法规不健全，制度供给不足

我国不同层面的政府对购买公共体育服务给予了高度重视，也开始对监督机制进行探索，但仍存在法律法规不健全，监督制度供给不足的问题。一方面，政府购买公共体育服务的监督立法层次低，没有明确的监督依据。现行的监督规定和依据主要体现在地方政府出台的规范性文件之中，国家层面没有出台专门的监督法律文件，缺乏对应的顶层设计。譬如：在国家法律文件中，现行的《招标投标法》和《政府采购法》虽然为政府购买公共体育服务确立了法律框架，但是购买范围界定过于狭窄，条款说明也比较模糊，更缺乏具体的监督规定。另一方面，地方政府所设计的监督制度滞后于具体实践。我国地方政府购买公共体育服务仍处于初步开展阶段，在购买范围、购买招标、合同管理、绩效评估、问责惩戒等方面都缺乏经验。地方性的监督制度只能体现在局部，不能从全局的角度对购买活动和行为进行监督，导致各地在实施监督过程中操作性不强，且标准无法统一[9]。政府购买公共体育服务的相关监督法律法规不健全，地方性制度供给不足将会带来购买政策难以执行、随意性较大等问题。

2.2.2 监督主体单一，被监督对象缺位

我国现在的政府购买公共体育服务监督机制侧重行政部门的内部监督，而忽略了专业监督和社会监督。在政府购买公共体育服务的内部监督方面，多体现为自上而下的监督，承担监督主体也多局限在政府本身和所下属的审计、民政、财政、行政监察等部门。自下而上的监督往往形同虚设，相关监督机构或部门由于法定地位有限，而且缺乏独立性，造成在行使监督职权时受到很多限制，并影响其监督效果，各部门之间的监督也会因为体制障碍或信息壁垒，难以发挥其监督作用[10]。在政府购买公共体育服务的外部监督方面，政协、司法机关、人大尚未将公共体育服务纳入监督范围，社会公众、公共媒体等外部监督主体缺乏，公众参与直接监督的渠道不畅，而第三方监督机构也尚未成熟，这些监督主体难以形成监督合力。在政府购买公共体育服务的被监督对象方面，偏重对承接主体进行监督，对购买主体监督往往会缺位。如果对政府购买公共体育服务的职能部门缺乏必要的专业监督和社会监督，会带来公共权力的寻租风险。

2.2.3 监督内容不清，评估环节不受重视

在政府购买公共体育的决策阶段，需要监督政府是否建立公共体育服务需求调查体系，投招标工作是否公开透明。在实施阶段，对政府购买公共体育服务的合同内容和履行情况进行监督。在评估阶段，存在质量评估不科学和监管缺失的风险，需要建立科学的绩效评价体系，主要对购买资金使用绩效、公共体育服务项目的数量、质量进行考核与评价。在地方政府购买公共体育服务的实践过程中，往往弄不清监督内容，不重视评估环节，只对招标流程上进行严格监督，而忽视或弱化对公共体育服务的质量进行绩效评估。一方面，由于我国多数地方政府近年来才刚刚开始购买公共体育服务，制度建设尚待完善，购买力度和范围不大，还没有出台专门的公共体育服务购买目录，也没有健全的监督机制，更没有科学系统的评价与监督体系。另一方面，公共体育服务属于特殊的“软服务”，购买服务主体与享受服务主体不一致，服务质量难以评价，再加上地域经济差异、体育社会组织和体育市场成熟程度不同，有些地方政府根本就没有把购买公共体育服务纳入财政预算，也无法出台专门的购买目录，评估监督工作流于形式。

2.2.4 监督手段落后，监督能力不够强

我国政府购买公共服务的财政监督手段较为落后，主要采用传统的文本形式监督，而没有进行全方位的计算机联网和信息共享，信息化程度不高且信息传递速度较慢，这会影响到财政监督效率和质量[11]。在公共体育服务领域内，受限于公共体育服务的购买范围、购买价格、承接主体性质等因素，现代化的监督机制尚未真正建立起来，监督方式也比较单一，主要靠行政手段来解决，忽视了法律、经济等其他监督手段，导致了监督能力不强。在行政监督中，往往忽视外部监督，缺乏由下对上的监督，微博问政、预算恳谈、网络问政等监督机制还未建立起来[12]。譬如在绩效评价方面，上海市体育局和常州市体育局尽管也引入了第三方评估监督机构，但并未以公开招标的方式来确立，而且第三方绩效评估机构也没有参与制定购买计划，未对公共体育需求进行科学评估，缺乏对服务全程的实时动态评估[13]。第三方评估机构已经在公共体育服务领域开始引入，但其独立性不够，专业性也比较薄弱。政府购买公共体育服务的监督人员监督能力不够强主要有两方面原因，一是监督人员缺乏专业的培训，专业水平不高。二是监督人员责任心不强，甚至存在渎职行为，帮助承接主体逃避监督。

3 构建政府购买公共体育服务监督机制的建议

3.1 服务监督法制化，扩大监督制度供给

要提高公共体育服务的供给效率和效益，就必须在监督方面做好政策指引和顶层设计，出台相应的法律法规和配套的监督制度，通过服务监督法制化和扩大监督制度的有效供给，为各级政府购买公共体育服务的支持保障体系。第一，建议修订《招标投标法》和《政府采购法》，增补一些具体的政府购买服务的监管办法，或者针对政府购买公共服务，出台《公共服务监督法》等法律，对监督主体及其相关职能进行明确说明，特别要强调第三方监督的法定地位。建议在县级以上政府中设立专门的公共服务监督委员会，采取上级监督与下降监督相结合、社会监督与专门监督相结合、党内监督与党外监督相结合等方式。第二，针对公共体育服务领域，国家体育总局与财政部门等部门尽快颁发《关于做好政府购买公共体育服务的指导意义》，其中要细化监督条款，对监督主体和客体、方式和程序、原则和标准、评估和奖惩等做详细说明。建议地方政府也要尽快出台《政府购买公共体育服务实施办法》、《政府购买公共体育服务指导性目录》等规范性文件，对政府购买公共体育服务的内容、方式和流程进行规范，使监管工作做到有章可循。第三，进一步完善配套的监督制度。健全政府购买公共体育服务的决策预警、预算和财务管理、信息公开、绩效评价度、追究问责、多元主体协同监督等配套制度。

3.2 监督主体多元化，构建合力监督机制

政府购买公共体育服务的监督主体不仅包括政府行政部门、公共体育服务生产制造、社会公众等，还应包括“人大”及其常委会、行业协会、志愿者、公共媒体、第三方监督机构等外部监督主体。第一，要建立常态化的内部监督机制。目前，我国的政府内部监督主要是行政监察、审计监督和财政监督，监督主体主要是督察、审计、财政等政府职能部门，几个监督主体各有侧重，是相互促进、相互制约的关系。内部监督是对政府购买公共体育服务进行监督的主要途径，监督主体购买部门要对公共体育服务的数量和质量进行常态化监督，财政部门要对购买资金的使用进行常态化监督。第二，要构建外部监督机制。构建政府购买公共体育服务的外部监督机制是对内部监督机制的有益补充，主要是司法监督、人大监督、监察监督和社会监督。司法监督的主体是检察机关和审批机关，人大监督的主体是县级以上的人民代表大会及其常委会，监察监督的主体是具有监察权的政府部门，社会监督的主体主要指社会公众和新闻媒体。第三，引入第三方监督机构。为弥补社会外部监督和政府内部监督的局限，可以引入专业调查公司、法律事务所、审计事务所等第三方监督机构，也可根据需要建立一个由社会公众、政府官员、专家学者、新闻媒体、承接组织等代表共同组成一个新的监督主体，对政府购买公共体育服务实施全程监督。

3.3 监督内容清晰化，构建过程监督机制

政府购买公共体育服务一般包括需求确定、购买决策、预算与合同管理、项目执行、绩效评价和监督等流程，只有明晰监督内容，才能对购买的事前、事中、事后进行全程监督，特别是需要把财政监督嵌入每个实施流程。第一，加强政府购买公共体育服务的事前监督。立项监督是政府购买公共体育服务的事前监督，要对政府购买公共体育服务的必要性、合法性、合规性和可行性进行论证，通过多方咨询和调研，防止决策失误或低效。这一阶段，除了要科学了解购买需求，还要有一个合理的财务预算，制定一个完善的财政管理制度，重点解决公共体育服务的购买价格问题。第二，加强政府购买公共体育服务的事中监督。政府购买公共体育服务的事中监督主要是对执行过程进行即时监督，确保项目实施和进行及时纠偏。这一阶段，主要对政府购买公共体育服务的合同招投标、合同管理、资金拨付与使用等方面进行监督。在合同招投标阶段，要对招投标信息是否公开透明、招投标办法是否客观公正、承接主体是否符合条件、评标专家是否公平等进行监督。合同管理是事中监督的主要内容，加强对购买公共体育服务的合同内容和合同履行情况进行监督是过程监督的核心。在资金拨付与使用方面，主要监督资金是否列入预算、是否按照合同来使用、是否存在延期拨付、资金挪用等问题。第三，加强政府购买公共体育服务的事后监督。这一阶段不但要对承接主体所提供的公共体育服务质量进行评价，还要审查购买主体的行政效率、管理效率和资金效率，这需要建立科学的公共体育服务绩效评价机制和严格的责任追究机制。

3.4 监督手段现代化，构建信息沟通机制

随着政府购买公共体育服务的领域和规模不断扩大，其监督主体也会越来越多元，这就需要现代化的监督手段，构建一个信息公开与共享机制，提高政府购买公共体育的透明度，确保政府购买行为的规范性。第一，落实政府信息公开制度，促进监督手段现代化。在政府购买公共体育服务过程中，要积极贯彻和落实《政府采购法实施条例》，在指定媒体上及时公布相关采购信息，解决信息不对称、不公开等监督难题。对政府购买公共体育服务进行监督，要综合运用行政、法律、经济等多种手段，注重内部监督与外部监督相结合、上级监督与下级监督相结合、党内监督与党外监督相结合。第二，打造“阳光政府”，建立信息公开机制。在公共体育服务领域，打造“阳光政府”，就要要转变观念，从“神秘政府”向“透明政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变。政府购买公共体育服务需要建立信息公开长效机制，规范信息公开流程，确保信息及时和准确，使公民知情权和监督权得到保障。同时，要建立一个完善的表达机制，可以通过报刊杂志专栏、网站、热线电话、电视专题节目、微博、微信等渠道进行信息沟通，提高监督效果[14]。第三，加强多元主体协同监督，建立监督信息共享机制。由于政府购买服务的信息化程度不高，信息沟通不畅，无法信息共享，导致了监督成本过高。在政府购买公共体育服务实践中，要加强政府行政部门、体育社会组织、社会公众、新闻媒体等多元监督主体之间的协作，可以尝试建立全省乃至全国统一的政府购买公共体育服务监督平台或数据库，对相关数据进行采集，实现监督信息共享。

3.5 绩效评估科学化，构建责任追究机制

针对政府购买公共体育服务绩效评估和责任追究制度建设相对滞后、评价指标体系不完善、评估程序不合理、责任追究机制不规范等问题，需要绩效评估科学化和构建责任追究机制。第一，充分认清绩效监督和责任追究的重要作用。绩效评价在提高公共体育服务供给中起到重要作用，可以通过对财政资金的投入产出以及最终效果做出客观评价，评估公共体育服务的供给效率，对相关行政部门进行约束和引导。为提高政府购买效率，推行领导干部廉政建设，减少或防止行政过错，需要从思想上高度重视，明确购买责任，落实责任追究制度。第二，建立完善的绩效评估指标体系。公共体育服务具有非实物性特征，难以直接确定质量好坏，需要明确评估主体，制定一个比较科学的评价方法和评价标准。根据不同类别的公共体育服务项目，设立不同的评估标准，以数量、质量、效果为相关参数，以数字化评分方式形成标准等级，构建完备的绩效评价指标体系[15]。第三，发挥第三方面评估机构的作用。政府购买公共体育服务绩效评估要重视政府内部评估与外部社会评估相结合，也要发挥第三方面评估机构的作用[16]。为确保绩效评估的公平性和专业性，要提高第三方评估机构的职业素养和专业水平，并将评估结果纳入诚信档案，作为再次竞标的参考依据。第四，构建责任追究机制。政府官员要转变观念，坚持“执法必严，违法必究”的原则，强化责任意识，加强合同管理，实施问责追究制度，若公共体育服务承接方所提供的服务没有按照要求完成，不仅要让承接方承担责任，也要追究政府相关部门的责任，对违规违法行为要严惩不贷。

[1] 国务院办公厅.关于政府向社会力量购买服务的指导意见[EB/OL].[2013-09-30].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html.

[2] 财政部.关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知[EB/OL].[2015-01-04].http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/04/content_2799671.htm.

[3] E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等,译.北京：中国人民大学出版社，2003：29.

[4] 张俊辉.新时期地方政府职能转变[M].成都：四川人民出版社，2006：296.

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[7] 金碧华.困境与抉择:政府向社会组织购买公共服务的评估监管制度[J].特区实践与理论，2016(5)：39-44.

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[16] 沈克印，陈银桥，杨毅然.政府向体育社会组织购买公共体育服务：逻辑、困境及治理策略[J].体育成人教育学刊，2016(1):39-43.

Supervision System of Public Sport Service Purchased by Government

SHEN Keyin1,2

(1.Economy and Management Dept., Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China;2. Sports Social Science Research Center, Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China)

With the research methods of expert interview and field investigation, the paper discusses the connotation and functions of supervision system of public sport service purchased by government and analyses the current situation and problems in Shanghai and Changzhou. The establishment of supervision system of public sport service purchased by government can regulate the power of the government, reduce the risk of corruption and improve the fund usage efficiency. The paper proposes to legalize the service supervision, increase the supervision system supply, establish multiple supervision bodies, construct cooperative supervision system, clarify the supervision content, establish the process supervision, improve the supervision methods, establish the information sharing system, make scientific evaluation system and establish accountability system.

public sport service; government purchase; public right; supervision system; finance system; regulation and law

国家社会科学基金青年项目(14CTY010)，湖北省教育厅科学研究计划项目(B2014100)，湖北教育厅人文社会科学研究项目(14G297)，武汉体育学院“互联网+体育”优势特色学科群资助项目。

沈克印(1979-)，博士，副教授，硕士研究生导师，研究方向：体育人文社会学。

G80-05

A

1672-268X(2017)04-0053-05

2017-07-08)