宜昌市水污染防治的政策效应与立法重构

殷仁胜

(三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002)

宜昌市水污染防治的政策效应与立法重构

殷仁胜

(三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002)

水是生命之源，生态之基。“十二”五期间，宜昌市出台了一系列政策措施协调经济发展与水资源保护的矛盾。然而，防治水污染的政策措施虽在一定程度上遏制了水环境恶化的趋势，产业发展政策又导致了水污染的加重。实践证明，政策本身具有诸多缺陷不能有效地解决经济发展与水环境保护的冲突。必须以地方立法的形式构建水污染防治制度体系，建立水功能区制度、目标控制制度、生态补偿机制及跨区域水生态保护合作机制。

水污染防治； 政策； 地方立法

水是生命之源，生态之基。2016年1月，习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上强调：“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路……要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。宜昌作为长江经济带上重要的节点城市和三峡工程库坝区所在地、长江流域中游水环境安全重要城市，保护水资源责任重大。如何保护宜昌市水生态环境？党的十八届三中全会《决定》明确要求：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系……用制度保护生态环境。”本文以宜昌市现行政策实践为依据，分析其在水污染防治方面的利弊得失，并从地方立法的角度探讨水污染防治制度的构建。

一、宜昌市政策实践对水资源保护的效应分析

在我国，政策即通俗所说的各类“红头文件”，属于规范性文件范畴，表现形式包括计划、措施、办法、实施方案、考核标准、纪要、通知、意见甚至领导人的讲话等。政策具有极大的灵活性和极强的针对性，在我国的政治生活、经济生活和社会生活中都发挥着极为重要的作用。作为集政治、经济和社会生活于一体的环境保护，政策对其影响也莫不如是。

(一)政策实践对水污染防治的正向效应

(1)制定的政策及采取的措施。

政策是一事一议的结果，是具体行政行为的依据。2014—2015年期间，宜昌市委、市政府及职能部门制定了一批水资源保护的政策(见下表)。

表1 “十二五”期间宜昌市颁发的部分与水资源保护有关政策一览表

这些政策既涉及水资源保护的全局性问题，也有专项性规定；既有全域性的一般规定，也有针对某一河流的特别规定。依据政策，相关职能部门采取了一系列积极措施防治水污染。这些措施主要有：组织联合考核组，对各县(市、区)执行政策情况进行评比；建立联席会议、信息互通、日常联合巡查、集中查处联动、目标考核和责任追究等五大制度；强化三峡库区秭归水域综合管理工作；组建黄柏河流域水资源保护综合执法局，加强黄柏河流域水资源的保护和管理；举行“以同饮清江水、共护母亲河”为主题的“清江保护日活动”，提高市民的环保意识；举行跨域河流联席会议，共同应对水资源保护面临的挑战；全面推行“河长制”，加强流域生态保护等。上述政策及措施切合实际，对宜昌市水污染和水生态文明建设起到了重要的促进作用。

(2)政策措施取得的成效。

对于宜昌市为保护水生态环境制定的政策和采取的措施效果，我们可以通过近年来水土流失、水资源供给、水环境质量情况来考察。首先，从水土保持情况来看，截至2015年底，全市累计治理水土流失面积1007.9公顷，水土保持重点工程完成小流域治理面积385.95公顷。其次，从水资源供应来看，由于贯彻落实最严格水资源管理制度到位，尽管近年来宜昌市经济社会发展速度在全省名列前茅，用水规模逐年增大，但水资源供应平稳有序，在全省2014年度实行最严格水资源管理制度的考核结果中，名列各地(市、州)第二名。再次，从水质状况来说，2015年，市域内长江干流及主要河流水质状况较好，绝大部分达到地表水环境质量标准(GB/T3838—2002)III类水质；全市28个饮用水源地水质评估结果显示，合格水源地23个，达标率为88.9%；全市45个主要湖泊、水库全年期水质达到III类的有35个，占比77.8%；全市102个水功能区监测评价结果显示，水质达标的有83个，达标率为81.4%①。被称为宜昌市“母亲河”的黄柏河，部分流域水质曾退化到劣Ⅴ类，近年来由于采取各种措施取得初步成效，全流域基本恢复至Ⅲ类水质。从2015年度各项检测数据来看，宜昌市水生态保护总体达到《湖北省环境保护“十二五”规划》涉及宜昌市水环境保护质量约束型指标要求。

(二)政策对水污染防治的负向效应

政策对水环境保护也会带来负面影响，这是由水资源本身的双重属性所决定的。一方面，水资源是重要的生产要素，可以为人类提供物质需求；另一方面，水自然环境又可以带给人们巨大的精神享受，使人怡情于优美如画的山水之中。在经济发展不充分，甚至贫困依然不能远离社会公众时，凡夫俗子们对物质利益的普遍追求就成为政策制定者承担的实现这种“公意”下义不容辞的责任，“生态不经济，经济不生态”的二元悖论魔咒就会出现。从发达国家发展历程来看，工业化和城镇化是实现脱贫致富的唯一途径，产业规模化发展和城镇有序拓展，都需要政策导向，宜昌市也不例外。为了扩大产业，拓展城市发展空间，宜昌市出台的一系列相关的支持政策，这些政策的实施，一方面促进了经济的发展和城镇化率的提高，另一方面对水资源的保护也带来负面影响。

(1)产业政策对水环境保护带来的负面影响。

对水资源带来最大负面影响的是工业和农业发展政策。由于农业污染难于统计，在此我们只讨论工业水污染问题。宜昌市的工业发展速度近十多年来在全省一直名列前茅，即使与全国同等城市相比也是一直处在前列。宜昌市工业化水平最高且在全国占有重要地位的产业是精细化工和水电。精细化工产业发展需要磷矿资源，宜昌磷矿资源非常丰富，是全国第三大矿区，储量占湖北省的50%。正因如此，精细化工一直是宜昌市的支柱产业，政策上尽量给予其倾斜。“十二五”期间，宜昌市委、市政府出台《关于促进精细化工、食品生物医药、先进装备制造等千亿产业加快发展的意见》及《关于进一步加大产业政策扶持的指导意见》，2015年，宜昌市精细化工实现产值1558.3亿元，比上年增长10.1%。就水电行业来说，宜昌是闻名世界的“水电之都”，市域内除了闻名遐迩的三峡电站和葛洲坝电站外，装机1000千瓦以上的水电站180多座，年发电量超过22.49亿千瓦时。不可否认，宜昌工业发展的成绩是令人骄傲的，对于提高宜昌市的综合竞争力功不可没。成绩背后有众多因素，其中政策引导与支持所起的作用同样是巨大的和不可否定的。然而，这一经济成绩的代价是包括水资源在内的生态环境的牺牲。首先，工业发展对水体的破坏是巨大的。近十多年来，由于磷矿被大量开采，小型水电站数量剧增，宜昌市域内的河流水质处在污染较严重的V类和污染严重的劣V类水河长380.6公里，占2015年全年期全因子评价河长的13.7%，主要污染项目为氨氮和总磷。再从湖泊和水库情况看，2015年度全市45个主要湖泊及水库全年期水质达标情况不容乐观，其中20个湖库为中营养，17个湖库为轻度富营养，8个为中度富营养。众所周知，富营养化是由于水体中氮磷营养物质的富集，引起藻类及其他浮游生物的迅速繁殖，使水体溶解氧含量下降，造成藻类、浮游生物、植物、水生物和鱼类衰亡甚至绝迹的污染现象。也就是说，富营养化是由于水体含氮磷过高且处于相对不流动状态造成的，开采矿产和拦水修坝正好解释了宜昌市水质富营养化的原因。虽然我们不能把开矿损坏土地及水质变差的责任都强加在精细化工和水电产业上，但政策导向下的工业化的快速发展是水生态环境恶化最重要的原因这一事实是无可争辩的。

(2)城镇化发展政策对水环境保护带来的负面影响。

城镇化是工业化的载体，是现代化的必由之路，更是经济发展的重要动力。在持续的国家新型城镇化发展战略的指引下，宜昌市城镇化进程稳步推进，城镇化率不断提高。截至2014年底，宜昌市城镇化率为56.5%，高于全国及湖北省平均水平②。当下，宜昌正在实现从大城市向特大城市的转变。按照《宜昌市城市总体规划(2011—2030年)》的构想，到2030年，宜昌市城镇化率达到70%，中心城区人口377万。“大城梦”的实现对城市水生态系统保护带来难题。城市发展的显著特征是工业聚集和人口集中，造成污染也同步集中。2016年10月，宜昌市环保局组织环保监测站对全市17条河流32个考核断面水质进行了监测，其中水质超过水环境功能区要求的断面8个，超标率为25%。宜昌市城区内5条河流都存在不同程度总磷和氨氮超标现象，其中4条河流水质退化到劣V类。总磷和氨氮超标的原因有多种，其中一个重要的原因是大量的工业废水、生活污水排入造成。

二、宜昌市政策调整缺陷导致水污染防治的困境

1.流域发展定位纠结不清，政策实施中相互矛盾

生态与经济的冲突是一个不争的事实，“生态不经济、经济不生态”构成了一道生态经济鸿沟[1]。到底是把生态保护放在优先位置还是把经济发展放在更突出的位置，一直困扰着宜昌市各级政府。一方面宜昌地处生态脆弱、地质状况敏感的长江中上游交界处，守土护水责任重大；另一方面，经济社会发展尚不充分，部分山区县仍属国家级贫困县，民生问题并未解决，发展压力巨大，需要不断壮大产业。因此，在确定经济社会发展目标时，把经济增长和生态保护有机融合起来成为政策难题。作为资源型城市，宜昌经济发展依托化工、电力、食品医药等支柱产业的情况短期内难以扭转，以重工业为主导的产业结构对资源、能源需求量大，污染物排放压力依然较大。以黄柏河为例，黄柏河是宜昌市城区及夷陵区各集镇工业、生活水源地和东风渠灌区150万亩农田的灌溉水源地，也是国家一级保护动物中华鲟的栖息繁衍试验基地，承载着宜昌市重要的工业、农业、生活及生态用水功能。近年来，由于受葛洲坝水库蓄水的影响，水体常年流动性差，流域内一些污水均未经任何处理直接排入，造成水体营养物质N、P等富集，加上流域内水土流失严重和大量超标工农业生产，黄柏河水质急剧恶化，严重影响沿岸区域供水质量和葛洲坝水库水体生态系统安全，成为流域内经济进一步发展的主要障碍。然而，如果将其定位为饮用水源地，对其进行治理，很多产业就要关停，势必影响宜昌市的经济发展和民生问题。所以，对于黄柏河流域的定位问题一直困扰着宜昌市政府。再以水电站为例，水电是清洁能源，宜昌市水资源丰富，发展水电是宜昌市绿色产业发展战略的重要组成部分。然而，在枯水期间，到底是发电重要还是生态保护重要，一直困扰着政策的制定者。如果以水库及周边的生态保护为第一位，就应当保证水体的充分流动性，这势必影响发电功能。由于定位不清，实践中也只能是尽量以牺牲生态为代价，因为每座水电站仅人员供养就需要大笔资金，必须卖尽量多的电来维持水电企业运转。尽管“十八大”以来，生态文明建设成为我国的一项基本国策，经济发展要与生态保护相协调也是我国《环境保护法》的一项基本原则，而且，《宜昌市生态文明建设先行示范区建设实施方案》中也确定了生态保护优先原则，但是，在具体的实施过程中，各部门由于职责不同，为了完成各自的既定目标任务，仍然不能一致贯彻生态保护优先的政策，在生态保护与经济发展的政策之间，“钟摆效应”经常出现。

2.市场调整机制不健全，政策实施中缺乏配套法律制度

环境容量是有限的，由于产业的聚集和发展，即使单个项目在各个环节都符合标准，没有违法行为，也会造成生态环境的进一步恶化，社会公众的环境权益受损，因此，总量控制制度成为保护生态环境不恶化的唯一选择。我国目前的总量控制基本上是目标总量控制，即在一定区域内对污染物的排放总量进行控制，以确保环境控制指标。要实施这一制度，必须界定并保护产权，通过市场机制达到资源配置的最优化。2015年宜昌市人大常委会审议通过《宜昌市环境总体规划(2013—2030年)》(以下简称《规划》)，成为国内首个由地市级人大常委会审议通过并颁布实施环境的总体规划。《规划》将宜昌市29.99%的国土划定为水环境质量红线区，实施生态环境总量控制，分级管控。《规划》的重点在于要破解磷矿产业发展与水污染防治的矛盾。但是，由于缺乏配套的诸如纳污总量制度、排放量统计制度、排放量初始分配制度、排污权交易制度、排放监管制度和超额排放责任制度的规定，总量控制只能是纸上规划的空中楼阁，没有落地生根的基础。

3.水污染防治措施不力，很多政策缺乏刚性责任规定和公民参与权规定

宜昌市与全国一样，环境保护政策现状是“红头文件”通常比法律条款更具影响力，政策的制定经常与法律原则和法律条款相冲突[2]，政策的实施也经常与相应的立法要求不一致。政策的制定完全是自上而下的，缺少社会的充分参与。

就宜昌市来说，由于政策本身具有的缺陷，对水污染防治存在以下问题。一是刚性不足，柔软有余。宜昌市水污染防治政策基本是以规划、意见或实施方案的形式出台的，仅具有参考指导作用，缺乏刚性指引和对不良后果的否定。二是位阶不高，综合效力难现。政策或出自市政府办公室文件，或出自各职能部门，主要是针对特定问题而制定的临时性解决问题的意见，缺乏出台前的程序性保障，部门政策存在本位主义思想，很难客观综合平衡其他各方利益，难免顾此失彼，而水污染防治涉及众多利益群体，需要多方参与，广泛吸纳各方意见，综合协调。三是很多政策主要是规定政府部门的监管行为，对于公众的权利和义务没有明确规定，也不可能体现公众的诉求。如《宜昌市实施水污染防治行动计划工作方案》通篇规定的是职能部门如何管理，没有社会公众的参与规定。四是正向引导内容多，责任追究规定少，执法力度缺乏严厉性，操作空间大，不足以对破坏水生态环境的行为或执法者执法不力现象起到警戒作用。如《关于加强黄柏河东支流域磷矿开发利用环境监督管理的意见》(以下简称《意见》)规定：“对违法情节严重的企业，由县(区)政府责令关闭。”问题是这里的“法”是指何种法，是国家法律还是《意见》规定的情况？实践中，县(区)政府可能会从发展经济方面考虑而不认定有违法行为存在。导致这种状况的原因，除了政策的灵活性和应急性、缺乏相应的上位法规定外，最主要的原因恐怕是因为宜昌市当时没有取得地方立法权，只能采用政策规范形式。

三、以地方立法构建宜昌市水污染防治制度

从前面的分析可以看出，宜昌市在水污染防治问题上主要是通过制定一系列层级不同的政策达成目标。客观地说，这些政策一定程度上对水污染防治起到了积极作用，遏制了水生态进一步的恶化，基本达成了政策设定的阶段性目标。我们无意否定这些政策的积极效用，更不能因噎废食。毕竟，政策本身具有不稳定性和不周全性。何况，在经济利益面前，很少有人能抵挡诱惑的力量，采取理性行为，即使政策制定者也不可能完全摆脱利己主义的窠臼。对此，朱迪·丽丝毫不讳言人类的短视：“人类天生就目光短浅，根深蒂固地偏向于已知的当前，而不顾不确定的未来。这意味着社会、政治和经济的决策不可避免地要倾向于当代人的需要，其结果就是不管后代人的潜在需求”[3]。在当前依法治国和生态文明建设背景下，如果我们依然墨守成规，笃信政策的力量，无疑会应验孙中山先生的那句名言：“世界潮流，浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则亡！”因此，我们必须探寻一种更加恒定有力的制度来调整经济发展与生态保护之间的冲突，这就是法律。以法律为中心的制度建设是促进生态利益不断增进的制度保障。中国唐代大诗人白居易早在一千多年前就指出：“仁圣之本，在乎制度。”值得庆幸的是，在新的《中华人民共和国立法法》实施后，宜昌市享有了地方立法权，将水污染防治行政政策措施法律化，既是法治的需要，也是防治的必要。

1.建立水生态功能区制度

水功能区划涵盖了水资源利用及水污染防治，是全面贯彻落实《水法》和《水污染防治法》，加强水资源保护的重要举措，也是对水资源合理开发实施监督和管理的依据。依据国务院2003年制定的《水功能区管理办法》规定，水功能区划的内容包括水功能区的范围、现状水质、功能及保护目标等。水功能区划从宏观层面确定了水资源保护与经济社会发展的关系。2015年1月9日，宜昌市第五届人民代表大会常务委员会审议通过了《宜昌市环境总体规划(2013—2030年)》议案，成为在全国率先由市人大常委会审议通过的环境总体规划。《规划》将占全市国土面积29.99%的区域划为水环境质量红线区，包括饮用水源地汇流区域和水源保护区的源头、珍稀水生生物物种保护等地区，红线区内禁止新增废水工业项目和采矿。《规划》只是纲要性质的文件，缺乏具体的操作性。在水资源保护与经济发展普遍冲突的背景下，应由立法机关以法规的形式将规划的内容具体化，确定每条河流的功能及保护目标。正在市人大常委会拟议的《黄柏河流域保护条例(草案)》正是依据水功能区保护制度，将黄柏河流域划分为不同的功能区域，确定保护目标，防治因经济利益的驱动而随意变更功能定位。

2.建立目标(总量)控制制度

该制度是对水污染治理的新模式，是对我国长期以来通过单个项目治理而不能解决环境污染问题的否定。宜昌市虽出台了众多的防治水污染政策并采取了相应的措施，但仍然不能有效防治水质恶化，重要的原因也是因为越来越多达标排放主体的聚集。目前，宜昌市虽然政策层面提出了目标(总量)控制的治理模式，但缺乏刚性操作层面的配套制度。如2014年宜昌市政府颁发的《黄柏河东支流域水环境综合治理实施方案(2016—2020)》工作目标部分规定了黄柏河东支流域水环境保护实施流域纳污总量控制和磷矿开采总量控制制度，但具体怎么落实该制度没有规定。建议以立法的形式对全市磷矿开采总量及各流域水质标准作出规定，并同时规定责任追究制度，再由市人民政府以政府规章的形式将开采总量分配办法以及纳污总量、排放量统计、排放量初始分配、排污权交易、排放监管和超额排放责任等问题加以明确规定。

3.建立生态补偿机制

一般来说，水污染主要是产业发展和人为破坏生态植被造成的。宜昌水污染物主要是因矿产资源开发而导致的磷、氮超标，以及流域沿岸生态植被的破坏导致水土流失造成的。有效控制磷矿开采、保护生态植被不被破坏是减少水质污染的途径。然而，控制磷矿开采势必导致饮用水源地经济发展受损，保护源头区生态植被的完整性同样阻止了该地区的产业发展。解决这一矛盾的有效途径就是建立科学的生态补偿机制，根据生态系统的服务价值、生态保护的成本以及区域发展机会成本，以地方立法调整相关利益方生态及经济利益的分配关系，促进区域间协调发展。宜昌市现有政策虽对生态补偿问题有规定，但主要是依据中央和湖北省有关退耕还林、扶贫及三峡库区对口支援政策给予补偿，如宜昌市人民政府出台的《关于认真做好2014年全市对口支援三峡工程移民工作的意见》，该意见只是就贯彻落实《省人民政府办公厅关于进一步深化三峡库区对口支援促进移民安稳致富工作的意见》的精神提出的指导性意见，既缺乏稳定性又没有强制性。应当根据水功能区规划，建立稳定的、可预期的对饮用水源地和源头区政府财政补偿机制，促进饮用水源地与其他地区的协调发展；建立矿产禁开区与准采区之间市场化生态补偿机制，由准采区从采矿受益中部分补偿禁采区；建立对退耕还林、封山育林作出贡献者政府生态奖励基金，通过生态经济补偿激励生态利益的生成和增长。

4.建立跨区域水生态保护合作机制

由于生态系统的整体性和环境污染的负外部性特征，有必要加强区域间生态环境保护的地方法治合作，尤其是水生态环境的保护，更需要上下游的合作，护山保水联动。宜昌市在长江干流与上游的重庆及下游的荆州毗邻，在清江流域与恩施共饮一江水，香溪河发源于神龙架，黄柏河流经保康县；同时，宜昌的长阳、秭归两县，同属武陵山区，可谓与周边地区山水相连。保护好三峡库区及武陵山区的生态环境，必须加强区域间的合作，尤其“在地方政府可能对于区域内生态治理政策的整体目标存在根本的偏好差异或者说存在着根本的利益冲突”[4]的背景下，更应当加强合作。目前，宜昌市已与恩施自治州合作编制了《清江流域水污染防治规划》，与神龙架林区合作编制了《香溪河流域水污染防治规划》。规划的效力低，操作性不强。应当以地方立法的形式对联防同治作出规定，并以地方协议的形式对区域/流域立法目的达成一致，对流域生态环境保护措施、保护标准、信息共享、区域产业发展、区域生态环境执法、区域生态环境统一监管机制、流域水污染预警应急机制、流域生态补偿机制、生态环境在地方官员政绩考核体系中的权重等作出明确的规定。

四、结语

法治是文明的体现，又是推动社会文明进步的工具。生态文明是更高形态的文明，是人类社会进入后工业时代的普罗大众追求。建设生态文明是建设美丽中国的重要组成部分。宜昌市提出的奋斗目标是在未来十余年内把宜昌市建设成为“既大又强、特优特美”可持续发展的现代化区域中心城市。要实现这一目标，必须以法治保障经济发展，城市发展与生态资源的承载力相适应，必须依法保障全体市民享有越来越充分的生态权益。

注释：

① 以上数据来源宜昌市水利水电局《2015年度宜昌市水资源公报》。

② 数据来源：《宜昌年鉴2015》。

[1] 丁四保，王晓云．我国区域生态补偿的基础理论与体制机制问题探讨[J]．东北师大学报：哲学社会科学版，2008(4)．

[2] 杜 群．生态保护法论——综合生态管理和生态补偿法律研究[M]．北京：高等教育出版社，2012：188．

[3] 单平基．水资源危机的私法应对——以水权取得及转让制度研究为中心[M]．北京：法律出版社，2012：200．

[4] 李金玉，雷丽平．区域生态环境法治化治理障碍及破解[J]．人民论坛，2016(1)．

2017-07-03

湖北省教育厅人文社科基金重点项目“宜昌市水资源保护地方立法研究”( 8000603)。

殷仁胜，男，三峡大学法学与公共管理学院副教授。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.06.021

D 912.6

A

1672-6219(2017)06-0091-05

[责任编辑：马建平]