□吴爽
(渤海大学,辽宁 锦州 121013)
土地流转利益分配中的农民利益诉求
□吴爽
(渤海大学,辽宁 锦州 121013)
农村土地流转的关键在于流转收益的合理分配,而农地流转收益分配过程中存在的主要问题是农地产权界定模糊以及流转程序不规范。因此,应完善农地流转过程中的利益分配机制,确保农民在土地流转中的主体地位,规范农村土地流转的市场管理,明确政府作为市场管理者的角色定位,充分保障农民土地权益。
农地流转;土地收益;利益分配
随着我国农业现代化进程的加快,土地流转使农村土地资源的配置更加合理,有利地促进了农业的规模化集约化经营目标的实现。但笔者认为,农村土地流转能否持续健康有序地进行,关键在于流转收益在农村集体经济组织以及广大农户之间科学合理的分配。因为土地流转收益的合理分配能更加有效地提升土地的经济效益,进而使农村土地得以保值增值,形成一种良性循环,从而促进农村经济全面可持续发展。基于此,农村土地流转收益分配机制在近几年备受关注,亦使如何做好土地流转收益的合理分配成为摆在农村土地所有者、承包者、经营者、管理者面前的首要问题。
(一)农地流转利益分配形式及其主体
农地流转通常是指农村土地承包经营权流转,即在不改变农地所有权和土地用途的前提下,承包方自愿将剩余承包期限内的土地承包经营权依法通过互换、转包、入股、转让、出租等方式流转给其他经济组织或农户。我国《农村土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转。”《物权法》第128条亦规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”也有学者将这种流转称为土地内部流转,即不改变土地用途的流转。这种流转通常发生在同一集体经济组织内部,流转成本较低,转让利益主体主要为农户与受让者之间或农户、农村集体经济组织与受让者之间,其利益形式主要体现为转让价格、流转收益等。
为了进一步明确农地流转利益分配的主体,首先有必要对土地流转的模式加以划分。土地流转模式按照主体的差异可分为直接流转与间接流转。直接流转是以农户为主体直接进行的流转,主要体现为互换、转让、转包以及出租等形式。互换模式多在农户间进行,双方一般同属于同一集体组织,农户既是土地承包经营权的供给者,同时也是受让方,价格由双方协商,有时也会是无偿的。这种流转多半是农户自发的,转让成本较低,农村集体组织一般并不干预,流转收益直接归属农户,这一模式有助于解决承包土地的零碎化等问题。转让是指承包方将自己的土地经营权转让给第三方,第三方依据转让合同享有与承包土地相关的权利义务。但这种模式的土地流转须经集体组织的同意,受让后的第三方与发包方也就是村集体确立新的承包关系,流转收益归转让方与第三方所有。转包一般也是在同一集体经济组织内部进行,是土地承包方将承包经营权转给其他农户进行农业经营的一种形式,原土地承包关系以及合同规定的权利和义务不变。转包根据土地状况以及实际情况的不同收益也会有所差异,因为其又分为有偿转包和无偿转包,甚至个别时候还会出现“倒贴水”的转包。土地承包经营权的出租是指承包方将土地承包经营权租赁给其他农户或组织从事农业生产经营,承租方按约定向承包方支付租金,原土地承包关系以及合同规定的权利义务关系不变。出租与转包的最大区别在于出租的对象已不再局限于同一集体经济组织内部,而是扩大到任何具有农业经营能力的农户、企业或组织。
土地的间接流转则多了农村集体经济组织这一环节,农户首先与农村集体经济组织签订协议,委托村集体将其承包地出租或转让,农户不再直接面对承租方或转让方,而是由村集体与对方签订转让或出租合同。利益分配主要由流转协议约定,收益主要由农户所得,村集体从中也会取得一部分收益。这种方式亦称为农户委托集体流转模式,是比较典型的反租模式。相对农户,村集体更容易将土地集中并转租给具备一定农业经营实力以及技术资金优势的农业大户或农业企业,而原农户甚至也可以继续以另外一种雇佣身份继续在原承包土地上从事生产,领取较为固定的收益,也更有益于土地的规模化集约化经营。入股模式是农户以土地的承包经营权作为股份组成农村土地合作社或其他经济组织,由村集体统一经营管理,村集体可以对外出租或者自己管理,农户则收取股权分红部分,一般采取“保底收入加分红”的分配方式,也算是一种特殊形式的间接流转。
可见,不同的土地流转模式涉及不同的利益主体,资源配置方式的改变也会导致利益分配关系产生变化。一般来看,农村土地流转的收益分配主要是在农村集体经济组织和农户之间展开。而围绕着土地流转,上述利益分配主体也无时无刻不展开着博弃。在直接流转模式中,利益关系相对简单,利益最大化是农户进行这一经济活动的最大动力及目标,流转完成后一般会形成双赢的局面。而在间接流转模式中,涉及的主体较多,利益关系也相对复杂,其主体一般包括农户、村集体以及受让人,利益关系则包括农户与村集体、村集体与受让人以及农户与受让人。
(二)农地流转的价格机制
在土地承包经营权流转的各环节中,对土地的合理定价至关重要,这也是土地流转的关键。因此,科学准确的估价能够进一步明确土地的价值,也有助于推动土地流转的市场化。例如在以出租方式进行土地流转中,流转双方往往会确定土地经营者的使用费用,一般是按年收取,有的数额恒定,有的会根据收益有所波动,这往往被称作土地租金(也称地租),而地租的资本化就是土地的价格。农地流转的价格就是不改变土地集体所有权,承包方将土地流转给经营方而收取的费用。土地价格是土地收益权的直接体现。一般来说,土地承包经营权作为一种特殊的物权,转让方以及受让方对于其收益多半会有一个较为合理且稳定的预期,这个预期也将会直接影响到流转价格。
农户间的直接流转因为涉及的中间环节较少,所涉及的利益分配关系较为简单,因此流转成本较低,流转价格也相对较低,主要是农地经营方向转出农户缴纳一定数额的流转费用,价格高低一般由双方协商决定,这实质上体现的是土地经营权价格。而在有村集体参与的间接流转中,土地流转价格则相对较高,因为村集体参与土地收益分配过程会从中抽取一部分利益,这涉及了土地所有者、使用者以及管理者之间的利益分配。
(一)个案调研与问卷数据分析
农村土地流转价格参差不齐,地域以及流转方式的差异都会影响流转价格。笔者经过问卷调查数据显示:一是地域的差异会影响土地流转的价格。比如在经济较为落后的偏远山区土地流转价格较低,有的地方甚至出现无偿的流转或者低至每亩每年几十元,甚至有的约定头3—5年,免费出让试种。而在一些经济较为发达的地区土地流转价格则相对较高,土地成块并且交通便利的个别地区可达到每年每亩上千元。二是直接流转价格低,间接流转价格高。具体表现为农户间为解决土地零碎问题而进行的互换、转包以及代耕等形式的流转价格相对较低,农民愿意流转并能从中获利,其收益基本全部归转出土地的农户。而委托村集体或中介组织集中流转,每年每亩平均租金则相对较高,村委会或中介机构要从中截留部分收益。以辽宁省锦州市黑山小东镇为例,农民自发的流转价格平均每年每亩为300至500元左右,而间接流转一般会在600元以上甚至更高。另外,湖北省荆州地区部分农户的调查问卷显示,在土地流转的利益分配过程中,存在着以下农民利益受损的事实,具体表现为:一是部分农村地区流转价格多年不变,有的土地在以每亩每年百元左右的价格流转出去以后,多年不涨,这让一些以转让土地为主要收入来源的农户利益受损。这样的定价模式忽略了货币膨胀等因素,变相损害了农户利益。二是在间接流转模式中,一些村集体或依托村集体的中介组织从中过度牟取利润,压榨农户流转费用,甚至在流转过程中出现为了自身利益不征求农户意见多次转手的现象,使受让方的付出与农户的收益不成正比。三是随着近年来土地流转过热,一些地区先后成立了针对流转的中介服务组织帮助流转双方提供一些服务并适当收取费用,但其中也不乏一些非正规组织利用农户法律意识淡薄,以工本费、介绍费手续费为名,违背农户意愿收取高额中介费用,个别还有在农户不知情的情况下将其土地流转出去自己收租金的现象,影响了农村土地流转市场的良性发展。
(二)政策实施与地方创新
2015年5月,四川省农业厅与人民银行成都分行等部门联合印发 《四川省农村土地流转收益保证贷款暂行办法》(以下简称《办法》),将农村土地流转收益保证贷款政策推广并覆盖至全省范围。早在2013年,四川省在9个县(市、区)就启动了农村土地流转收益保证贷款试点工作,积极开展实质性贷款业务。截止到2015年,所有试点县已全部达成土地流转收益抵押贷款协议177个,取得贷款资金4.2亿元,用于保证贷款的土地面积6万亩,成为探索农村金融服务新途径和新模式的一大重大举措。[1]《办法》第3条明确规定农村土地流转收益保证贷款,是指在不改变土地农业用途的前提下,农村土地经营权流转的受让方(借款人),本着自愿的原则,将农村土地经营权流转收益权或农村土地上附着的农作物、固作物等的预期收益作为担保或第三方保证人(担保人)的反担保措施,向金融机构(贷款人)提出贷款申请,由金融机构发放贷款的一种融资方式。第6条则规定农村土地流转收益保证贷款的对象应当主要用于农业企业、专业大户、家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织等新型农业经营主体的农业生产经营活动。《办法》同时也明确了对农村土地经营权流转收益担保价值评估的方式、费用和组织,并要求各地农业部门和金融行业主管部门进一步完善风险管理体系。
除此之外,在2012年6月,吉林省政府亦制定了 《吉林省土地流转收益保证贷款试点暂行办法》,对金融部门服务“三农”作出了明确规定。为落实文件精神并结合吉林省“三农”工作实际,吉林省在梨树县开展试点工作,成立物权融资农业发展有限责任公司和物权融抵(质)押登记托管交易中心,对农户借款提供担保和服务,由农业银行、农村信用社、吉林银行等多家金融机构参与,推出土地流转收益保证贷款抵押。[2]此举以农地产权制度为核心,成功解决了农村贷款担保难的问题,在全国也可谓一个创新之举。2013年以来,河北省张北县在学习借鉴其他地区经验的基础上,结合本地实际,在全县18个乡(镇)相继推进土地流转收益保证贷款试点工作,也取得了初步成效。
可长期以来,我国农业领域一直是金融支持的薄弱地区,比如《担保法》等法律就规定,土地承包经营权不能抵押。这在一定程度上阻碍了现代农业的发展,也延缓了农民增收的步伐。但四川等省市的上述举措则具有一定的突破性与开创性,有利于加快土地流转的步伐,推动农业规模化发展的进程;有利于构建完善的三农担保体系,提升农村土地的市场价值,加快土地流转市场的形成;有利于增加农民的财产性收入,缩小城乡差距。但目前的相关政策只偏重于经营权,更有利于土地流转的受让方,因此,今后应将承包权也列为可抵押的范围,这对于那些承包经营权合二为一的农民来说,无疑将会更有意义。
(三)农地流转收益分配不合理的根源
一是农地产权界定模糊。明晰的产权是界定不同主体利益格局的关键,因此产权制度应成为研究农地流转利益分配的关键所在。我国《宪法》第10条明确规定了农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。《土地管理法》以及《物权法》对于农村土地产权也都作了相同的规定,即农村的土地属于“本集体成员集体所有”。但对于“集体”的界定以及“农民集体所有”的具体形式,尚缺乏统一和权威的解释。《土地管理法》第10条将农民集体分为乡(镇)、村集体或村委会和村内农民集体三级。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”而《民法通则》农民集体则将“农民集体”分为乡(镇)和村两个级别。“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”可见,对这一问题现行的法律规定也比较模糊。法律没有对农村土地的产权主体作出清晰的界定,这就直接导致了农村土地流转收益分配缺乏可靠的法律保障。而学术上通常把农民集体理解为一定范围内的全体农民。“集体所有是一种农民的共同所有,由农民共同享有所有权,但这种共同所有是不分份额而且永不分割的,即集体所有是一种特殊的共有。”[3]但对于农民集体这种简单共有关系的理解,往往使农民个体在行使权利的过程中处于劣势的地位,共同行使权利操作起来也较为困难。由此可见,如果仅仅将农民集体简单理解为农民个体的集合,将会使其丧失具有法律人格的主体资格,也无法对外行使权利,权利易被虚化,这也就造成了土地流转过程中因流转收益的责任主体不明确而导致农民个体收益流失、所有权收益得不到保障及进一步影响到农户更好地维护自己的权益的问题。二是流转程序不规范。现实中,农户间的农地流转多半是口头协议,一旦出现争议,缺乏书面的依据。农地流转后不及时到有关部门备案和办理权属变更登记已经成为了直接流转的普遍现象,而对于双方的利益分配则往往更容易产生争议。有时尽管有一纸合同,但因其不够规范,对当事人双方的权利义务规定不明确,个别条款过于简略,也易滋生争端。而在间接流转过程中,村集体有时对于委托代理关系的认识也并不明确,有的私自替农户做主签订土地流转合同,有的违背农民的意愿谋求地区利益甚至是私人利益,农民的主体地位没有得到充分体现。上述种种情况在实践中时有发生,不同程度地侵犯了农户的知情权与选择权,致使农民权益受损。
(一)确保农民在土地流转中的主体地位
明晰的产权是土地流转交易的前提,因此在现有的农村土地集体所有制的前提下,应增强和落实集体经济组织对土地所有权的控制,真正有效行使土地所有者这一产权主体的职能,避免土地产权主体虚位,使村集体能够真正代表农户利益诉求。同时,还应进一步规范农村集体经济组织与农户之间的关系,赋予农民完整的产权,让农民对承包土地真正享有占有、使用、收益和处分的权利。财产权利是土地流转的基础,目前普遍存在的农民对土地处分权的缺失已经成为农村土地流转进一步发展的最大障碍。只有农村土地处分权的主体是农民本人时,农民才能真正成为土地的实际使用者,才会更愿意在所承包的土地上增加投入,提高自身收入的同时也会带动土地更高效地利用。因此应加快农村土地确权颁证的步伐,明确农村土地承包经营权的权利范围和期限,使农村土地的产权制度更加清晰完整。2014年年底,中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发的 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,指出要用5年左右的时间完成土地承包经营权确权登记颁证工作。该项工作坚持分级负责,强化了县乡两级的责任,而经费则纳入地方财政预算,中央财政给予补助。同时还要完善农村土地的产权保障体系,以确保土地承包经营的长期性、稳定性和连贯性,避免短期行为对土地的破坏。2016年,中央一号文件再次强调深化农村集体产权制度改革,真正做到在土地流转过程中以农民为主体,实现农民的利益诉求,进一步保障农民的土地承包经营权和流转收益权。
(二)为农地流转创造良好的市场环境
土地流转是流转双方依靠合同来规定权利义务关系的交易行为,交易价格的市场化是影响土地流转的重要因素。因此,在土地流转过程中,应以市场机制配置土地资源,凸显土地的经济功能,形成真正意义上的土地流转的市场机制,公平有序地发展土地流转市场。同时应建立客观公正的土地市场评估体系,依靠市场的完善实现土地资源的更优配置。
首先,要规范农地流转程序,自下而上地以乡镇为单位成立农村土地流转中介服务机构及专门的土地权利价值评估机构,由专业部门来负责价格评估以及流转合同的签订;增加规模化经营,有条件的地区设立农村产权交易中心、惠农服务中心等农村土地流转收益保证贷款一站式服务平台,提供土地经营收益评估、土地流转登记备案以及信息交换、纠纷调解等相关配套服务。流转合同应存档备案,保证合同的严肃性,实行严格的产权变更登记制度。应进一步规范中介组织服务的收费标准。如土地流转过户中的价格评估与认证以及人员培训等,应明确服务收费项目、范围和标准,杜绝非法收费、滥收费,实行明码标价的最低收费制,对于简单的查询以及登记等工作则应提供免费服务,必要时可考虑制定相应的执行细则,以有效地指导农村土地流转中介服务组织的行为,切实保障农民土地流转收益。其次,在市场大环境下流转价格应更加公开透明,确保以农户和企业为主体,让双方根据自身需求来确定农地流转的规模和价格。具体做法包括推行土地分级定价,即土地根据所处位置、土壤肥沃和采光程度、水源条件等进行综合评定后进行分级定价。分级定价可使土地价格更贴近农村的实际情况,农户可以自由选择交易与否,有利于规范交易服务和从整体上提高农村土地流转的收益。第三,鼓励有条件的地区建立土地流转收益保证贷款风险补偿基金、风险分担机制和涉农务农奖补机制,尽快制定完善的农村土地流转收益贷款管理办法。同时应加强监督,规范流转行为。根据地域不同还可建立土地流转风险保障金制度,进一步完善土地流转市场的监督管理体系,以便加强市场的社会服务职能,防止侵害农民土地权益的事件发生,为农地的有序流转创造更为良好的市场环境。第四,明确政府角色的定位,充分发挥政府管理者的作用。在农地流转收益分配体系规范化和优化的过程中,地方各级政府如果过度追求短期利益最大化则不利于土地流转市场的形成和发展。地方政府作为社会管理者,要想完善土地收益分配制度,应始终充分发挥积极的作用,平衡各方利益,加快培育和建设乡镇县市多层次土地流转市场,对土地市场的违法违规行为及时进行监督、纠错与管理。政府要减少在土地流转收益中的获利行为,做到不与农民争利,从根本上杜绝地方政府依靠土地承包经营权流转来扩充地方财政收入的做法,避免以行政权单方面推进土地的流转规模与速度。此外,在土地流转收益分配中,政府还应通过有效的手段监督村集体的行为,避免农村集体经济组织对农户土地流转收益的侵犯,切实保障农民权益。为建立完善的农村土地收益分配体系,政府还应综合考量整体社会环境下各机构之间的有序配合,做好相关的配套工作。加强农村土地承包经营权管理,建立健全农村土地资源信息系统以及土地经营权交易制度,科学合理地运用财政补贴完善土地的定价,降低土地流转的交易成本,实现农地成片开发以及专业化集中规模经营,内外结合、多管齐下,真正服务农民,促进社会和谐与农村经济的持续稳定发展。
[1]四川省农业厅.关于印发《四川省农村土地流转收益保证贷款暂行办法》的通知[EB/OL].http://www.scxmsp.gov.cn/zwgk/tzjd/201506 /t20150625_346596.html.
[2]沙龙云.关于“土地流转收益保证贷款”工作的思考——以吉林省为例[J].农村金融研究,2013,(02).
[3]王利明.物权法论[M].中国政法大学出版社,2003.288.
(责任编辑:徐 虹)
On the Farmers'Demands in the Distribution of Income in the Rural Land Circulation
Wu Shuang
The key to the rural land circulation lies in the rational distribution of income.The mode of the land circulation can be divided into direct and indirect according to the different subject,different mode involves different interest subjects.The current price of the rural land circulation is uneven by the empirical research,the difference between the region and the mode will affect the price.Scientific and accurate evaluation can further clarify the value of land,but also help to promote the mercerization of the land circulation.The main problems in the process of income distribution of rural land circulation are the vague definition of farmland property rights and the non-standard circulation procedure.Therefore,it is necessary to improve the benefit distribution mechanism in the process of the rural land circulation.Including ensuring the dominant position of farmers in the land circulation,regulate the management of rural land circulation market,the price in the market environment more transparent,also defining the role of the government,play the role of government management,guarantee the land rights of farmers,improve the income distribution system of the rural land circulation.
rural land circulation;land income;income distribution
F323.6
:A
:1007-8207(2017)07-0093-06
2017-02-15
吴爽 (1974—),女,辽宁锦州人,渤海大学经法学院副教授,硕士研究生导师,研究方向为农村经济法制。
本文系辽宁省法学会项目 “辽宁农村土地流转法律制度创新研究”的阶段性成果,项目编号:LNFXH2016C029。