法治政府建设中地方政府法律顾问制度的完善

刘盼军　赵玉环　李刚

摘 要 目前，地方政府法律顾问制度已初具规模，但是仍有一些问题需要解决。笔者从政府运行管理、政府法律顾问参与度和独立性方面分析具体情况，提出一些改进思路。

关键词 法律顾问制度 法治政府

近年来，各地方积极加强法治政府建设，全面转型服务政府，政府法律顾问制度建设逐步完善，效果显著。比如，河北省截至2015年底基本形成了省、市、县、乡（镇）四级政府法律顾问工作架构，政府法律顾问体系初步形成。各设区市和多数县（市、区）都相继制定了《法律顾问工作规则》等相关配套制度，对法律顾问职责、组成、任期、选聘解聘、工作程序和方式、经费保障、权利义务等内容作了规范。2016年以来，政府法律顾问发挥了一定的“智囊团”作用，提供了优质高效的服务。但是政府法律顾问制度在运行中存在一些问题和难点，笔者就此提出一些建议思路，以飨大家。

一、问题难点

总体来看，对存在的问题主要从地方政府、法律顾问两个角度来分析。

（一）部分政府运行管理不完善

由于缺乏中央对建立省、市、县、乡四级政府法律顾问制度体系的详细规定和要求，没有刚性制度作为保障，再加上没有前人经验可借鉴，令其在运转中出现了一些问题。具体表现：一是很多地方没有公开选聘，随意性较大。有些地方政府购买法律服务，把一些单位排除在政府采购序列外，也不公开招投标，凭借私人关系选用律师等人做法律顾问，或者让司法行政部门推荐一些人当法律顾问。这样既有暗箱操作的嫌疑，也没能选拔优秀的律师和法学专家做顾问。二是经费保障不充足。很多地方的法律顾问是无偿向政府服务或低价服务。比如，吉林省规定不付酬金，贵州、浙江等省也没有经费保障内容。这样法律顾问对于提供优质、高效服务的积极性不高，更没有尊严感。三是机构人员配置没做到位。有的地方尤其是县乡政府虽然设立了政府法律顾问机构，但空有一块牌子，仅仅是个空架子，没有实际运行。四是服务范围不宽泛。一些地方政府法律顾问只是参与陪同领导下访、提供法律咨询、参与政府信访处理、处置重大民事（行政）纠纷等传统简单事项方面，为法治政府做标志、做幌子。由于服务范围狭窄，法律顾问没能深入政府的各项工作，政府法律顾问的作用只是浮在表面。

（二）政府法律顧问开展工作不力

由于主客观原因，政府法律顾问在工作进展方面不容乐观，主要有以下两点：

第一，参与度、渗透力不够。虽然我国目前许多省市已经出台了有关政府法律顾问工作规则，如河北省出台了《河北省人民政府关于推行政府法律顾问制度的意见》，吉林省有《吉林省政府法律顾问工作规则》，但“顾而不问”“聘而不用”现象经常出现。尤其一些县乡政府法律顾问只停留在事后救济上，对政府决策事前不让法律顾问参与、知道，无法起到防御法律风险的作用。究其原因，一是部分政府官员对政府法律顾问存在戒备心理，只是应上级要求出台一个文件、设立一个法律顾问机构，不让法律顾问介入政府重大决策活动。二是没报酬或者报酬少等都影响了政府法律顾问的参与积极性，只讲奉献，没有酬劳，导致他们不愿意将精力过多地用在政府法律事务上。三是担任政府法律顾问的人员综合素质有待提升，这些人没能适应新时期政府法律顾问工作的多种需要。这项工作对法律顾问本人的素质要求很高，他们不仅要具备扎实的法律专业知识，同时更不可缺少较强的执业能力和丰富的社会经验。也就是说，法律顾问必须是全才，既要懂法律，还要懂政策、经济、英语等知识。但实际上具备这些专业技能、业务水平和知识结构的律师、法律专家和人才并不多，尤其在县、乡、镇基层，这影响了法律顾问为地方政府提供法律服务的能力和水平。

第二，法律顾问自身地位不独立。目前，我国主要有专职和兼职法律顾问两种。专职政府法律顾问主要分散在政府法制机构及司法行政部门内，像政府法制办人员、公检法司等工作人员，他们与政府之间的隶属关系，令其很难像社会律师一样独立自主地从事相关活动。就兼职政府法律顾问来说，很多人实际是由政府法制办或司法行政部门推荐，然后政府批准，没有多少公开竞争，受聘的法律顾问提供法律服务难免受人情关系、长官意志等因素影响。甚至一些律师担任兼职政府法律顾问的动机复杂，是想借机拓展人脉与业务，拉近与政府部门的关系。因此，部分法律顾问没能成为政府决策和行为的客观评估者，反而成了随声附和的人，这种人担任法律顾问对政府来说无益甚至有害。

二、对策思路

政府法律顾问不仅是法治政府的“智囊团”，而且还扮演了社会治理的“推进器”、社会稳定的“压舱石”和“减压阀”的角色。为了建立健全政府法律顾问制度，加快法治政府建设，笔者有以下几点初步设想：

（一）健全管理机制

选拔政府法律顾问影响面广、涉及范围宽，需要一套健全的管理机制。具体来看：一是确立公开透明的选聘机制。首届法律顾问人选已经产生，以后选聘任用政府的法律顾问务必坚持公开公正原则，平等竞争考核考察选拔，公开选聘的条件和程序，让老百姓来监督。二是探索科学严密的管理模式。目前，各地的政府法律顾问管理方式很不一样，不利于确立一个全国统一的管理体系。由于法律顾问的工作性质和独立性比较特殊，可考虑日常管理，如人事、工资、福利及职务等事项归当地政府法制办负责，司法厅（局）负责其业务指导、资质管理、职业培训等事务。三是完善参与机制。扩大政府法律顾问工作的深度和广度是以后改革的重点。其中，深圳的做法值得参考、借鉴。这些法律顾问不仅参加法律咨询、法制宣传等活动，而且要审查当地的重大决策和规范性文件的合法性，未经他们的审查不得召开政府工作会议讨论。四是健全考核评价机制。为奖优罚劣，各地可根据情况，定期从服务态度、工作能力、专业水平、职业道德等方面对法律顾问的工作情况进行综合评价。对考核优秀的成员给予表彰和特别奖励，对于考核不合格的成员予以解聘辞退。

（二）完善保障体系

政府法律顾问工作的保障体系必不可少。首先，要有经费保障机制。“兵马未动，粮草先行”，经费保障是物质基础。各地方可以采取政府购买和财政补贴相结合的方式，对政府法律顾问支付一定的薪酬，尤其对参与信访、调解、社区工作等公益性法律服务的人士给予必要的补贴和物质鼓励。另外，还可采取有偿与无偿相结合的方式进行，减少经费压力。

其次，要加大政策扶持力度，弥补地方法律资源的不足。国家应加大政策倾斜和财政转移支付力度。尤其针对贫困边远地区，鼓励优秀律师事务所到那些地区设立分支机构。那些地区也要有计划、有措施地培养和引进复合型、高层次律师等法律专家和人才。

再次，要切实保障政府法律顾问的各项权益。地方政府法律顾问作为特殊人才，不仅享有工资福利权、执行职务权、知情权、参政权，还享有参加培训、外出学习、参会研讨等权利。为提高政府法律顾问的综合素质和服务水平，各地要定期加强政府法律顾问业务知识和专业技能的培训总结。

（刘盼军单位为中共衡水市委党校行政处；赵玉环单位为中共衡水市委党校经管教研室；李刚单位为衡水市人力资源与社会保障局）

[作者简介：刘盼军（1972—），女，本科，河北饶阳人，副处长，主要从事法学、行政管理等方面研究。赵玉环（1974—），女，河北冀州人，本科，副教授，副主任，主要从事法学等方面研究。李刚（1982—），男，河北枣强人，高级工程师，主要从事法律及电子信息等研究。课题项目：本文系2017年度衡水市社会科学发展研究课题（2017021）。]