协商民主路径推动政治体制改革

◎刘俊杰

协商民主路径推动政治体制改革

◎刘俊杰

20 15年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）提出社会主义协商民主是“深化政治体制改革的重要内容”。这是党的文件第一次将社会主义协商民主作为政治体制改革的重要内容，充分表明了党对社会主义民主政治和政治体制改革认识的深化。中共十八大明确提出“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。由此可以看出，我国政治体制改革的重要目标是要发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。而发展社会主义协商民主有助于发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

一、以协商民主深化政治体制改革的基本要求

以协商民主深化政治体制改革需要做到“四个坚持”。即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持围绕中心、服务大局，坚持协商于决策之前和决策实施之中，坚持求同存异、理性包容。

1.坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一

改革开放以来，中国共产党带领中国人民在发展民主政治、推进政治体制改革方面取得重要成就，形成并坚持了中国特色的政治发展道路。坚持中国特色政治发展道路的关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。党的领导、人民当家作主、依法治国作为社会主义民主政治的核心要素，对于我国社会主义民主政治建设和政治体制改革具有决定性意义。共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，共产党的领导是中国特色社会主义最基本的特征。没有共产党的领导，人民当家作主、依法治国便缺乏主心骨；没有人民当家作主，共产党的领导、依法治国便缺乏民意基础；没有依法治国，人民当家作主、共产党的领导便缺乏法理依据。三者之中，“党的领导是实现人民当家作主和依法治国的根本保证；人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，党的领导和依法治国都是为了实现人民当家作主；依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是党的领导和人民当家作主的法制保障”。实现中华民族伟大复兴的中国梦，从政治上要求我们必须坚持和完善中国特色政治发展道路，以坚持和推动党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一深化政治体制改革，在共产党的领导下建设民主中国、法治中国。

2.坚持围绕中心、服务大局

十一届三中全会开启了改革开放的步伐。改革开放以来，我们党始终坚持把发展作为第一要务。而发展第一位的是发展经济。所以，十一届三中全会以来我们党始终坚持以经济建设为中心。当然，中国特色社会主义事业是全面的事业，它不仅仅局限于经济建设。在建设中国特色社会主义事业进程中，伴随党对“三大规律”认识的逐步深化，中国共产党提出的中国特色社会主义事业总体布局也从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”发展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”。当然，在“五位一体”的布局之中，最主要的是经济建设。三十多年来，改革开放为中国特色社会主义事业发展注入了源源不断的动力，推动了中国特色社会主义事业的巨大发展。但所有发展成就的取得都与改革开放以来我国稳定的政治社会局面密不可分。没有稳定的政治社会局面不仅不能取得今天的发展成就，而且连已经取得的成就也可能丧失。当然，改革发展也为政治社会的稳定奠定了物质基础。因此，以经济建设为中心必须始终坚持，改革发展稳定的大局必须始终维护。毫无疑问，我们发展社会主义民主政治、推进政治体制改革也要围绕这个中心和大局。如果偏离了这个中心和大局，我们的民主政治建设和政治体制改革带来的是政治社会动荡、经济发展停滞，那么，这种建设和改革说明是失败的，也是党和人民所不允许的。

3.坚持协商于决策之前和决策实施之中

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。把协商纳入决策程序，坚持在决策前和决策实施中开展协商，是社会主义协商民主建设坚持的基本原则，也是中国共产党一贯坚持的科学民主决策方式和手段。新中国成立前夕，周恩来就在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表所做的报告中指出，“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论”。这就指出了新民主主义与旧民主主义议事精神的区别。而与新民主主义议事相比，社会主义协商民主不仅强调决策前的协商讨论，也强调决策实施过程中的协商：强调决策前的协商，这是因为，现代社会复杂而庞大，任何个人和组织，无论多么英明和优秀，都难以穷尽科学决策所需要的信息和资源。要想作出高质量的决策，有效方法之一就是让群众参与协商决策，广纳民言、广集民智；强调决策实施过程中的协商，这是因为，人们决策前的认识和判断是预见性的，而实践是不断发展变化的，有时实践发展会偏离事前的预期，因此，这就需要在决策实施过程中通过协商凝聚智慧和意见纠正和完善先期决策。

4.坚持求同存异、理性包容

求同存异、理性包容是社会主义协商民主的基本要求和内在精神。如前文所述，选举民主和协商民主是社会主义民主的两种重要形式。选举民主的一个鲜明特点是“求同”，坚持多数原则，少数人的主张和要求容易被忽视；协商民主不仅“求同”而且“存异”，它以最大限度地达成共识为目标，少数人的观点和主张得到表达和尊重。求同存异要求和体现着协商的理性包容，理性包容影响和推动着协商的求同存异。社会主义协商民主的顺利运行需要个体理性包容，也需要源于个体理性包容同时又超越个体理性包容的公共理性包容。理性包容是民主社会的基础，是一种能力，是一种价值，也是一种道德。协商缺乏理性包容，虚言妄语、极端偏激，于事无补、于事无益，会使得协商陷入争执和混乱之中，甚至造成协商主体的对立和分裂。坚持求同存异、理性包容，做到言必真、策必实、行必正，有助于提高协商质量和效率，发挥出协商民主应有功能。因此，以协商民主推进政治体制改革需要坚持求同存异、理性包容。

二、以协商民主深化政治体制改革的现实路径

以协商民主深化中国政治体制改革的主要路径在于发展“七种渠道”的协商民主、构建程序合理和环节完整的协商民主体系、推动协商民主与选举民主协同发展。

1.发展“七种渠道”的协商民主

《意见》提出，发展社会主义协商民主要“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。”这就表明，以协商民主深化政治体制改革要围绕上述要求发展“七种渠道”的协商民主。

重点加强“三种协商”。之所以重点加强政党协商、政协协商是因为这两种协商民主渠道有着长期实践，影响较大，也是比较成熟的协商民主制度和形式。加强政党协商，需要中共领导干部重视政党协商，继续探索规范政党协商形式，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，完善政党协商的程序制度、保障制度。加强政协协商，需要加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接，完善政协会议及其他协商形式，加强人民政协制度建设。之所以重点加强政府协商，是因为政府决策对于国家建设和群众生产生活有着直接重大的影响。本着有效推进科学民主依法决策的原则，加强政府协商，需要“增强决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，推进政府职能转变，提高政府治理能力和水平。”

积极发展“三种协商”。一是积极开展人大协商。人民代表大会是国家权力机关。人大在重大决策之前进行充分协商，可以更好汇聚民智、听取民意。积极开展人大协商，需要推进立法工作中的协商，在制定立法规划和工作计划中广泛听取各方面意见和建议，同时积极发挥人大代表在协商民主中的作用。二是积极开展社会团体协商。围绕做好新形势下党的群众工作开展协商，“按照协商于民、协商为民的要求，拓宽人民团体参与政治协商的渠道，规范人民团体参与协商民主的内容、程序、形式”。三是积极开展基层协商。由于与人民群众利益相关的决策和工作主要集中在基层，因此协商的重点主要在基层群众中。开展基层协商重要的是健全基层组织联系群众制度，推进乡镇、街道的协商，推进行政村、社区的协商以及推进企事业单位的协商。

逐步探索“一种协商”。即社会组织协商。改革开放以来我国社会组织发展迅速。社会组织植根于基层社会，是各方面群众自愿结合组成的自我管理、服务、教育、监督的组织载体。社会组织协商民主包括组织内部协商和组织间协商两个层面。开展社会组织协商对于拓展群众参与表达渠道、保持社会和谐稳定，对于保持和激发社会活力、推进现代国家治理，对于深化党的群众工作、巩固和扩大党的群众基础和执政基础具有重要作用。但长期以来，社会组织协商并未得到足够重视，也未发挥出应有功能，很多实践尚处于摸索总结之中。这也是《意见》提出逐步探索社会组织协商的重要原因。大力探索发展社会组织协商，需要引导社会组织健康发展，拓展协商的内容和渠道，规范协商程序，建立专业化协商机制，加强社会组织之间及组织内部协商民主建设，推进政社分开。

2.构建程序合理、环节完整的协商民主体系

构建程序合理、环节完整的协商民主体系是我国民主政治建设的一项根本性任务，是深化政治体制改革的重要内容。应该说，我国社会主义协商民主经过多年发展，在制度化、规范化、程序化建设上取得不少成绩，但仍然存在一些问题。以程序建设来讲，由于协商渠道形式的多样化、协商主体的多元化及协商组织实施的简单化，一些协商渠道在协商民主运行过程中没有建立起规范合理的程序，从而使得协商效率和质量受到影响。正因为如此，《意见》提出，“从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效”。这就指出了构建程序合理、环节完整的协商民主体系所应遵循的原则和要求、协商民主的总体程序及其功能和目标。

构建程序合理、环节完整的协商民主体系，需要做到以下两个方面。一方面总体而言需要从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定横向联动的协商民主体系，使得各种协商民主渠道形式有机联动起来。同时，制定纵向衔接的协商民主体系，使得纵向多层的协商民主渠道形式有机衔接起来。通过各种协商民主渠道形式的纵向衔接与横向联动，激活现存制度体系中协商民主存量，提升协商民主实效。另一方面就单一协商民主渠道形式而言，也要根据其特点和性质建立合理规范、简便易行、行之有效的协商民主程序和环节，实现各渠道形式的协商民主内部流畅融通，从而为构建纵向连接、横向联动的协商民主体系奠定基础。

3.推动协商民主与选举民主协同发展

“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”推动协商民主与选举民主协同发展是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要途径，是深化政治体制改革的现实要求。所谓协同发展，是指两种民主形式的同步推进、相互协调、有机衔接和良性互动。之所以推进两种民主形式协同发展，一方面是因为两者的协同发展是在历史中形成的，中国共产党在带领中国人民追求和实现人民民主的进程中创建和发展了两种民主形式并一直致力于推动两者的协同发展；另一方面是因为协同发展有助于实现两种民主形式扬长避短、优势互补。协商民主弥补了选举民主关注权力来源、参与周期过长的不足，推动了公民广泛经常参与；弥补了选举民主简单多数原则的不足，使得少数人的观点和主张得到尊重，提升了决策合法性。选举民主弥补了协商民主关注权力运行的弊端，推动了决策者主动协商，避免了协商民主运行中出现的“议而不决”、“议而难决”现象。

推动协商民主与选举民主协同发展需要在以下方面做出努力。一是重视并推动两者协同发展，制定实现两者协同发展的相关规划引导与顶层设计，明确协同发展重点。二是保障落实公民基本政治权利，既发展完善社会主义选举民主，增强选举民主真实性、公正性、平等性、竞争性、制度性，又推动协商民主广泛多层制度化发展，加快协商民主法制化建设。三是探索完善两者协同发展的衔接机制、融合机制、互动机制和动力机制。四是采取措施保障鼓励创新协同，加强协同发展平台建设。五是推动经济社会持续健康发展，增强协同发展的经济社会基础。六是培育和弘扬参与型公民文化，奠定协同发展的政治文化基础。七是加强协商民主理论研究，丰富和发展协商民主理论体系，为两种民主形式协同发展提供理论指导。

（刘俊杰，江南大学马克思主义学院副教授。本文为江苏省社科基金青年项目“中西协商民主比较研究”<14MLC004>与国家社科基金青年项目“社会主义协商民主与选举民主协同发展研究”<15CKS019>阶段性成果/责编 刘玉霞）