论重大决策终身责任追究的实现机制

□ 赖先进

（中共中央党校，北京 海淀 100091）

论重大决策终身责任追究的实现机制

□ 赖先进

（中共中央党校，北京 海淀 100091）

建立有效的实现机制是推进重大决策终身责任追究制度建设的关键所在。自党的十八届四中全会提出建立重大决策终身责任追究制度以来，各地都在积极探索重大决策终身责任追究制度建设，但目前尚未形成操作性强的实现路径和统一的实现机制。本文认为，在行政问责和决策问责理论基础上，重大决策终身责任追究制度应当从准备、启动、惩处和监督等阶段和环节出发，建立行之有效的实现机制。

行政问责；决策问责理论；重大决策终身责任追究制度；实现机制

长期以来，由于缺乏对重大决策进行有效而严格的问责制度设计，加上官员任期内追求政绩心理的驱动，一些地方政府和部门屡屡发生重大决策失误、决策浪费甚至是决策腐败现象。社会上将这种行为形象地描述为：“决策拍脑袋、执行拍胸脯、失误拍屁股”“规划规划，不如决策者一句话”“政策老是翻来覆去、翻烧饼”。因此，如何从制度上防止重大决策失误和浪费是推进决策科学化、民主化的重点和难点，而强化决策问责为推进决策科学化、民主化提供了有效路径。从政治学理论来看，西方著名政治学学者弗朗西斯·福山认为，一个国家的政治体制是由国家能力、法治和民主问责三部分组成的，只有三者之间达到平衡，政治体制才能保持良性运行，政治秩序才会有保障。［1］［2］可见，强调对决策进行民主问责是加强政治秩序建构、推进政治发展的重要手段。通过研究发现，美国公众对政府的问责压力呈现出了日益增长的态势，实践中对政府的问责活动在客观上会增强政府的回应性、促进达成公共共识、增强公共信任。［3］从公共政策过程理论来看，重大决策主要包括决策制定、决策执行、决策监督和问责三大环节。无论是管理学理论还是公共政策理论都认为决策的三大环节在决策过程中要实现闭环运行。因此，建立重大决策终身责任追究制度，不仅是从决策过程的末端环节——监督和问责来倒逼推进决策科学化和民主化，而且是防止发生重大决策失误和决策浪费的关键举措。

一、重大决策终身责任追究的内涵与进展

（一）重大决策终身责任追究的界定与特征

为切实提高各级党委和政府科学决策、民主决策和依法决策水平，党的十八届四中全会围绕依法治国的主题和目标，明确提出要建立重大决策终身责任追究制度。重大决策终身责任追究是针对重大决策失误，由特定的问责主体实施开展的问责活动。相对于一般的决策问责或行政问责活动而言，重大决策终身责任追究具有终身追责的特征。其具有两重含义：一方面，追责在时间上不受限制。对造成重大行政决策失误的责任人，除必须通过诉讼程序追究责任外，可以不受时间限制，终身予以追究。［4］另一方面，追责在领导干部的状态上不受限制。即造成重大决策失误的决策者处于什么样的任职状态不受限制，不管是领导干部因为任期已满而离任，还是领导干部已退休。可以说，该制度是党在创新决策理论、健全决策机制上取得的一项突破。［5］重大决策终身责任追究的创新体现在：第一，把建筑工程领域“终身负责制”和司法领域“办案质量终身负责制”引入到了重大决策领域，倒逼提升重大决策质量；第二，将原有的仅是行政决策问责活动拓展到针对所有重大决策都要进行终身问责，突破了原有行政决策问责的界限。

（二）重大决策终身责任追究的实践与理论进展

首先，从目前各地的实践进展来看，党的十八届四中全会以来，四川省、浙江省、内蒙古自治区、山西省、甘肃省、安徽省等都相继在政府重大行政决策程序规定中作出了相关规定，探索建立重大决策终身责任追究制度（见表1），但缺乏具体的实施和操作细则，极少有地方和部门专门出台重大决策终身责任追究办法和规定。纵观各地的实际做法，重大决策终身责任追究制度建设还处于探索期，还停留在制度框架建立的初期设计阶段，尤其是在重大决策终身责任追究实现机制方面尚未取得明显的成效。

其次，从理论研究进展来看，针对重大决策终身责任追究实现机制的理论研究成果依然较少。刘峰分析了建立重大决策终身责任追究制度刻不容缓的意义，找出了重大决策终身责任追究制度建设的突破口。［6］徐继敏等分析了重大决策终身责任追究形式，包括法律责任、纪律责任、政治责任三类，根据这三种责任形式梳理了重大决策终身责任追究的承责方式。［7］高洪成等研究了重大决策终身责任追究制度的贯彻实施面临的三大困局，包括重大决策范围不明确、重大决策程序不具体和终身责任追究制度不完善等。［8］夏金莱研究了行政决策责任主体、责任类型以及终身追责的含义。［9］纵观这些理论研究成果，虽然解决了重大决策终身责任追究制度中的基本理论问题，但缺少有关实现机制的研究。例如：对何时启动追究机制、决策者的责任如何认定等，都没有做进一步研究。［10］

（三）建立重大决策终身责任追究实现机制的必要性和框架

目前，无论是在理论上还是在实践上，重大决策终身责任追究制度建设都处于起步阶段，而建立有效的实现机制恰恰是重大决策终身责任追究制度能否落地和成为可能的关键。理论界对重大决策终身责任追究在制度实现层面相继提出了许多观点，并且认为实现机制的不完善和缺失是重大决策终身责任追究制度建设的主要障碍。因此，需要从实现机制层面深入研究如何进行重大决策终身责任追究，这样，才能使重大决策终身责任追究“具象化”，防止重大决策终身责任追究制度“浮在空中”，仅仅“写在纸上、挂在墙上”，不能发挥应有的作用。可以说，建立有效的实现机制是推进重大决策终身责任追究制度建设走向深入的重要途径。

根据行政问责和决策问责理论，本文认为，在重大决策终身责任追究制度建设中需要重点考虑准备、启动、惩处和监督等阶段共计九项实现机制建设。

二、重大决策终身责任追究准备阶段实现机制建设

（一）建立重大决策范围确定机制

建立重大决策终身责任追究制度，首先要解决哪些是重大决策，哪些重大决策要纳入到终身责任追究的制度框架等问题。由于重大决策概念本身存在模糊性、不确定性和动态性，因而确定重大决策的范围是实现机制面临的难点问题。本文认为，重大决策终身责任追究制度建设中的重大决策是指各党政决策主体作出的涉及广大群众利益并产生重要影响的重大公共决策事项。对地方而言，重大决策事项通常包括：落实中央和上级政府精神的重大决策、重要人事任免决策、重大投资建设项目决策、城市和土地利用规划决策、重大民生工程决策、重大民生政策决策等。重大决策的“重大”特征主要体现在全局性、广泛性、长期性和相对性等方面。具有相对性和动态性的特征是造成重大决策范围难以确定的关键所在。目前，不同地区对于重大决策范围的规定各不相同，不同层级政府对重大决策范围的理解也不尽相同，因此，不能简单采用概念界定的方式确定重大决策的范围。从各地的实际做法看（见表2），主要采取的是概括法、列举法和排除法等多种方式确定重大决策事项的范围。

推行目录化管理是确定重大决策范围和事项的有效手段。目录化管理是由决策问责主体出台《重大决策终身责任追究目录》，建立问责范围确定机制。例如：对于由行政机关内部进行问责的事项，上级行政机关列举出进行终身责任追究的重大决策目录；对于由人大进行问责的事项，同级人大列举出相应的重大决策目录；对于由纪检监察机关和组织人事部门进行问责的事项，上级纪检监察机关和组织人事部门列举出相应的重大决策目录。对于决策问责主体，涉及的是“由谁问责”的问题，即由哪个机关履行决策问责职责，启动决策问责程序，包括案件受理、案件审理、作出处理决定等。通常而言，上级纪检监察机关和组织人事部门是问责主体。根据2009年 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）中的要求：对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行；纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。由于我国实施“下管一级”的干部管理制度，因而上级纪检监察机关和组织人事部门是重大决策终身责任追究的主体。此外，对于由各级人大选举任命的官员，如果出现重大决策失误，人大也应成为重大决策终身责任追究的主体。

（二）建立重大决策记录和档案管理机制

完备的记录是重大决策终身责任追究的依据和基础。如果缺乏相应的记录机制，就不可能实现重大决策终身责任追究的预期目标。因此，应建立和完善重大决策记录和档案管理机制，将各级党委、政府的重大决策记录并进行永久保存，以备出现重大决策失误时进行责任倒查和责任认定。这样，一旦发现重大决策失误，即可以采用“倒查制”或“溯源制”，从重大决策记录中找到重大决策失误真正责任人。

首先，建立重大决策记录机制。对于领导者个人作出的重大决策，应该记录重大决策过程中的动议人和决策者，交由动议人和决策者签字确认。在坚持民主集中制原则和落实中央将集体讨论作为重大决策必经程序的前提下，大多数重大决策都是集体决策。而实施重大决策终身责任追究后，决策个体通常也会出于规避决策责任的考虑，采用集体决策的方式进行决策。因此，对于由集体作出的重大决策，应该详细记录重大决策过程中的动议人、集体决策会议主持人、集体决策时的发言或表决意见，交由相关人员签字确认。具体而详细的重大决策记录为决策失误责任追究提供了基础依据，也是倒逼重大决策的决策者科学民主决策、防止随意决策和附和式决策的重要措施。

其次，建立重大决策档案管理机制。重大决策记录要定期报送给上级档案管理机构。档案管理机构要建立包括重大决策档案材料的收集、整理、鉴定、保管、转递等各项专业流程管理制度，在程序启动、责任评估和追究实现等环节发挥作用。［11］当重大决策失误责任追究启动后即进入调查和评估环节，责任追究主体应当追溯决策档案，从中调查和取证。重大决策终身责任追究制度的性质决定了重大决策档案管理的长期性。为此，要依托现代信息技术，运用大数据等信息管理手段，建立长期的决策档案管理制度，以满足重大决策终身责任追究的需要。

三、重大决策终身责任追究启动阶段实现机制建设

（一）重大决策失误发现机制

发现重大决策失误是启动责任追究程序的重要环节。当发现重大决策存在失误时，由谁启动重大决策失误责任追究程序和如何启动责任追究程序，是建立重大决策终身责任追究制度首先需要解决的问题。在通常条件下，行政问责的启动机制是指一旦发现行政主体履职不充分或公众对行政主体的行政行为不满意，希望行政主体有所改进，行政问责程序即随之启动。相应地，重大决策失误责任追究程序的启动也应当以发现决策失误为条件，从重大决策结果失误和程序失误两个方面建立重大决策失误责任追究启动机制。

一是公众举报和确实存在重大决策失误。责任追究主体可以在收到公众或舆论对重大决策失误的反映后，及时进行评估、反馈。对此，应当建立重大决策失误举报机制，以调动公众参与的积极性。“西方国家以及我国香港特别行政区的官员问责制得以良好运转，很重要的一个原因就是社会公众具有强烈的政治参与意识”。［12］二是党政监督部门的日常监督发现重大决策失误。纪检监察部门在日常案件审理过程中可能发现重大决策失误线索，审计部门在业务审计中可能发现重大决策失误问题。三是开展决策绩效评估发现重大决策失误。依托各级党政部门绩效评估和考核制度，建立重大决策失误发现机制，尤其是要发挥人大和政协在决策绩效评估中的作用。人大代表、政协委员及司法机关提出的建议也可以成为发现重大决策失误的渠道。

（二）重大决策失误调查评估机制

无论是从哪个途径发现重大决策失误问题，都需要建立科学的重大决策失误调查和评估制度。重大决策失误调查和评估制度的功能是核实重大决策失误是否发生、发生的原因及其造成的影响。在调查和评估实施主体方面，通常由责任追究主体指定相关行业监管部门或专门评估机构实施。一是由重大决策相应的监管部门进行组织调查和评估。例如：环境重大决策失误是由环境保护部门进行调查。2015年，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 （试行）》对生态环境损害调查进行了规定，要求各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门发现有本办法规定的追责情形的，必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查。二是由责任追究主体成立专门的重大决策失误调查评估机构进行专业调查评估，同时，引入第三方专家和公众的参与，以确保重大决策失误调查结论的客观性和公正性。

（三）重大决策失误责任追究立案机制

不是所有的重大决策失误都要进行终身责任追究，对重大决策失误进行责任追究也要区分具体的条件和情形。经过调查和评估环节，重大决策失误需要符合以下情形：一是存在重大决策失误或者重大决策失误确实已经发生；二是重大决策失误是由决策者主观原因造成，并非经济社会等外在客观原因所导致；三是重大决策失误造成了不良的经济社会影响。在重大决策失误责任追究立案时，针对不以个人或部门利益出发、推动改革创新的决策或探索性决策，要建立相应的容错纠错机制，以鼓励改革创新行为。

四、重大决策终身责任追究惩处阶段实现机制建设

（一）重大决策失误责任认定机制

责任认定是指在发生重大决策失误后，将重大决策失误的责任细分和落实到个人，以解决由谁承担责任的问题。在实践中，决策失误责任认定是重大决策终身责任追究制度建设面临的难题之一。因为许多重大决策的制定和实施通常是经过集体决策、上级干预、机构或专家论证或听证后而作出的，对这类重大决策失误责任承担的主体需具体情况具体分析。一是对于实质上是集体作出的重大决策，应按照 “谁决策、谁负责”的原则，严格追究重大决策中“主持者、动议者、赞成者”的责任。对于形式上是集体决策而实质上是由主要领导拍板决定的决策，应当由主要决策者承担责任，其他参与人无须承担责任。二是因上级干预而直接作出的重大决策出现失误，应当由上级机关承担责任。三是对于经过听证或者机构论证程序的重大决策出现失误，在决策者采纳听证或机构论证意见的前提下，可以减轻责任；但是决策者在没有听取听证或机构论证意见而出现决策失误的，要承担完全责任。

（二）重大决策失误惩处惩戒机制

一是在完成重大决策失误责任认定的基础上，纪检监察部门、组织人事部门等责任追究主体依照各自职权提出处理意见，进行政治、行政问责。在重大决策失误的政治问责方面，依据《暂行规定》，对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。在重大决策失误行政问责方面，依据我国《公务员法》，公务员的处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。二是对于侵犯相对人合法权益和触犯法律的重大决策失误，应移送司法机关进行法律问责。法律问责包括行政法律责任、刑事法律责任和民事法律责任三种。［13］目前，党政领导干部生态环境损害责任追究即充分运用了政治问责、行政问责及法律问责等三种惩处机制。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》中关于生态环境损害责任追究的形式有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以同时使用。追责对象涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关依法处理。

五、重大决策终身责任追究监督阶段实现机制建设

（一）问责申诉和救济机制

问责申诉和救济机制是保障重大决策终身责任追究制度可持续发展的重要保障。被问责对象对问责决定机关作出的申诉处理决定不服的，可以再向作出问责决定机关的上一级机关提出申诉，以保证重大决策失误责任追究决定的正确性和科学性。因为我国《公务员法》、《暂行规定》都规定问责对象拥有申诉以及陈述和申辩权。在当前的实践中，我国党政问责的救济方式相对较少、途径有限，因而需要针对重大决策终身责任追究制度建立专门的申诉和救济机制。同时，还应建立减轻问责、免于问责机制。2016年，四川省《重大行政决策责任追究暂行办法（草案代拟稿）》中提出，重大行政决策可以减轻或者免予责任追究的情形包括：重大行政决策参与者对违法违规决策持反对或保留意见，经查证属实的；执行上级机关决定、命令，或者上级机关改变或者撤销本级行政机关的决定从而导致决策失误的；因改革试点需要，经法定程序并报上级机关批准或者备案，造成决策失误的；法律、行政法规、规章规定的其他可以减轻或者免予责任追究的情形。

（二）问责监督机制

针对政府重大决策活动，我国虽然已建立起主体众多、类型多元的监督体系（包括党内监督、行政监督、人大监督、司法监督、舆论监督等），但监督手段或方式尚未形成合力，监督“盲区”和重复监督现象并存，因而监督效力还有待增强。在目前的行政问责实践中，官员在短时间内复出现象依然存在，说明问责监督机制建设急需加快步伐。建立重大决策终身责任追究监督机制，要明确重大决策责任终身追究的监督主体、监督渠道、监督方式，而问责信息公开是进行问责监督的前提。因此，要建立重大决策终身责任追究信息公开机制，公开重大决策终身责任追究的责任者、惩处依据、惩处方式等信息，以接受社会和公众的监督。

［1］FUKUYAMA F．The Origins of Political Order：From Prehuman Times to the French Revolution［M］．New York：Farrar，Straus and Giroux，2012．

［2］FUKUYAMA F．Political Order and Political Decay：From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy［M］．New York：Farrar，Straus and Giroux，2015．

［3］WANG X H．Assessing administrative accountability-Results from a national survey［J］．Am Rev Public Adm，2002，（03）：350-70．

［4］［9］夏金莱．重大行政决策终身责任追究制度研究——基于行政法学的视角［J］．法学评论，2015，（04）：19-29．

［5］［7］［13］徐继敏，熊丽珠．领导干部重大决策终身责任追究制探析［J］．中国井冈山干部学院学报， 2015，（04）：105-111．

［6］刘峰．建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制［J］．理论视野，2015，（01）：15-18．

［8］［10］高洪成，姜瑞青．重大决策终身责任追究制度的现实困局及其破解［J］．理论导刊，2015，（08）：25-27．

［11］谭九生，赵友华．重大行政决策终身追责中“双轨型”档案制度的构建及应用［J］．浙江档案，2015，（04）：14-17．

［12］胡良俊．论行政问责制［M］．北京大学出版社，2005：27．

（责任编辑：高 静）

On Implementation Mechanism for Lifelong Accountability of Major Public Decision-making

Lai Xianjin

The establishment of effective implement mechanism is the key elements to promote lifelong accountability system construction for major public decision-making．Since the party＇s eighteen fourth plenary session proposed the establishment of lifelong accountability system for major public decision-making，Governments at all levels is actively exploring major decisions lifelong accountability system construction．But so far，it has not yet formed a mature and consistent mechanism to achieve lifelong accountability practically．Based on accountability theory，major decisions lifelong accountability system required four stages：preparation，initiation，punishment and supervision，in which the appropriate implementation mechanism should be constructed．

administrative accountability；decision accountability theory；lifelong accountability of major public decisionmaking；implementation mechanism

D630．9

：A

：1007-8207（2017）07-0001-08

2017-03-27

赖先进 （1986—），男，四川什邡人，中共中央党校政法部公共管理教研室讲师，博士，博士后出站，研究方向为公共管理与公共政策。

本文系中共中央党校2015年校级课题 “重大决策终身责任追究制度研究”的阶段性成果，项目编号：2015028。