国有企业内部控制管理现状、风险及对策研究

罗艳萍

摘 要 国有企业是我国国民经济的命脉，关系着经济发展的成败兴衰。国有企业做强、做优、做大的改革步伐不断加快，国有企业审计的风险防范与内部控制成为深入研究的课题。国有企业存在风险意识淡薄、内部监督不力、信息沟通不畅、内部控制执行力弱等问题，导致生产经营风险较大，造成国有资产流失。本文主要研究了国企内部控制管理的现状和风险，并据此找到一些对策，希望能增强国企竞争力，推动国企更好地发展。

关键词 国有企业 内部控制 风险

内部控制的政策法规经过近二十年有了一定的发展。但是在我国现阶段的实际操作中，内部控制虽有监督作用，但难以严格执行，经常出现会计信息虚假、违法违规的情况。故本文对目前国企内部控制管理中存在的问题以及风险进行分析并提出相应的改进措施。唯有完善内部控制制度，国企才能做强、做优、做大。

一、国有企业内部控制管理现状

国有企业经过几十年的发展已不断壮大，但内部控制存在的问题较多。长期以来，内部控制侧重于会计、审计角度，主要重视成本的节约和风险的控制，而不是管理人员出于公司治理和风险管理的需要而制定的，根源在于国有企业治理模式较为模糊、家长制控制严重、管理水平及效率较为低下、内部控制程序和制度严重僵化，以至于违法违规现象时有发生。

（一）国有企业内部控制环境相对较差

第一，公司治理结构不合理。公司组织结构是由股东、董事会、监事会、经理层之间形成的一种权责分配、约束与激励、权力制衡关系。完善的公司治理结构，将为内部控制环境提供坚实基础。虽然国有企业通过改革成为了股份制公司，其运作机制得以健全，但并没有从根本上解决国有企业中存在的行政权力控制情况。国有企业经常会出现过度地重视个人利益，而不重视集体利益和公司利益，这会给企业发展和国家造成严重的负面影响。这可能会使国有企业亏损、管理层薪酬不降反升的情形出现。

第二，领导者综合素质需提高。在国有企业管理中，内部控制的实施决策者就是领导，领导的素质会影响内部控制的效率。大多数国企在选择管理层时还是采取行政任命的方式，这可能会使国企缺乏优秀的职业经理人。由于很多管理人员自身素质无法满足内部控制的需要，认识不到内部控制的重要性，在进行决策的时候，往往是管理者一人决定就实施，起不到内部的监督作用，这显然不能够满足现代企业内部控制的实际需要。

第三，市场风险防控意识较差。国有企业对于国家政策太过于依赖，适应市场能力较差。随着市场经济体制的发展，政府部门在市场经济中的职能有所变化，较少干预市场，由市场自我调节成为大趋势，这就要求国有企业改变观念，努力适应市场的需要。但很多国企的工作人员特别是领导者思想比较陈旧，认为国企属于国家，国家为了自己的信用和工人利益不会让国企破产。这种意识让很多国企员工以及经营者都存在侥幸心理，没有意识到风险控制的重要性，得过且过，更不用去谈论国企的发展。

第四，未重视企业文化建设。企业文化是企业共同价值观念的总和，是培养诚信、忠于职守、团队协作、刻苦钻研、勤勉尽责的一种制度约束。企业文化为内部控制的贯彻执行提供支持和维护。而国有企业内部长久以来形成了重人情、重过程、多变通的管理文化，使得依靠制度、程序、记录和標准化的内部控制难以充分发挥作用，国有企业的内在文化妨碍了内部控制的有效实施。

第五，难以把握内控与管理的关系。有些认为管理就是内控，抓了管理就行了，不必特别强调内控。也有些认为内控是内审（稽核）的一部分，抓内控应该由内审部门牵头。有些审计人员在进行内控检查时，由于认识模糊也无从下手。因此，需要弄清内控与管理的关系。内部控制和公司治理产生的基础是委托代理关系。内部控制作为系统的制约机制，实施所有者对经营者以及经营者对经营过程的控制，其根源是所有者与经营者间、上下级之间的代理行为。公司治理是在企业所有权和经营权分离的基础上产生的委托代理关系。

第六，缺乏激励机制。国有企业在绩效考核中使用的是行政视角下的考核制度，缺乏有效的激励机制。虽然国企改革，引入了职业经理人，并认识到职业经理人的价值和重要性，但在考核的时候还是根据政府的相关标准进行，激励效果不够明显。若经营成果较好获得的奖励较少，这会直接影响职业经理人的工作积极性，不利于国有企业的生产经营。考核机制的不合理，不但会使企业成本增加，也会使国企员工失去工作动力，还会让很多管理人员集中精力来争权夺利，最终影响企业管理理念的改进和企业长远的发展。

（二）国有企业内部控制问题及风险

第一，内部控制制度不完善，经营风险较大。内部控制流程一般由授权、审批、执行、记录和复核五个环节构成，并由不同部门或人员办理。国有企业在内部控制业务流程中，对资产和授权的控制漏洞较大，无法对资产进行有效的管理，造成国有资产流失。如长虹公司缺乏对应收账款控制，导致大量应收账款无法收回，亏损严重；有些国企缺乏对存货的管理，存在购买设备、材料不入库、消耗设备、材料不出库等情形，使得期末存货账实不符，增大了经办人员职务犯罪可能；有些国企由于缺乏资金，不经过严格内部审批流程，直接向第三方融资，而融资成本过大，造成到期无法偿还债务。

第二，内部控制失效，造成诉讼风险较大。毛新述、孟杰通过分析得出内部控制越有效，公司面临的诉讼风险越低，反之，内部控制越混乱，公司面临的诉讼风险越高。诉讼风险一般表现为侵权纠纷、担保纠纷、买卖合同纠纷、借贷纠纷、建设工程合同纠纷、其他合同纠纷（含赔偿纠纷）、股权纠纷和其他。由于国企在生产经营活动中，合作企业大多数是国企，信用度较高，不太重视内部控制。但有少部分业务与私企合作，签订合同可能不重视内部流程。在合作单位生产经营能够持续下去时，诉讼风险较小，一旦合作方生产经营无法继续下去，诉讼风险将增大，各种官司纷至沓来，不仅会造成国企品牌受损，可能还有大量的经济损失，甚至还会遭受灭顶之灾。例如，三九集团因财务管理失控、过度投资，2004年被工商银行要求提前偿还3.74亿元贷款，所持公司部分股权被司法机关冻结，财务危机全面爆发。endprint

第三，内部控制不健全，财务风险较大。内部控制制度体系的薄弱，如风险管理意识不强、控制环境薄弱以及内部审计的作用未能有效地发挥，是企业发生重大财务风险事件的重要原因。比如，很多国有企业盲目投资项目，没有顾及自身发展，也没有从实际情况考虑，投资后与投资前的期望回报误差较大，导致无法收回投资成本，使企业面临巨大的财务危机。有些国企缺乏对资金使用的计划安排，可能存在资金链断裂，到期无法偿还债务，财务风险较大。例如，中国华源集团内部控制薄弱，通过大量虚列收入、少计费用等手段进行会计造假，骗取银行贷款以支撑其扩张，最终引发资金链断裂。

第四，内部控制失灵，监督机制形同虚设，风险较大。目前有些国企监督评审主要通过内部或上级审计部门来实现，而有些企业的内审部门隶属于财务部，或与财务部同属一人领导，在形式上就缺乏应有的独立性。其次，内部审计工作仅是审核会计账目，而在内部稽查、评价内部控制制度是否完善和执行情况等方面，未能充分发挥作用。党的十八大以来，中央巡视组、国家审计署加大对国有企业的审查工作，处理了一批国企高管，如一汽集团公司董事长徐建一、中石油集团公司总经理廖永遠、宝钢集团有限公司副总经理崔健、中海油总公司副总经理吴振芳。如此多高管严重违纪违法，归根结底，国企监督机制形同虚设，管理层监守自盗。

二、我国国有企业内部控制的改进措施

第一，完善国企内部治理结构。科学合理的公司治理结构能够发挥其固有的相互监督、相互制约、相互牵制的功能，因此要建立一个有效的内部监督体系。一是要设置科学合理的组织结构，明确职责范围。二是要实行权责明确、治理科学、激励和约束相结合的内部治理制度。三是调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。四是建立国有企业领导人员分类分层管理制度。

第二，加强国有企业稽核制度。完善企业内部监督体系，明确监事会、审计、纪检监察、巡视以及法律、财务等部门的监督职责，增强制度执行力；建立健全高效协同的外部监督机制，形成监督工作的闭环；严格责任追究。严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产行为，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三，完善国有企业内部控制体系，加强内部控制的检查和评价。国有企业由于管理链条较长，高层管理人员难以亲自对各项业务活动的执行进行监督，所以要充分发挥内部审计的作用，加强对企业内部控制的监督检查。内部审计制度是一项行之有效的内部控制措施，它能有效地发现企业管理方面存在的问题，并及时提出纠正措施，堵塞各种漏洞，提高管理效率。因此完善内部审计系统和内部审制度非常必要。而多数时候，企业管理者便是进行内部控制的重要对象。应将所有者与经营者分离开来，否则内部控制设计以及执行将无法实施，会出现以权谋私、滥用职权、违法犯罪等情况。

第四，提高国企管理人员风险防范意识。收益与风险是共存的。建立正确的风险文化和意识，就是要不能因为强调利润和规模增长，把业绩提高依赖于高风险业务，而忽视从事高风险业务的高风险性。

第五，完善法人治理，建立决策者的制衡机制。国有企业管理的行政色彩比较浓，法人治理没有完善，内部人控制现象还比较严重，管理层独断专行是导致决策失误的主要原因。大型国有企业最大的风险是战略决策风险，一方面表现在战略方向选择的错误，另一方面表现在对战略风险认识和管理不到位。

三、结语

内部控制是提高会计信息资料正确性和可靠性的前提，是生产和经管活动顺利进行的保证，是企业财产安全、完整的保障，是企业各项管理工作的基础，是企业提高管理水平和防范风险的重要手段，是企业实现发展战略、提升可持续发展能力和长久创造价值能力的有效机制。因此，完善国有企业的内部控制，是一项紧迫而又重要的工作。

（作者单位为中铁产业园<成都>投资发展有限公司）

参考文献

[1] 周云国.风险管理导向下提升国有企业内部控制有效性的对策思考[J].中国市场，2015（26）.

[2] 赵瑱.试论国有外贸企业内部控制的现状及对策[J].会计师，2012（23）.endprint