关于实行公务员聘任制的几点思考——以吉林省为例

□ 张贝尔，宋宛泽，李东鹏，李汝鹏

（⒈吉林大学行政学院，吉林 长春 130012；⒉长春职业技术学院，吉林 长春 130033；⒊吉林省地方税务局直属局，吉林 长春 130022）

关于实行公务员聘任制的几点思考
——以吉林省为例

□ 张贝尔1，宋宛泽2，李东鹏3，李汝鹏4

（⒈吉林大学行政学院，吉林 长春 130012；⒉长春职业技术学院，吉林 长春 130033；⒊吉林省地方税务局直属局，吉林 长春 130022）

目前，我国在实施公务员聘任制方面取得了显著的成效，也积累了一定的理论和实践经验。本文在探讨公务员聘任制实施意义的基础上，分析了吉林省实行公务员聘任制设计的初衷以及现行实施思路，提出进一步推进公务员聘任制实施的对策，以期对吉林省实行公务员聘任制有所裨益。

公务员；聘任制；任制改革

一、公务员聘任制实施的意义

所谓公务员聘任制，也称公务员聘用制、公务员聘用合同制，是政府机关根据职位的需要，通过签订聘任合同，选拔、任用、管理公务员的一种人事管理制度。我国公务员制度的更新机制由录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休、职位聘任管理环节构成。［2］公务员职位聘任和公务员职务任期制，是我国公务员更新机制的两大创新。我国《公务员法》用专门的章节规定了公务员聘任制，这既是该制度的完善，也是该制度的创新，具有重要的现实意义。

（一）实行公务员聘任制，有利于政府机关用人制度更新

当前，我国公务员制度面临的问题主要表现在两个方面：一是专业化不够，灵活性不足；二是进口不严，出口不畅。专业化不够，是指政府机构需要的公务员专业化水准还没有达到应有的高度，即不能满足社会和社会主义市场经济发展的需要。灵活性不足，是指在具体操作层次上不灵活，比较僵化。出口不畅，不仅是我国公务员制度管理的一个难题，也是西方国家公务员制度管理的难题。自20世纪80年代以来，西方国家为了解决公务员出口不畅的问题，越来越多地采用公务员聘任制的方式，以扩大职位聘任的范围。据相关资料显示，当今世界的许多国家尤其是发达国家和地区，聘任制已经成为公务员最基本的任用方式。如德国、澳大利亚、新西兰、瑞典、瑞士、日本、韩国、新加坡等。其中，在德国、澳大利亚的公务员队伍当中，聘任制公务员占到70%，传统意义上的常任制公务员只占到30%。此外，还有一个特殊的地区，就是美国的佐治亚州，在1996年宣布取消公务员制度，统称为政府雇员。

一般来说，最先进的管理办法、最先进的管理理念、最先进的管理技术都是首先在企业中运用的。西方国家20世纪80年代以来的新公共管理改革，就是引进私营部门先进的管理办法，以提高政府绩效。随着社会主义市场经济的发展，我国的人才结构与整个社会的结构发生了很大变化。党政机关以外分布在社会上的人才越来越多，这些人才也是政府机关提高绩效、提高工作效率、提高工资效能的重要资源。通过职位聘任的方式，可以使政府机关比较灵活地引进社会中的高级人才。把聘任制作为公务员任用的补充形式，可以打破单一的用人方式，拓宽选人用人渠道，增强我国公务员制度的活力，有利于形成“鲶鱼效应”，提高政府机关的工作效率，从而建立具有流动性的公务员管理新模式，实现能上能下，能进能出，减少人事管理中的腐败现象，保障选人用人上的公平公正。

（二）实行公务员聘任制，有利于满足政府机关对多样化、多层次人才的需求

人力资源开发的手段有三种：即宏观手段、中观手段和微观手段。宏观开发的主体是国家和政府，开发的方式是法律和法规，职位聘任就是在宏观上开发人力资源的一种手段；中观开发的主体是用人单位，开发的方式是使用性地用人，但还没有相应的制度设计，如果没有相应的职位聘任这样一种制度设计，那么用人单位就很难比较灵活、高效地开发人力资源；微观开发的主体是个人。职位聘任一方面是为了开发高端人才，另一方面是为了开发低端的辅助性的人力资源，这是职位聘任的两大依据。当前，我国公共管理事务日益复杂，专业性日趋增强，部分职位需要相关人员具有特殊的专业技术、经验或资历。而政府机关难以临时培养这些人员，还有一些不适合政府机关自行培养的情况。实行聘任制，可以通过特殊而灵活的政策及实践需要，满足政府机关对高层次专业技术人才的需求。对于一些社会通用性和实践性较强的辅助性、事务性工作，可以随时从社会上直接招聘，不必通过统一组织的考试录用，这既能够降低机关用人成本，又能够为机关提供一种灵活、便捷的人员获取方式。［3］

（三）实行公务员聘任制，有利于提高公务员的整体素质和专业化水平

实行公务员聘任制，既可以吸引多样化、专业化的高技术、高技能的人才，又可以引导公务员队伍合理流动并树立正确的职业观，改善公务员队伍的整体结构，提高公务员队伍的整体素质。我国的事业单位有130万个，人数达3000多万。现行政策把事业单位归为三类：即社会公益型、生产经营型和执法型。社会公益型是一种特定的改革方式。生产经营型的事业单位如出版社、研究所等，由于市场竞争力比较大，可以走企业化之路。但最关键、最困难的是执法型的事业单位，按照现行政策，主要是参照公务员来管理，承担行政职能或授权执法、委托执法。从增强活力、加大监督力度的角度来考虑，把行政执法机构当中的部分工作人员变为聘任制，有利于调整其人员结构，使人员组成和管理更趋于多样化和科学化。

（4）桥梁施工安全控制，安全是施工的第一要素，同时这也是整个施工过程中最重要的一个因素。所以为了避免可能出现的一些安全隐患及其可能产生的危险现象，必须确保施工的安全性，对施工过程的合理进行也要做出一些相应的措施，坚决避免一些可以预防的危险现象。

二、公务员聘任制设计的初衷及现行实施思路

公务员聘任制的主要特点概括起来是12个字，即平等协商、合同管理、任期明确。公务员聘任制设计的初衷，在于打破僵化的公务员进入与退出机制，消除人才无法更替和政府部门工作作风体制化等弊端。市场机制的引入，有助于实现政府自身管理思维与管理方式的革新。同时，公务员聘任制在一定程度上缩小了公务员与社会其他职业群体的身份差别和地位差距，有利于政府从以命令和纪律为特征的行政管理转向建立基于广大民意协商基础上的、以法律为依据的公共治理和社会治理。综合国际国内聘任制的通行做法和成功经验，［4］笔者认为，吉林省开展公务员聘任制改革，总体思路是区域自治、统一模式、合同管理、专项编制。

区域自治是由吉林省省情和现行体制决定的。吉林省是农业大省，地域之间的自然资源差距明显，东部山区、中部平原、西部草原的地理分布，导致了地区之间的经济、人文和人才的不平衡。同时，现行财政体制所实行的地域包干政策以及历史原因形成的人才配置上的不均衡，导致用人需求上严重不一致。因此，采取区域自治的办法，是推进公务员聘任制的权宜之策。区域自治，即以县级以上政府为基本单位，采取区域不同的思维方式进行公务员聘任制试点。包括聘任制计划的制定、编制的使用、聘任人员工资和聘任时间的确定等，均由区域政府根据自身的条件和需求来制定。这样，既可以发挥各级政府的主观能动性，全面推进公务员聘任制工作，也能够使各级政府结合自身实际，因地制宜地研究制定相关政策，使公务员聘任制工作真正地做到可持续。

统一模式是提高公务员聘任制科学性和可持续性的必然要求。只有实行统一模式，才能创造公务员聘任制工作的大环境，为人们的理念更新提供强有力的政策支持，使公务员聘任制管理符合省情、市情、县情，进而走上规范化轨道，使受聘者消除短期化、临时性等思想上的负担，在体制和机制上为聘任制管理提供保障。实行统一模式，可以有效地保护受聘者的合法权益，在聘任制公务员流动、解聘、续聘、再聘等环节提供机制保证。这种模式的统一是程序和管理模式的统一，不论区域之间聘任的方式有何不同，但在程序和管理方式上都是统一的。这样，就可以保证公务员聘任制工作的连续性。同时，为省、市（州）、县（市、区）在公务员聘任制的选择模式上做出规范性引导，有利于各级政府在推行公务员聘任制工作中，因地制宜地作出适合本地情况的自主选择，从而形成既有自主、又有自由，既能发挥区域自治的能动性，又能在程序和管理上相对规范的统一模式，为全国的公务员聘任制工作探索一条新的路径。

合同管理是公务员聘任制工作的灵魂。聘任关系的确定和政府机关对聘任制公务员的管理主要是依据聘任合同进行的。常任制公务员管理与聘任制公务员管理有六大区别：一是法律地位与管理依据不同。常任制公务员的法律地位是根据我国《公务员法》确定的，聘任制公务员的法律地位是根据我国《劳动法》确定的。常任制公务员是通过档案关系来确定工作关系的，聘任制公务员是通过签订工作合同来确定工作关系的。二是承担的义务与享受的权利不同。聘任制公务员也是公务员，既有共性的权利和义务，也应承担具有共性的义务，享受具有共性的权利。如申诉，常任制公务员与聘任制公务员都有申诉的权利。既然公务员有常任和聘任之分，那么其承担的义务和享受的权利就有所区别。如德国《公务员法》规定，常任制公务员没有参加社会保险的义务，而聘任制公务员有参加社会保险的义务。我国聘任制公务员的权利和义务主要是通过合同来约定的，合同当中约定有哪些权利、有哪些义务，是通过列举的形式予以明确的。三是报酬的确定方式不同。一般来说，常任制公务员有确定的工资制度，而聘任制公务员的报酬方式是通过合同来约定的，并且报酬的确定方式和内容也不相同。如德国《公务员法》规定，常任制公务员可享受家庭津贴，聘任制公务员则不能享受家庭津贴，而只能享受地域补贴。根据我国《公务员法》中的相关规定，国家实行统一的职务和级别相结合的工资制度，常任制公务员实行统一的工资制度，而聘任制公务员的工资、福利、保险的具体内容则依据合同来确定。四是职业发展的路径不同。这里有一个最关键的问题即聘任制公务员没有职务晋升，这是西方国家聘任制管理的一个通行做法。没有职务晋升并不表示没有职业发展的路径和职业发展的阶梯。西方国家对聘任制公务员在法律法规以及相应的合同中都没有对职务晋升做出规定，但对级别晋升做了相关的规定。对聘任制公务员来说，级别晋升是解决聘任制待遇的唯一依据。因此，我国的公务员聘任制不需要考虑职务晋升的问题，否则就没有实行聘任制的必要。工资报酬按职业发展的台阶，通过级别晋升的路径考虑即可。五是解除工作关系的要求不同。常任制公务员非法定事由，非经法定程序不得辞职、辞退、开除。聘任制公务员则是根据合同期限日期，即合同到期，聘任关系自行解除。这就造成了聘任制公务员聘任时 “皆大欢喜”，解聘时则“有喜有忧”的后果。因此，笔者认为，在签订聘任合同时，要对聘期结束后的解聘、如何终止等内容事无具细，逐项列出。六是解决人事争议的方式不同。常任制公务员解决争议的方式是申诉控告，聘任制公务员解决争议的方式是与司法接轨，既可以申诉、控告、仲裁，也可以直接向人民法院起诉解决人事争议。

专项编制。我国《公务员法》规定，政府机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。这里存在两种情形：一是机构编制主管部门为实行聘任制核批的专门编制，相应的财政主管部门核拨相应的工资经费。在这种情形下，政府机关就可以在专门的聘任编制限额和工资经费限额内实行聘任制。二是编制主管部门没有核批专门的聘任编制且财政主管部门没有核批工资经费，此时，政府机关只能在原定的编制限额和工资经费限额内，确定部分编制和工资经费实行聘任制。无论哪种情形，各政府机关都不能超出规定的编制限额和工资经费限额聘用人员。［5］强调专项编制主要基于三点考虑：一是在概念上更具科学性。各地在制定聘任制招聘计划时，编制主管部门即可在其编制限额内核批，也可根据需要核批专门编制。二是更适合聘任制的特点。聘任制除发挥 “鲶鱼效应”，打破传统模式外，还有一个重要的目的是解决缺编少人的问题。尤其是在县级机关，由于历史的原因，通常情况下编制非常紧张，借调、顶岗现象普遍存在。如果不能切实转变职能、精简机构，这种情况在短时期内难以改变。采取专项编制的办法，既可以在编制内选拔具有特长的紧缺人才，也可以通过专门编制的方式，缓解县级以下基层机关人员短缺的压力。三是可操作性更强。编制管理属于我国公共人事制度管理的一个特色，其存在和形成有一定的特殊性和社会性。随着“零增长”特殊政策的实施，特别是人才队伍的建设受编制的影响，编制已经成为影响政府机关高端人才引进的障碍。实行专项编制聘任公务员，可以使这项管理工作更具灵活性，更加有利于“放权让利”，给各级政府以更大的用人自主权，进而为全面推进聘任制创造良好的政策环境。

三、进一步实施公务员聘任制的对策

（一）把握时机，全面推进

当前，我国正在深入推进养老保障制度改革，实现公务员养老保险与企事业单位养老保险接轨，这是实施公务员聘任制的前提条件，因此，要抓住这个有利时机，全面推进。

首先，在面上要整体推进，全面实行。一是创造良好的用人环境。长期以来，身份对于我国干部人事管理的影响较深，干部人事管理的诸多管理措施都是建立在身份基础上的。职位聘任以任职为基础，任职即成为公务员，与其他公务员一样，具有公务员身份；不任职，解除职务关系就不是公务员，不再具有公务员身份。全面实行聘任制，既有利于形成上下一致的用人模式，也有利于形成良好的舆论氛围，使聘任制公务员不至于有低人一等的心理压力，从而增加聘任制的可持续性和稳定性。二是提高行政效能。实行公务员聘任制的重要目的之一是降低政府机关用人成本。全面推进公务员聘任制，由省政府统一制定运行模式。这样，既可减少各地分别研究制定政策的行政投入，节约时间、节省项目支出，也可以提高工作效率。三是保障人员的交流。实行公务员聘任制，能够拓宽进入公务员队伍的渠道，既可以吸引多样化的高技术、高技能的人才，又可以引导公务员合理流动，树立正确的职业观，改善公务员队伍结构，提高公务员队伍的整体素质。

其次，在政府机关内部可先行试点。即点上的推进应逐步推开。选择部分部门特别是专业性较强的部门，通过实行聘任制的方式，打破干部地域限制、部门所有、单位划线等壁垒，有计划地从省直部门、高等院校、科研院所、国有企业和地方一线选拔一批优秀年轻干部，打开企事业单位、社会各方面与行政机关的人才流动渠道。同时，也可以探索聘任制人员的编制使用方式，如只占用本单位编制名额，实行占编不入编等编制管理方式；探索聘任合同的签订、变更或者解除以及考核、晋升级别、仲裁等日常管理的方法，总结积累经验，为以后的整体推进奠定基础。

再次，加强对聘任制公务员的管理。为了稳步推行聘任制，要进一步明确各级公务员主管部门的监管职责。如实行聘任制的工作方案需经省级以上公务员主管部门批准；专项编制需经同级机构编制部门审核；聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门鉴证和备案。同时，各级公务员主管部门还要具体负责聘任制公务员的招录、管理、仲裁等环节的业务指导监督工作。

（二）统一模式，规范运行

聘任制是以任职方式为核心，包括产生方式和管理方式在内的一整套管理制度。因此，要结合实际，深入研究，制定一整套地方性法规，确保聘任制的规范运行。从广东和深圳的聘任制实践来看，一些做法还有待进一步完善，照抄照搬或完全复制并不适合吉林省的省情。如聘任岗位如何规划、聘任方式如何掌握、薪酬标准如何确定、绩效考评如何兑现等问题，还需要合理规范，科学设置。特别是在聘任制公务员各种制度体系框架还未构建的情况下，如何把好“聘、管、出”关口尤为关键。如果随意聘任，只聘不管，只聘不辞，那么聘任制也只能是一纸空谈，与终身制没有本质区别。同时，对于聘任制公务员流动、与委任制公务员如何分类管理等问题，都需要做深入细致的研究和探讨。

（三）协同配合，控制规模

实施公务员聘任制是一种运用法治思维和法治方式实现政府自我管理的重要手段，是我国行政管理体制改革的重要一环。推进公务员聘任制，需要在合理制定制度目标和方案的基础上，整体推进，防止顾此失彼。如聘任制与养老保险制度并轨问题，聘任制仲裁与劳动仲裁接轨等问题，都应统筹考虑。从长远来看，公务员聘任制还要考虑统筹职位获取与职业发展的问题。不能仅仅止步于职位的取得，而应该形成合理的公务员职业发展规划和机制。未来还应建立同选任与委任不同的公务员职业晋升序列和职业发展模式。［6］与此同时，在实践中要避免出现随意扩大聘任制适用范围的情况。为避免突破聘任制模式所要求的严格条件和程序，按照我国《公务员法》的规定，聘任制的适用范围应以专业技术和辅助性岗位为主，选任和委任为辅。

公务员聘任制是促进社会福利公平分配的一个契机，应通过引入职业市场和公平竞争的激励机制，合理划分政府、公务员、市场对于所聘人员福利的承担边界。如在实践中出现高薪聘任公务员的做法固然有利于吸引人才，但也应该合理筹划，确定理性的符合社会需要的薪资福利标准。

［1］［4］［6］王旭．公务员“聘任制”能带来什么［J］．就业与保障，2013，（06）：48．

［2］宋世杰．试析《中华人民共和国公务员法》中的分类管理制度设计［D］．中国政法大学硕士学位论文，2006．

［3］陈丽莉．天津市和平区公务员管理模式研究［D］．天津大学硕士学位论文，2009．

［5］ 公 务 员 制 度 管 理 概 论 ［EB/OL］．http://www．docin．com/p-1506674501．html，2016-03-27．

（责任编辑：苗政军）

Reflections on the Implementation of Civil Service Appointment System：Take Jilin Province for Example

Zhang Bei＇er，Song Wanze，Li Dongpeng，Li Rupeng

At present，China has made remarkable achievements in the implementation of the civil service appointment system，and also accumulated a certain degree of theoretical and practical experience．This article，based on discussing the significance of the civil service appointment system，analyzes the original intention of the civil service engagement system design in Jilin province and the current implementation ideas，puts forward the countermeasures to further promote the implementation of the civil service appointment system，in order to the implementation of the civil service appointment system in Jilin Province．

civil servant；appointment system；reform

D630．3

：A

：1007-8207（2017）07-0087-06

2017-01-23

张贝尔 （1982—），女，吉林长春人，吉林大学行政学院博士研究生，吉林工商学院旅游学院副教授，研究方向为电子政务、人力资源管理；宋宛泽 （1988—），女，吉林松原人，长春职业技术学院助教、研究方向为汽车运用工程；李东鹏 （1987—），男，吉林长春人，吉林省地方税务局直属局副主任科员，研究方向为马克思主义思想政治教育；李汝鹏 （1992—），男，黑龙江哈尔滨人，吉林大学行政学院硕士研究生，研究方向为电子政务。