中国WTO/TBT特别贸易关注分析研究

吴西源 魏 霜 林春贵 车程辉 石璐璐 周 勃 李志勇* 宦 萍

（1.广州机场出入境检验检疫局 广东广州 510000；2.广东出入境检验检疫局；3.汕头出入境检验检疫局；4.珠海出入境检验检疫局）

中国WTO/TBT特别贸易关注分析研究

吴西源1魏 霜2林春贵3车程辉2石璐璐2周 勃3李志勇2*宦 萍4

（1.广州机场出入境检验检疫局 广东广州 510000；2.广东出入境检验检疫局；3.汕头出入境检验检疫局；4.珠海出入境检验检疫局）

在特别贸易关注视角下，对1995—2016年中国提出及被提出的TBT特别贸易关注情况进行统计，重点分析被关注类型及内容，找出被关注较集中的产品类别，并提出针对性的应对策略，力求有助于相关中国出口企业合理规避技术性贸易壁垒及减少损失，为各地方政府调整产业发展方向，优化产业布局提供参考。

中国；特别贸易关注

1 前言

为减少不必要的贸易壁垒，防止成员以技术性贸易措施或卫生和植物卫生措施为由对贸易进行限制，世界贸易组织（WTO）在成立时制定了《世界贸易组织贸易技术壁垒协议》（TBT协定）和《卫生与植物卫生措施协定》（SPS协定），并根据两个协定成立了技术性贸易障碍委员会（TBT委员会）和卫生与植物卫生措施委员会（SPS委员会），为成员进行磋商提供了经常性场所[1]。各成员可以在委员会会议上就其他成员正在实施的或新制修订的对自己产品出口有不合理影响的法律、技术法规、标准、合格评定程序和卫生与植物卫生法律、法规、标准等措施表达关注，提出质疑，敦促成员遵守协定的规定，修改或撤销与协定要求不一致的有关措施。虽然TBT/SPS委员会在例会上不能就某一成员的具体贸易关注作出决定或提出解决方案，但以提出特别贸易关注的形式在委员会会议上对其他成员不合理措施提出质疑，一方面被质疑成员必须对成员提出的问题进行答复、解释；另一方面可以让其他成员了解其关注所产生的背景和进展情况，赢得其他成员的支持和响应。这将对实施不合理措施的成员施加巨大压力，推动问题的解决。因此，作为解决国际贸易纠纷中的重要手段之一，越来越多的成员援引这种方式在TBT/SPS委员会例会上提出特别贸易关注。对特别贸易关注的研究也受到越来越多学者的重视，毛雪丹等人[2]曾对2002—2010年我国有关食品安全WTO/SPS特别贸易关注进行分析，田静等人[3]曾针对1995—2010年间SPS委员会与食品安全相关特别贸易关注进行研究，李海清等人[4]从SPS特别贸易关注角度出发，对WTO成员因霍乱引发的水产品国际贸易进行研究。以上研究多围绕某类产品，从SPS特别贸易关注视角展开研究。林春贵等人[5]以东盟为研究对象，从TBT/SPS特别贸易关注视角下展开研究，整理了东盟有关技术性贸易壁垒的特别贸易关注。

本项目以中国作为对象，在TBT特别贸易关注的视角下，对1995—2016年中国提出及被提出的TBT特别贸易关注情况进行分析研究。

2 中国被提出TBT特别贸易关注概况

2.1 关注年份

自1995年协定实施以来至2016年，中国共被提出了212项特别贸易关注，被提出的TBT特别贸易关注成急剧增长态势；其中60项为新关注，而近6年新关注占过去22年的50%。详见表1。

表1 1995—2016年中国被提出TBT特别贸易关注的年份分布表

2.2 关注次数

中国每项议题被提出关注的次数高于WTO成员平均水平，被提出关注1～2次的议题占50%，同期WTO成员平均为60%；被提出关注3～5次的议题占31.7%；被提出关注6次及以上的议题占18.3%，其中有关信息安全产品要求的一项议题被提出关注18次，与《商用密码管理条例》和MLPS有关；被提出关注最多的一项有19次，有关化妆品管理规定申请受理。详见表2。

表2 1995—2016年中国被提出TBT特别贸易关注的次数分布表

2.3 提关注的成员

在中国被提出关注的60个议题中，提出最多的WTO成员是欧盟，其次是美国，均占议题的一半以上；日本及韩国分列3、4位。详见表3。

表3 1995—2016年提出中国TBT特别贸易关注的成员分布表

1～2个成员关注的议题占一半以上，关注最多的一个议题有6个成员提出关注（表4）。

表4 1995—2016年提出中国TBT特别贸易关注的成员数量分布表

2.4 关注类型

在中国被提出的关注中，73%的议题包含“进一步提供信息，澄清”的内容，有关“透明度”的占了近60%，有关“国际标准”的也占了一半以上。详见表5。

表5 1995—2016年中国被提出TBT特别贸易关注类型分布表

3 中国提出TBT特别贸易关注概况

3.1 关注年份

自1995年协定实施以来至2016年，中国共参与提出了255项特别贸易关注，绝大部分关注为近10年提出，其中59项为新关注议题；中国单独提出的议题有39项，占全部新关注议题的66%。详见表6。

表6 1995—2016年中国提出TBT特别贸易关注的年份分布表

3.2 关注次数

中国提出关注1～2次的议题占60%以上，这部分议题大部分由中国单独向其他成员提出关注；提出关注3～5次的议题占17%；提出关注6次及以上的议题占22%，这部分议题绝大部分是中国和其他成员共同关注。提出关注最多的一项高达37次，是关于欧盟化学品注册、评估和授权的条例（REACH），该项议题更有35个成员先后提出关注。详见表7。

表7 1995—2016年中国提出TBT特别贸易关注的次数分布表

3.3 关注对象

中国提出关注最多的是欧盟，占近46%；其次是美国，占32%；日本、韩国并列第3位，但关注数量相较前两位少了很多。详见表8。

表8 1995—2016年中国提出TBT特别贸易关注的成员数量分布表

3.4 关注类型

近68%的议题包含“不必要的贸易壁垒”的内容，有关“进一步提供信息，澄清”的占了近63%，有关“透明度”的也占了议题的近一半。详见表9。

表9 1995—2016年中国提出TBT特别贸易关注类型分布表

4 TBT特别贸易关注分析

4.1 被关注内容

中国被提出的TBT特别贸易关注主题比较分散，较为集中的有以下几个方面：农食产品7项、医疗器械6项、节能环保6项、标签4项、化学品4项。特别贸易关注以不符合WTO/TBT协议的形式被提出，其目的要求往往比较苛刻，对外贸活动影响较大。

4.1.1 农食产品

中国被提出的TBT特别贸易关注中有7项关于农产品和食品。农产品主要涉及转基因生物安全、棉花和天然橡胶，提出关注成员表示2002年3月20日前生效的有关强制性标签的要求应该设置合理适应期限；中国国家质量监督检验检疫总局2008年8月5日发布的第87号《关于实施进口棉花境外供货企业登记管理的公告》及2008年11月28日发布的 “关于实施进口棉花境外供货企业质量信用评价管理法规的通知”中对进口棉花的质量评定方法与国际通用试验和评定方法不同，与国内棉花的试验评定方法也不相同，提出关注的成员普遍认为政府不应干预棉花质量评价体系，不应根据个别单一样本向国外进口商做出质量评级；马来西亚和印度尼西亚提出中国政策要求出口商提交清关文件，如植物检疫证书、政府质量证书，SPPSNI（树种SNI认证）中文翻译版或印尼语/英文双语版，造成天然橡胶出口至中国的贸易障碍。食品主要涉及食品添加剂、婴儿配方奶粉和葡萄酒，提出关注的成员对中国要求供应商在食品标签上列明食品添加剂涉及保密商业信息泄露和非国民待遇；国家食品药品管理局对婴儿配方奶粉登记的要求以及对产品品牌和配方数量的限制引起其他成员的关注，认为这些限制不基于食品安全，也不基于任何其他合法目标，可能对贸易构成不必要的障碍；中国有关葡萄酒的新规中要求二氧化硫含量比葡萄和葡萄酒组织（OIV）接受并认可的国际水平低，关注成员认为这样的限量标准与国际惯例相差甚远。

4.1.2 医疗器械

中国被提出的TBT特别贸易关注中有6项关于医疗器械。提出关注的成员针对中国医疗器械双重检验和认可问题提出疑问，期待进一步的简化程序；对于被召回时停止销售以及暂停使用的要求，表示如果不能有效并及时获取可替代设备的时候，会对患者的生命安全造成威胁；对CFDA（国家食品药品监督管理总局）于2013年3月20日发布的通告给予中国制造的创新医疗器械优惠待遇，进口医疗器械和药品注册费是国内产品注册费两倍，现场检查费不符合国家惯例和标准，提出关注的成员认为上述行为涉及非国民待遇，另外中国规定创新的进口产品不需要向国家食品药品监督管理局支付注册费，但就如何确定产品是否具有创新性没有给出确切的标准；这些成员还对医疗器械重新注册程序提出优化简化要求，认为重新注册完成应设置最后期限；欧盟特别提出中国针对医疗器械的强制性EMC（电磁兼容性）测试是为了确保符合中国强制性标准YY0505：2012，它要求中国接受来自作为ILAC（国际实验室认可合作组织）成员的认证机构认可的外国实验室的测试报告，作为中国实验室进行国内测试的替代方案。

4.1.3 节能环保

这方面的关注主要涉及复印机能效、电子信息产品污染控制管理、废气排放标准、国家家具挥发性有机化合物限量标准。日本关注国际上没有在复印机能效领域实施强制性的标准，并提出准确计算能效值是不可能的，要求确定能效法案在复印机相关产品上的适用范围；《电子信息产品污染控制管理办法》中强制认证产品目录的范围和认证程序以及自愿性认证目录中6种产品及配件的标准引起部分成员关注，他们普遍认为这些目录范围和认证标准值得探讨；韩国对国6、京6两个废气排放标准在测试周期、标准化方法等方面采取了不同的方法表示担忧，认为制造商将不得不开发两个车型以满足两个标准，造成不必要的成本和贸易障碍；欧盟认为中国针对家具挥发性有机化合物限量需要复杂且昂贵的评估，并对总挥发性有机化合物存在的相关性持有合理的怀疑。

4.1.4 标签

关于标签的关注有4项，集中在食品化妆品和酒精饮料两个方面。诸如申请检验时附有标签验证证书和过度标注等食品化妆品标签要求，使关注成员认为国外产品与国内制造的产品处于不平等竞争的态势，还担心过度标注会使习惯于化妆品全球品牌的消费者在购买和使用中产生混乱；中国各地对进口酒精饮料和化妆品的要求解释和执行方面存在的差异也使各关注成员产生困扰。

4.1.5 化学品

关于标签的关注主要集中在两个方面：一是中国对有毒化学品目录的修订没向TBT委员会通报，措施发布与生效之间的时间间隔短，给国外进口商造成不必要的困扰；另外进口有毒化学品必须获得登记证书及放行通知单，而获得这些需要的费用较高。二是《新化学物质环境管理办法》对新化学物质提出本地测试要求，即化学测试报告要在中国根据中国的标准完成，某些生态毒理学测试的数据由中国实验室产生，这些要求被关注成员认为超出了必要的严格程度，另外还认为 “新化学品注册通知指南”中对新化学物质审查覆盖面过大，不仅增加国外进口商注册成本，还会给SCC-MEP（环境保护部固体废物与化学品管理技术中心）增加巨大的行政成本，他们普遍要求在注册过程中应对那些对人类或环境的危险或接触风险极低的物品进行豁免。

4.1.6 其他

信息安全、锂电池、特种设备等工业品和电子信息产品也被不同程度地关注，多是美国、欧盟、日本、韩国等工业化水平较强且对中国保持较大出口量的WTO成员。

4.2 被关注类型

“进一步提供信息，澄清”在关注类型中最常见，合理性、国际标准和不必要的贸易壁垒往往共同出现在关注成员的诉求中，涉及合理期限的也多是因为被关注成员在通报时机或通报期限设置上透明度不够。

4.2.1 进一步提供信息，澄清

当中国在出版物上发布新的法规、发布新的公告或措施并向WTO通报后，往往会引起相关成员的关注。而在关注的初始阶段，由于对这些技术法规和通报中某些细节的理解不确定，他们往往会要求中国进一步提供信息，对某些特定的细节或措施进行澄清，以便在随后做出准确的回应。例如中国食品药品监督管理局发布关于立法程序的规定 （征求意见稿）时，在第43-44条中关于规范性文件征求公众意见，美国代表要求进一步提供信息澄清规范性文件的定义。美国和欧盟提出对中国WAPI标准（无线连接局域网的国内标准，与WIFI相对应）要求的关注时，要求中国澄清对具有连接互联网功能的手机在中国市场的销售是否已经引入强制型许可程序，以及是否这个许可程序要求手机中使用WAPI以符合中国无线连接局域网的国内标准。

4.2.2 透明度

透明度主要体现在通报等行为的早期阶段，包括在早期阶段通报国际标准化机构指定标准的提案、在早期阶段向国际标准化机构成员知会标准草案等。例如韩国代表曾表示中国标准化草案征求意见未按照TBT协定第2.9.2条的规定提交给委员会，使WTO各成员未能在适当阶段提交意见。美国代表也曾对中国自2003年12月1日起生效的两项有关无线局域网的技术法规提出关注，这些法规在2003年5月12日首次经过中国政府批准，但直到2003年7月9日才正式公布，他强调这些法规并没有按照TBT协定的要求通报给WTO各成员，也没有在最终定稿前给出评议的机会。

4.2.3 国际标准

这一关注类型在TBT特别贸易关注中常常见到，关注成员往往就中国制定的技术法规和国际标准不一致提出质疑和要求。比较典型的是中国在2006年5月2日一次通报中对葡萄酒中二氧化硫的含量限制在250mg/L，这引起欧盟的强烈关注。据欧盟代表称，国际公认的国际葡萄及葡萄酒组织（如食品法典委员会CODEX）建议设定甜酒限值为300mg/L，特殊白葡萄酒为400mg/L，几乎没有葡萄酒可满足中国设定的限量。中国关于家用燃气烹饪器具的强制性标准也曾引起欧盟的强烈关注，特别是燃气炉、燃气烘烤器和电气两用炊具，他们认为这些产品不存在相关国际标准。

4.2.4 不必要的贸易壁垒

制定技术法规的目的往往成为关注成员衡量是否构成不必要贸易壁垒的关键因素。例如加拿大代表曾表示中国有关安全体系的法规要求一个新成立的中国认证机构发出的证明标识，即使产品在之前的认证机构中已经进行检验，它也必须重新进行认证，这样的要求不必要，会给双边贸易带来更多的负担。美国代表曾对中国强制要求在国内销售的个人电脑全部安装绿坝网络过滤软件或包含在光盘中提出质疑，认为这样的措施在网络过滤软件领域中是一个太过严苛的措施，没有证据表示采取这项措施将会实现其声明的目标。

4.2.5 合理性

合理性多是关注成员从技术角度出发，对技术法规等在科学依据、可靠性、可操作性和措施覆盖范围等方面提出疑问。欧盟也曾对绿坝网络过滤软件提出对系统可靠性及性能的技术关注，例如，这套软件是否对所有操作系统都适用？这套软件与制造商原机程序以及其他硬件组件的配合情况如何？中国在关于“肥料中砷、镉、铅、铬、汞限量”的通报后，欧盟曾对通报中设定的低限量提出了关注并要求中国提供理由，尤其是关于镉限量应用范围的信息。

4.2.6 合理期限

TBT协议中有多处强调，成员应该无歧视地给予其他成员合理的时间以提出书面意见，而此类关注主要集中在通报评议期的时长设置、新的技术法规或者公告是否应该设置过渡期或暂缓执行。工信部发布《关于加强移动智能终端进网管理的通知（征求意见稿）》时，欧盟代表曾表示对征求意见限于30天表示遗憾，要求允许更长的时间，并向外企提供更广泛的发表意见的机会。美国曾指出2011年《进出口食品添加剂检验监督规范》中要求进口食品添加剂配方公示的措施没有以草案形式发布，因此阻碍了利益相关方提交意见，此措施既没有通报给TBT也没有通报给SPS委员会，而此措施在中国公布之后6个月内就实施了，因此，中国未给与国外进口商足够的时间。

4.2.7 歧视

歧视在TBT特别贸易关注中一般是指非国民待遇。中国在2003年1月23日做出的关于锅炉压力容器制造许可条件通报，法规要求锅炉压力容器的制造商必须具备4年以上制造经验才能获得许可，而韩国代表指出中国对国内制造商却没有类似要求。他认为这个与《TBT协定》条款2.1相违背，并要求予以废除。

2003年9月3日颁布《中华人民共和国认证认可条例》时，美国代表就认为中国限制了美国供应商使用有能力的合格评定机构，包括中国领土以外的测试实验室以及产品证明提供者，来证明其产品符合中国技术法规的能力，美国及其他出口商被要求使用中国政府指定的在中国市场的合格评定服务机构。这就禁止了使用国外合格评定机构，包括ILAC或IAF（国际认可论坛）认可的机构。

5 相关对策及工作建议

近年来，发达国家不断利用自身优势加速制定技术性贸易措施，一定程度上阻碍了新兴国家产品对海外市场的开拓。而依据TBT协定和SPS协定设立的特别贸易关注机制，因其特有的多边性、非裁决性和经济可行性等优势，在技术性贸易措施的全球性应对中发挥着越来越不可替代的作用。充分利用好特别贸易关注这一机制，对于我国应对技术性贸易措施、扩大海外市场、提升出口效益有着不可估量的作用。

（1）加强特别贸易关注的基础研究

应加强特别贸易关注基础研究，普遍建立技术性贸易措施有关的专职机构、专职队伍，建设一批面向产业的公共服务平台，形成一套以技术性贸易措施为主线的工作模式，打造一批技术性贸易措施优质服务品牌。特别贸易关注往往是影响较大的技术性贸易措施的缩影，分析中国提出的特别贸易关注，有助于识别对我国影响较大的技术性贸易措施，以便进行针对性应对，服务企业出口和完善我国技术性贸易措施能力建设。研究中国被提出的特别贸易关注，有助于检视自身技术性贸易措施，使之更符合WTO相关规则，同时也有助于有理有据回应国外不合理的关注。此外，也应重视第三方对其他金砖国家提出的特别贸易关注。由于非歧视性原则，第三方关注的技术性贸易措施往往也对中国造成影响。结合贸易情况剖析对我国出口造成重大影响的技术性贸易措施，有助于指导企业出口，同时也可作为对其他国家提出特别贸易关注储备池，便于进行技术性贸易措施反制。

（2）加强技术性贸易措施收集跟踪工作

应及时跟踪其他国家技术性贸易措施信息，拓展我国获取相关信息的渠道。通过梳理以往例会上所提出的特别贸易关注，研究其他国家的技术法规、标准、检验检疫和认证认可措施，进一步利用全国技术性贸易措施部级联席会议、WTO/TBT-SPS通报咨询网等平台，及时向社会发布各类TBT-SPS措施通报、产品受阻数据、技术壁垒资讯与产业预警信息，为通过分析研究、通报评议、预警发布、双边磋商、贸易关注、高层施压等方法应对TBT-SPS措施，提供系统全面的信息资源支持和引导。

对于影响重大的TBT-SPS措施进行进一步深入研究。随着全球性分工化、细致化的潮流发展，企业已不满足一般消息性的国外TBT-SPS措施信息，对专业化、细节化的需求越来越高，而这就亟需国内各部门的细致分工和信息共享，结合各部门专业领域或分工，持续跟踪国外TBT-SPS措施的发展变化，深入研究这些措施对相关产品的具体要求，深入分析我国企业和产品中存在的问题，为企业提供个性化、定制化、精细化、即时化的服务。

（3）强化技术性贸易措施宣传引导工作

应充分利用多种渠道，宣传普及技术性贸易措施基础知识，提高社会认知度，加大对技术性贸易措相关国际规则、WTO框架下政府及企业基本权利与义务、技术性贸易措施应对策略方法的研究与传导。对于搜集的国外TBT-SPS措施信息应深入研究、及时评议。加强部门分工研究，吸引社会精英组建专家队伍，对具有重大影响的技术性贸易措施开展跟踪与研究，总结形成有效的应对方法和措施，并形成资源共享、经验交流机制。同时，注重对所提交评议意见的反馈跟踪，密切关注发往通报国的评议意见反馈情况，通过分析通报国接收评议意见后发布的补遗与修正通报，及时了解我国提交评议意见的采纳情况，并准确掌握国外技术法规与标准的更新情况。

在现有基础上，加大对国外通报措施的评议力度。当前，我国每年评议的技术性贸易措施不足通报量的10%。应加强TBT专业技术人员培训，将重要技术性贸易壁垒研究评议工作成果纳入专业技术人员职称评定考核因素，引导一线专家按专业方向和技术特长，持续关注相关领域的国外通报，有组织地开展函评、参加会评。在特色产业集聚地开展研究评议基地共建，形成检验检疫机构牵头、地方政府支持、相关部门齐抓、行业协会协调的新局面，整合优势资源，提升应对效能。

（4）建设特别贸易关注信息服务平台

当前我国已建成WTO/TBT-SPS通报咨询网，但尚未有特别贸易关注的中文专业网站，应运用大数据和云计算等技术，建立含信息查询、内容显示、统计分析和报送审核等功能的基础信息服务平台，强化信息共享。同时，融合技术性贸易壁垒风险预警及快速反应系统，针对重点国家重点产品重点项目实施布控，根据风险分析结果，确定与风险等级相适宜的风险管理措施，有效应对技术性贸易壁垒。

6 结语

通过收集整理UN Comtrade网站上的贸易数据，并对1995—2016年中国提出及被提出的TBT特别贸易关注情况进行简要统计，中国被重点关注的类型主要集中在农食产品和环境保护方面，另外医疗器械的政策也被各成员较为集中地提出关注。通过对被关注类型的分析，建议应从建设特别贸易关注信息服务平台入手，加强特别贸易关注的基础研究、信息收集以及宣传引导等工作。

[1] 李海清，陈向前，李玉冰，等.WTO/SPS特别贸易关注磋商机制研究[J].兽医大学学报，2012，（5）：798-804.

[2] 毛雪丹，李晓瑜，田静，等.2002-2010年我国面临食品安全WTO/SPS特别贸易关注分析[J].中国食品卫生杂志，2012，24（6）：564-568.

[3] 田静，李晓瑜，毛雪丹，等.1995-2010年SPS委员会与食品安全相关特别贸易关注的研究[J].中国食品卫生杂志，2012，24（6）：569-573，589.

[4] 李海清，陈向前，陈焕春.WT0成员因霍乱引发的与水产品国际贸易有关的SPS特别贸易关注研究进展[J].中国兽医学报，2011，31（6）.

[5] 林春贵，刘建华，黄帅，等.特别贸易关注视角下东盟技术性贸易壁垒研究[J].轻工标准与质量，2016，（5）：23-27.

Research on China WTO/TBT Special Trade Concerns

WU Xiyuan1，WEI Shuang2，LIN Chungui3，CHE Chenghui2，SHI Lulu2，ZHOU Bo3，LI Zhiyong2*
（1.Guangzhou Airport Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Guangzhou，Guangdong，510000；2.Guangdong Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau；3.Shantou Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau；4.Zhuhai Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau）

In the view of special trade concern，this paper analyzes the special trade concerns of TBT proposed in China from 1995 to 2016，analyzes the types and contents of special trade concerns，analyzes the types of products that are concerned with the more concentrated products，and puts forward the countermeasures Strategy，and strive to help the relevant Chinese export enterprises to reasonably avoid technical barriers to trade and reduce losses，provide a reference for the local government to adjust thedirection of industrialdevelopment，optimize the industrial layout.

China；Special Trade Concerns

F741.2

E-mail：uniqueethan@foxmail.com；*通讯作者E-mail：woodparrot@163.com

国家质检总局科技计划项目（2016IK053）

2017-05-04