科研院所科研经费内部控制存在的问题与对策

□郑晗程小宁（总会计师）钟华（高级会计师）黎精明（教授）

（1国网湖北电力公司经济技术研究院 湖北武汉430077 2武汉科技大学管理学院 湖北武汉430081）

一、引言

为加快推进供给侧结构性改革，鼓励有关方面加大研发投入，近年来我国科研经费投入呈现快速增长态势。据国家统计局公报显示，2015年我国科技经费投入高达1.4万亿元。科研院所作为科研成果产出的关键部门，自然也是科研经费投入的重点对象。然而，很多科研院所未能对科研经费进行有效管理，不同程度地存在研发投入产出效益不高、经费开支缺乏有效监管等问题。为有效激发科研工作者的创造性，2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，明确指出要加大科研激励力度、赋予预算管理弹性化，改进资金管理，释放科研活力。这意味着国家将给予科研院所更大的经费管理自主权。在此背景下，构建切实有效的科研经费内部控制体系，以确保科研经费支用规范合法，同时激发科研工作者的积极性和创造性，并最终提高科研经费的使用效益和科研资源的配置效率，这对于所有科研院所而言，无疑是一项重要而紧迫的任务。

综上，本文以内部控制理论为基础，以归纳、演绎为主要研究方法，全面剖析了科研院所科研经费内部管理和控制存在的主要问题，并提出相应的改进思路和优化对策，以期为完善科研院所科研经费内部控制体系有所裨益。

二、科研院所科研经费内部控制存在的主要问题

（一）科研经费内部控制意识薄弱

内部控制是以制度为载体的综合性管理工作，其顺利实施有赖于相关实施主体的深刻认识和认真贯彻。因此，作为加强科研经费内部控制的前提和基础，科研院所必须营造良好的内部控制环境，其关键在于增强相关人员的内部控制意识。

目前，科研经费内部控制意识薄弱是我国科研院所普遍存在的突出问题，主要表现在：（1）管理者对内部控制的必要性和紧迫性认识不足，推行内部控制的意志不够坚决，比如，拖延内部控制制度的建设和执行进程，对所制定的内部控制制度选择性执行，遇到困难和阻力时暂缓执行，等等，这些现象都是管理者内部控制意识薄弱的表现。（2）科研人员将内部控制置于科研工作的对立面，对科研经费内部控制工作持抵触情绪，比如，面对刚性的科研经费管理制度，许多科研人员并未认真思考如何在制度的约束下有效地安排科研计划，而是抱怨或指责相关管理部门和人员，甚至将大量精力和时间用于琢磨如何钻制度的空子。正是因为管理者和科研人员均存在不同程度的科研经费内部控制意识淡薄问题，导致绝大部分科研院所存在科研经费内部控制制度不健全，组织落实和监督不到位、避重就轻、选择性执行等情况。

（二）科研经费预算缺乏应有刚性

在科研院所科研经费管理过程中，预算控制是对项目业务流与资金流的整合，是优化项目资源配置、控制项目风险的重要方法。预算制度作为落实预算控制工作的总纲领，具有一定的权威性和刚性。然而，目前科研院所科研经费预算普遍存在刚性不足的问题，主要表现在：（1）部分支出科目（比如间接费、劳务费、专家咨询费等）边界模糊不清，即这些科目应该涵盖哪些方面的支出不够明确具体，导致在预算执行过程中可变性较强，对科研人员科研经费开支行为的约束力较弱。（2）对于实际支出与预算不吻合的现象，通常未能得到实质性的整改和追责，甚至最后不了了之，导致预算成为文件性的摆设。（3）现实中普遍存在预算与实际执行严重脱节的现象。科研院所科研经费管理通常实行项目负责制，在项目申报时一般都需要做经费预算，以此作为项目立项与资金划拨的基本依据。正因如此，项目申请书中的经费预算通常具有较大的主观随意性，并且由于项目申请与获批后的项目执行时间差较大，导致预算的准确性通常较低。现实中，普遍存在资金下拨和到位时间与项目研究进程不匹配的情况，导致在项目最需要资金的时候资金未能及时到位，而在预算年度的后半期，项目组又不得不 “突击花钱”。（4）由于预算考核评价过分注重预算执行进度而忽视了经费使用质量，过分重视资金支出比例，致使科研人员经常处于被动违规状态，科研人员无法积极主动地参与预算控制。事实上，正是这四个问题的叠加不同程度地损害了科研经费预算的权威性和刚性。

（三）跨部门沟通与协调不畅

科研经费内部控制是一项系统性工作，它通常会涉及财务、业务和审计等多个部门。正因如此，有效的内部控制必须建立在跨部门顺畅沟通和协调的基础上。然而，科研院所科研经费内部控制存在较严重的跨部门沟通与协调不畅的问题，主要表现在：（1）由于财务部门与业务部门缺乏有效沟通，业务部门的科研人员和财务部门的管理人员存在明显的认知偏差，业务部门指责财务部门妨碍其开展工作，服务工作做得不到位，财务部门则指责业务部门经费开支不合规，漠视规章制度。（2）由于财务部门与审计部门缺乏有效沟通，二者本应为协作关系，却转变成了对立关系，财务部门始终提防着审计部门，而审计部门也本能地假设财务部门的工作隐藏着瑕疵和纰漏。（3）由于业务部门与审计部门缺乏有效沟通，二者对彼此工作的理解和认知存在偏误，业务部门倾向于认为审计部门的工作给业务部门制造和增加了麻烦。事实上，正是由于沟通与协调不畅，导致了业务与监管相脱节，部门间的矛盾和摩擦加剧，关键控制节点失效等，这是导致科研院所科研经费内部控制效果不佳的根本原因之一。

（四）内部制约效果不佳

内部控制之所以被称为是内部牵制或内部制约，是因为有效的内部控制是通过制度或机制的优化设计来达到相互监督和制衡的效果，以确保科研院所的高效有序运行。正因如此，科研院所不同部门和人员之间的制约就显得尤为重要和关键。然而，科研院所现行科研经费内部制约效果不甚理想。现实工作中，由于绝大部分科研院所将内部审计看成是辅助性工作，普遍缺乏高素质的内部审计人员，导致内部监管审查不到位，审计人员对疑点深入彻查的底气不足，甚至采取回避问题或息事宁人的态度。在审计双方的重复博弈过程中，内部审计并未充分发挥有效的制约作用。另外，由于项目研究者和科研经费监管者之间存在着较严重的信息不对称，研究人员（特别是项目负责人）作为项目的直接“操盘手”，对项目研究的具体规律、可能面临的困难及其克服方法等业务问题具有绝对的信息优势，而这些信息又是经费开支的决定性依据，因此，对于经费支用的时间及其数量，监管者作为非专业人士通常会非常谨慎地提出质疑，因为面对监管者的质疑，具有信息优势的研究人员通常能够从专业角度对其行为做出充分有力的辩护，结果反而可能将异议人置于 “外行”（不专业）或不道德的尴尬境地。在此背景下，监管者的“理性”选择便是谨慎发表异议。事实上，这是导致内部制约效果不能得到充分发挥的根本原因之一。

三、优化科研院所科研经费内部控制的对策

面对科研经费内部控制存在的问题，科研院所必须有针对性地优化和完善科研经费内部控制体系，其着力点应主要放在以下几个方面。

（一）增强科研经费内部控制意识

1.优化主要利益相关者的认知。管理者和科研人员作为内部控制的主客体，是科研经费内部控制最主要的利益相关者。管理者作为科研院所内部控制制度的设计者和运行的监督者，必须充分认识到内部控制的必要性和紧迫性，在科研院所坚定不移地推行内部控制制度，并在此过程中不断总结经验教训，争做内部控制制度修订完善的主推手，惟有如此，才能凝聚整个单位的共识，合力开展内部控制体系建设。与此同时，科研人员必须转变对内部控制的偏见，不能将内部控制制度看成是桎梏或枷锁，相反，应以积极的态度全面了解内部控制制度，遵循内部控制规律，进而适应并充分利用内部控制制度安排。毋庸置疑，如果管控双方能够达到上述认知水平和行为境界，那么，双方的关系将会由对立转变为合作，对待彼此的态度将会由抱怨转变为体谅和支持。

2.强化相关人员的责任与自律意识。内部控制对于主要利益相关者而言是沉甸甸的责任。科研项目负责人是科研经费支用的第一责任人，需要强化主人翁意识，全程了解和监控科研经费的使用情况和效果，对于科研经费开支的必要性和额度充分发表意见，并严格遵守相关制度规定，切实起到模范带头作用。与此同时，应加强对科研人员、科研经费内部管理人员的廉洁自律和法律教育，提高其自律意识。科研人员必须充分认识到自身承担的法律责任以及触碰红线将会导致的后果，要以提高科研经费使用效益为准则，科学合理地安排科研活动和经费开支。科研经费内部管理人员应积极主动地履行监管职责，切实了解管理失职将会导致的后果，以确保在工作中不偏不倚、规范严格。只有上述人员各自具备较强的责任意识与自律意识，并对自身行为进行规范约束，科研经费的内部控制环境才可能被净化。

（二）严格科研经费预算管理制度

预算是内部控制的重要手段和依据，面对预算管理刚性和权威性不足的问题，科研院所应该从预算编制、预算执行和预算考评等环节全程严格规范预算管理制度。

1.完善科研经费预算编制。预算编制是否科学且具有可操作性，是影响预算执行效果的重要因素，也是预算刚性的根本性保障。然而，预算是立足现在对未来的支出事项、支出额度、支出时点进行的跨期预测和匡算，由于环境具有复杂性和不确定性，因此，预算与实际支出状况难免存在偏差。事实上，这正是预算工作的主要困难和挑战之所在。因此，在科研经费预算编制过程中，科研院所必须做好以下几方面工作：一是在广泛讨论和充分论证的基础上，构建符合科研院所现状的系统完善的目录树状科研经费支出科目体系，并以正面清单的方式列明各科目所涵盖的支出事项及其明细，以使经济业务与支出科目之间对号归位，从而从根本上解决支出边界模糊、业务部门与管理部门理解存在偏差的问题。二是在确定预算额度时，必须邀请业务部门人员 （尤其是科研项目负责人和主要研究人员）参加，充分听取并吸纳他们的意见，因为科研项目负责人和主要业务骨干对科研项目的支出具有更强的预见性，其预测的预算额度相较于管理人员通常要准确得多。更主要的是，业务部门人员作为预算额度拍板定案的见证者和认可者，在后续执行预算时一旦出现偏差，业务部门人员就很难将责任完全推卸给管理部门。三是预算编制应该保有相应弹性，一方面，应在一定程度上允许大项范围内的调剂使用，比如，“会议费”和“差旅费”有必要在总额范围内打通使用；另一方面，对于跨年度的科研项目，需要分年度进行预算编制，但应当允许同类支出进行跨年度调节。

2.跟踪科研经费预算执行。预算执行的过程本应是一个动态跟踪反馈的调节过程，因此，跟踪并实时调整预算执行情况，是降低预算执行偏差，避免预算与实际“两张皮”，确保预算刚性，维护预算权威性的重要举措。在预算执行的过程中，科研院所应重点做好以下几方面工作：一是以单个科研项目为具体跟踪对象建立联络员机制，即要求每个项目组推选一名项目预算联络员。预算联络员应提供项目执行情况的实时信息，并将其与预算指标进行实时比对，以便及时采取干预行动和纠偏措施。二是按月进行开支计划申报和摸底，即让各项目团队（由预算联络员对接）在上个月提交下个月的开支计划，以便于事前统筹和前置性干预，进而将偏差消灭在萌芽状态。三是责成预算联络员在项目执行过程中定期上报资金下拨比率、经费分项使用额占下拨额比率等关键控制指标，以便及时对经费收支与结余差异做出调整，达到动态反馈、预警与循环控制之效果。

3.优化科研经费预算考评。优化科研经费预算考评并严格落实相关奖惩制度是确保预算刚性和权威性的重要法宝。如果没有科学的考评机制，相关部门和人员将缺乏严格执行预算的激励和约束。如果有考评机制但考评机制并不科学，那么激励和约束机制将产生错误的政策导向。由此观之，优化科研经费预算考评机制具有关键性。在预算考评环节，科研院所应重点做好以下几方面工作：一是在制定预算执行情况考评标准时，应兼顾预算执行进度、经费使用质量、行为的社会经济影响等多个维度，彻底摒弃重项目执行进度、轻经费使用质量的传统做法，与此同时，应适当放宽某些弹性化项目的预算绩效支出比例限制，倡导并强化绩效导向型考评观念。二是对于预算效果的评价不能仅限于内部财务指标的核算，还应结合内外部环境的变化做出适当的动态分析和考评。比如，对于因特殊环境变化导致的突发性项目支出，如果其有助于研究取得更好的成果，即使经费开支行为有违静态预算，在考评环节也应当给予积极和正面的评价。三是奖惩制度必须公正明晰、落到实处，对违规逾矩者必须严格惩戒，对态度端正、业绩出色者必须兑现相应的奖励政策，惟有如此，才能做到赏罚分明，发挥考评的作用。

（三）增进部门间的沟通与协调

针对业务、财务、审计三大部门沟通不畅的问题，科研院所应努力构建跨部门的沟通与协调机制，以形成和谐的合作关系，进而为内部控制机制的有效运行创造良好的环境条件。

1.努力构建业财融合关系。业务部门与财务部门隔阂的根源在于彼此不了解对方的工作性质及职责目标。因此，应采取以下手段构建和谐的业财融合关系：一是财务部门人员应放下身段，积极主动地了解科研任务、实施方案及研究工作的内在规律，掌握基本的科研术语，从而能够从专业的视角与科研人员对话，而不是自视高人一等的管理者，照搬财务制度、税法条文颐指气使地强制约束科研人员。相反，财务部门应视业务部门及其科研人员为“客户”，不断增强服务意识，提高服务水平。二是业务部门人员应在确保科研工作顺利推进的前提下，积极主动地了解相关财经法规制度，深入理解内部控制制度建立的动因和初衷，进而认识到财务人员的工作是在为业务部门工作的顺利开展提供支持和后勤保障，而非制造麻烦或设置障碍。当然，要达到上述效果，一方面需要双方加强学习，而不是囿于自身岗位去看待内部控制工作；另一方面需要建立业务部门与财务部门的实时沟通和磋商机制，通过沟通开展实质性合作，并最终确立业财融合关系。

2.积极推动财务部门、审计部门的协同进程。审计部门与财务部门的工作具有天然的承接性。对于二者沟通不畅的问题，应从以下方面改进和优化：一是不失时机地向财务部门普及审计知识，使其对审计工作的职责和目标有客观清晰的认识，从而发自内心地意识到审计人员是确保财务部门工作合规性、科学性、有效性的重要帮手，惟有如此，才能打开他们对审计部门的防范心结。二是财务部门应寻找和创造条件，向审计部门传递积极信号，即其诉求和行动都是将工作尽可能做得完美，审计部门所揭示的瑕疵和纰漏只是偶发性的个案事件。换言之，财务部门要通过沟通逐渐转变审计部门和人员对其行为的前置性偏见。事实上，如果财务部门和审计部门能够通过沟通达成上述认知，那么，二者在内部控制系统中必将密切协调和有效配合，进而提升财务工作效率和财会信息质量。

3.大力提高业务部门、审计部门的信任程度。业务部门与审计部门由于工作性质差异较大，因此对彼此工作的认知存在偏误。要解决这个问题，关键在于加强双方的沟通，以便增进双方的信任程度。首先，通过深入沟通，业务部门应更加积极正面地看待审计部门的工作，将其视为业务合规性的指导者。其次，通过沟通，审计部门应扭转对业务部门的偏见，尽力帮助业务人员了解审计相关知识，发自内心地相信科研人员的能力和水平，引导其将视野从业务领域拓展到管理（尤其是内部控制）领域。如果科研院所能持之以恒地推进这种双向沟通进程，将有助于解除业务部门与审计部门之间的信任危机，对于顺利推进内部控制制度无疑也是大有裨益。

（四）加强内部制约的有效性

1.提高内部审计的地位。内部审计部门在单位内部控制体系中本应处于极其重要的地位，但由于内部审计没有得到足够重视，影响了内部制约的效果。对此，各科研院所应从以下几方面进行优化和改进：一是在全院上下广泛宣传内部审计的职责与功能，进而对其重要性达成共识。二是综合运用引进、选拔、内部培养等多种举措，通过一段时间的建设打造高素质的内部审计人才队伍。三是增强内部审计人员的理论自信、职责自信和工作自信，以便在审计博弈中占据主动，确保能够排除一切干扰对问题和线索一查到底。只有这样，才能使内部审计达到应有的威慑作用和制约效果。

2.增强科研经费监管者的业务能力和责任心。上文已述，多种因素共同导致了科研经费监管者履职的过度“理性”，结果使内部制约效果大打折扣。针对这种状况，科研院所应从根源上进行积极应对：一是注重从业务领域（特别是一线科研人员中）遴选并培养科研经费监管者，力求组建一支既懂业务、又懂管理的科研经费监管队伍，不仅可以显著降低项目研究者和科研经费监管者之间的信息不对称程度，还可以抑制被监管对象凭借专业知识优势弄虚作假的现象。二是支持并鼓励科研经费监管者积极搜寻线索并提出质疑，即使相关线索或疑点最终被证实并非纰漏，也应该对其行为予以支持和肯定，只有这样才能充分保护监管者的工作积极性和主动性。三是完善监管者的岗位职责考评机制，做到尽责必褒、失职必罚，从而切实增强科研经费监管者的责任心。

四、结语

在对众多科研院所进行调查了解的基础上，本文归纳了科研院所科研经费内部控制存在的主要问题，即科研经费内部控制意识淡薄，预算缺乏应有刚性，跨部门沟通协调不畅，内部制约效果不佳等，在此基础上，运用演绎、推理的方法系统地提出了相应的优化对策和改进建议。本文的研究对于科研院所查找自身科研经费内部控制存在的问题和不足，改进和完善科研经费内部控制制度体系具有重要价值和意义。