县级行政事业单位内部控制存在的主要问题及改进对策

张莉莉

摘要：2014年1月1日，由财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范》（以下简称《规范》）开始实施。这是我国继《企业内部控制基本规范》和“配套指引”后又一部内部控制规范。该《规范》正式启动了行政事业单位内部控制建设与实施的系统工程。本文正是基于这一背景，通过对县级行政事业单位内部控制现状的分析，找出县级行政事业单位内部控制中存在的主要问题，并提出一些改进策略。

关键词：行政事业单位；内部控制；存在问题；改进对策

一、行政事业单位内部控制的定义和意义

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。从行政事业单位内部控制的定义可以看出，行政事业单位内部控制是一个动态的过程，是行政事业单位为实现控制目标而应对风险的自我约束和规范的过程。

建立健全行政事业单位内部控制，就是要加强对权力运行的制约和监督，形成不能腐的防范机制和不易腐的保障机制，更好地建设清正廉明的政府。

二、行政事业单位内部控制的控制目标和主要内容

行政事业单位内控目标是合理保证经济活动合法合规、合理保证单位资产安全和使用有效、合理保证单位财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败及提供公共服务的效率和效果。由于行政事业单位承担的职能、在社会经济活动中发挥的作用与企业不同，使得行政事业单位内部控制目标也与企业内部控制目标有所不同，一是将有效防范舞弊和预防腐败替代了促进发展战略；二是将提高公共服务的效率和效果替代了企业内部控制目标中的提高经营效率。

依据行政事业单位的主要及重要经济活动，《规范》规定了相应的内部控制内容，由单位层面内部控制和业务层面内部控制两部分组成。单位层面内部控制包括建立内部控制的组织架构、工作机制，对内部控制关键岗位工作人员的要求，编报财务信息的要求，运用现代科技手段加强内部控制等5方面内容；业务层面内部控制包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等6方面内容。

三、县级行政事业单位内部控制建设和实施中存在的突出问题

（一）内部控制单位层面存在的问题

1.领导对内部控制的认识不到位，未切实担负责任。根据《规范》要求，单位负责人是本单位内部控制的建立健全和有效实施的第一责任人，必须确保内部控制建设的有效开展和内部控制的有效实施。目前，县级行政事业单位领导普遍存在不知道或不重视内部控制建设和实施的现象，觉得行政事业单位与企业不同，不存在什么风险，也不需要为防范风险而采取什么内部控制措施，表现在思想上未高度重视，行动上也不积极。如未组织单位中层领导、财务人员及一般干部学习内部控制制度，未根据本单位实际情况建立相应的内部控制细则，也未提供相应的人力、物力支持等。

2.未单位设置内部控制职能部门或者确定负责内部控制建设和实施工作的牵头部门。未充分发挥财会、内部审计等部门或岗位在内部控制中的作用。行政事业单位的内部审计部门因缺乏相對的独立性，难以真正地发挥监督职能。

3.未实现不相容岗位相互分离、相互制约。如行政事业单位存在开票、收款和缴款均由一人兼任的现象，主要有以下几种表现：一、有些行政事业单位规模小，人数少，由一人兼任收费项目的开票、收费和缴款工作，但并未采取定期审计监督的有效性补偿措施；二、有些行政事业单位的部分收费业务不开具发票，由一人负责某项收入业务的收款和缴款工作，缺乏监督。

4.单位未加强内部控制关键岗位工作人员职业道德建设，对内部控制关键岗位人员长期不轮岗。如某市场服务中心代管摩托车市场，为摩托车市场的资产所有权方提供代收代付房租服务，并按收取租金总额的8%的提取管理费收入。这项工作一直由该市场服务中心的一名长期聘用人员经手并全权负责，时间长达13年之久，后经审计机关审计，发现该名工作人员于2011-2015年五年期间隐瞒截留租金收入18余万元。

5.“三重一大”事项未实行集体决策和会签制度。如某事业单位将资产对外出租，未按照集体会议确定的租金价格收取租金，致使三年少收取租金31余元，造成了国有资产的流失。

（二）内部控制业务层面存在的问题

1.收入业务未实现归口管理。行政事业单位财会部门未全面掌握所有收入项目的金额和时限，未归口管理各项收入。财会部门有时只依据收入缴款单或进账单登记收入，未定期将收入金额与合同金额进行核对，将合同作为账务处理的依据，未能对各项收入是否全额入账履行监督职能。

2.收入业务未严格执行“收支两条线”管理规定，未按规定开具财政票据。如某高校对部分行政事业性收费未实行“收支两条线”管理，对部分行政事业性收费未按规定开具财政票据，财会部门及审计部门无法对其是否应收尽收进行监督，容易发生收入的截留、挪用或私分。

3.合同控制不规范，导致经济利益受损。主要表现在：一是对应订立合同的经济合同未订立合同，或虽订立合同，但合同的主要条款不明，如租金价格，租赁期限等。二是合同未实行归口管理，合同归口管理部门与单位财会部门的沟通联系不够；三是合同变更和解除未按规定程序办理；四是合同纠纷处理不当，单位利益受损；五是合同专用章保管不善，合同未实行编号管理，合同资料保管不当等。

4.货币资金控制不严格。一是大额资金支付没有实行集体决策和审批。如某事业单位在三年时间内将单位账户内资金998万元转入个人存折，以个人名义购买理财产品，收益近24万元。二是现金收入未按要求及时缴存银行，长期存放在个人存折上，存在资金安全隐患；三未严格执行《现金管理暂行条例》和公务卡管理规定，对超出现金限额的资金支付采用现金方式结算，存在套取资金的风险。

四、加强行政事业单位内部控制的改进对策

（一）加强内部控制环境建设endprint

1.不断强化单位领导对内部控制的重视，充分发挥领导的示范带动作用。行政事业单位的管理者对本单位的内控起着至关重要的作用，应强化行政事业单位领导对内部控制的认识，使他们切实意识到内部控制在单位经济活动中发挥的重要作用，增强风险意识，大力支持和参与到单位内部控制建设和实施中去，有效带动和推动单位内部控制建设和实施，保证内部控制建设的有效开展和内部控制的有效实施。

2.完善行政事业单位内部控制建设组织体系，采取内外部审计相结合的方式，充分发挥其监督作用。单位在条件允许的情况下，应单独设置内部控制职能部门；如果人员紧张，也应当设立负责内部控制建设和实施的牵头部门。明确内控部门或牵头部门的职责，让内部控制工作切实落到实处。同时，采取内外结合的方法，对内部控制进行监督。行政事业单位应建立健全内部监督制度，应定期或不定期檢查内部管理制度及机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况，及时发现问题并提出改进建议，保证内部监督检查工作的有效开展。财政、审计、纪检等部门应加强对行政事业单位内部控制的监督，关注其内部控制的建设和实施情况，将内部控制监督情况以口头及书面的形式与被监督单位进行沟通，同时形成书面报告报送上级有关部门，凝聚各方面力量形成监督合力。

3.建立健全内部控制关键岗位责任制。单位应当合理设置内控关键岗位，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。

4.加强单位内部控制的业务培训，打造内控建设专业队伍。县级政府、财政部门和各行政事业单位应加强内部控制的培训和宣传工作。行政事业单位负责人、财务人员、内控关键岗位人员和全体职工都应加强内部控制知识的学习，增强内部控制的意识，全员参与到内部控制建设中来。

（二）加强单位业务层面的内部控制，关注收入、资产、合同、项目等各项业务的主要风险，针对可能存在的风险采取相应的控制措施。

参考文献：

[1]刘永泽.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013.

[2]罗贵鸿.行政事业单位存在问题及对策分析[J].江苏开放大学学报，2014.

[3]余华.行政事业单位业务层面内部控制建设存在的主要问题及对策探讨[J].湖南财政经济学院学报，2014.

[4]张秋华.浅析县级行政事业单位内部控制规范建设[J].内控与审计，2017.

（作者单位：江西省赣州市章贡区审计局）endprint