新形势下经常项目事中事后监管模式构建研究

朱 林 董玉婷

（中国人民银行济南分行，山东 济南 250021）

新形势下经常项目事中事后监管模式构建研究

朱 林 董玉婷

（中国人民银行济南分行，山东 济南 250021）

本文立足经常项目外汇管理实践，通过厘清经常项目事中事后监管概念内涵和功能定位，引入宏观审慎管理、微观审慎管理以及行为监管三大类评估指标，设计事中事后监管工作运行机制等方面入手，尝试构建指标完善、重点突出、机制灵活、预期引导经常项目事中事后新型监管模式。

经常项目；事中事后监管；模式

近年来，顺应经常项目改革后职能转变的要求，外汇局不断创新外汇管理方式，围绕提升事中事后监管能力的目标进行了扎实有效的探索，对维护我国外汇市场健康稳定发展起到了积极促进作用。随着国际国内经济金融形势的发展变化，现行经常项目监管方式与外汇管理工作要求存在不相适应的情况，需要通过深入总结实践经验，提炼方式方法，构建新型事中事后监管工作模式，以有效解决经常项目管理中的新情况、新问题。

一、经常项目事中事后监管的定位

“事中事后监管”是相对于“事前审批”提出的概念。从广义上说，外汇局作为管理部门的职能体现，均可包含在事前、事中、事后监管的范畴内；从狭义上说，事中事后监管即外汇局对所有涉外主体的涉汇行为发生之时及发生之后采取的监管措施，而基于当前经常项目完全可兑换、资本项目部分可兑换的实际，其更多体现为经常项目的事中事后监管。具体表现是，依托系统建立非现场监测体系，对外汇收支业务的真实性、合规性进行非现场核查，对非现场核查发现的异常、可疑业务进行现场核查，根据核查结果对涉外主体做出处理。

长期以来，外汇局在简政放权、推进经常项目外汇管理改革的过程中着重强调便利化。需要指出的是，改革改的是方法手段，监管对象没有变，依然是所有涉汇行为；监管目的也没有变，依然是维护健康、稳定、良性的外汇市场秩序。经常项目事中事后监管，就是要在便利市场主体的情况下，防范跨境资金流动风险，加强外汇交易真实性、合规性审核，严厉打击外汇市场的违法违规行为。概括地说，就是“管风险、管违规”。

现行监管实行按照业务条线划分的分头监管模式。从近两年应对外汇资金流出的工作实践看，固化的监管频率及监测阈值设置相对于市场行为变化反应迟缓且预警指向不明确，无法充分发挥监管作用，造成外汇监管“因时、因势定策”，难以有效引导市场预期，容易引起市场恐慌。综合国际国内外汇管理经验，我们认为事中事后监管是包含宏观审慎管理、微观审慎监管和行为监管的监管体系。从操作层面看，事中事后监管通过打破外汇业务界限，建立政策工具箱和监测分析指标，依据风险评估结果有针对性地采取相应措施，并做好事后评估和改进。应该说，事中事后监管并不是对现行监管方式的简单替代，而是提升外汇管理有效性的有益探索，需要通过跨境资金流动冲击的检验和各级外汇管理部门的具体实践不断完善。此外，加强协同监管在两种监管模式下均发挥着重要作用，应努力实现各部门间依法履职信息的互联互通、联动响应，形成分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局，切实增强监管合力，提升监管效能。

二、国际经验

（一）发达国家或地区监管做法

发达国家资本开放程度高，资金流动受限少，在管理经常项目跨境资本流动方面的措施和手段基本类似，多是以市场化手段为主，辅之以必要的监管干预措施。但在危机期间，非市场化手段仍然是最终选择。

发达国家事中、事后的贸易报告制度非常严格，尤其强调银行对涉嫌贸易洗钱交易行为的报告义务。为了达到监管当局的统计和信息报送要求，倒逼银行在办理业务时要求企业提供尽可能全的资料，满足企业贸易信息的采集需要。但不可否认，通过严格的交易信息统计和报告制度，就达到了促进银行加强贸易真实性审查的目的（见表1）。

（二）新兴经济体管理经验

新兴经济体因受其自身宏观经济不稳定、实行缺乏灵活性的固定汇率制度、缺少充足的外汇储备支撑等原因影响，一方面更易助长国际资本投机活动，另一方面也更难抵御跨境资本流动冲击，进而导致大范围金融风险的产生与传播。新兴经济体一直在探索采取宏观审慎管理措施对跨境资本流动进行管理，以防止大规模跨境资本流动对经济运行产生不利冲击。

（三）经验启示

我国贸易自由化程度越来越高，经常项目外汇管理正在向原则监管转变。从国际经验来看，虽然很多国家跨境资金流动自由化，但同样会根据风险防范的需要及时调整政策。因此，适应形势推出政策和工具补丁，是国际通行做法。

表2：新兴经济体经常项目外汇管理措施

1.从监管理念看，应吸收借鉴审慎管理理念。审慎管理理念源于构成国际金融惯例的巴塞尔协议。从英美等发达国家有关经验做法可以看出，其在监管实施过程中注重审慎管理理念和原则的运用。2008年次贷危机后金融监管改革中宏观审慎管理、微观审慎监管和行为监管也已成为国际金融监管改革的三条主线。中国作为世界第一贸易大国，需要在经常项目外汇管理领域吸收借鉴国际通行的规则理念，构建符合我国国情的事中事后监管体系，进而提升事中事后监管的科学性、规范性和有效性。

图1：经常项目事中事后监管总体框架

2.从监管框架看，应注重风险评估体系的建立完善和监测指标的动态调整。构建健全完善的风险评估体系是实施有效监管的核心环节。经验表明，综合国际国内形势，使用监测预警指标体系以及风险评估模型等，对跨境资金流动风险进行分析评估，根据评估结果确定宏观层面需要启用的政策工具、微观层面需要采取的监管措施，能够更为迅速有效地防范化解风险。同时，实现监测指标的动态调整，能够更有针对性地解决“顺周期”、“逆周期”情况下的外汇监管问题，有效维护外汇市场的稳定健康发展。

3.从监管操作看，应突出对重点业务和重点对象的监督管理。我国进出口贸易总体规模大，地区差异明显，某些虚假贸易和构造贸易的方法手段具有明显的传染效应。因此，在监测指标体系的使用上，要提高对苗头性、趋势性问题的判断能力，及时扼制异常行为的传播。同时，将外汇指定银行作为重点管理对象，督促银行履行“展业三原则”，规范业务合规经营，能够起到事半功倍的效果。

4.从未来趋势看，应更重视大数据运用。通过国际贸易数据库标准化建设和大数据分析，梳理违规行为通过各类信息、数据表现出来的特征，并将该类特征列为预警指标，提高事后监管的精准性。如在系统中将大额预付、离岸转手买卖业务，通过离岸账户收付汇等可疑异常情况设置监测预警指标，加大对该类业务的核查。

三、经常项目事中事后监管模式的构建

（一）事中事后监管目的、思路和原则

1.事中事后监管的目的。探索构建便利高效的经常项目事中事后监管体系，提高事中事后监管的前瞻性、有效性，以较低成本有效熨平国际收支波动，维护正常的外汇市场秩序。

2.事中事后监管的思路。“宏观审慎管理”、“微观审慎监管”对应“管风险”，“行为监管”对应“管违规”。建立宏观审慎管理政策工具箱、微观市场监测分析指标。依据跨境资金流动风险评估结果，择机选择宏观审慎外汇管理工具；灵活实施微观审慎监管，确定重点监管方向或领域，动态调整监管阈值和监测频率；依托监测分析结果开展日常的行为监管，精准打击违法违规行为，将监管成果效能最大化。

3.事中事后监管的原则。坚持指标完善、重点突出、机制灵活、预期引导的工作原则，建立健全事中事后监管工作体系，努力做到宏观审慎管理要“稳”、微观审慎监管要“准”、行为监管要“狠”，同时充分考虑基层外汇局可操作性及工作量，做到上下联动、务实管用。

（二）经常项目事中事后监管指标体系

1.指标体系的构建原则。（1）数据的可获得性：当前使用“跨境资金流动监测分析平台”全部业务数据，依托跨境监测平台，击穿各业务系统，实现数据的灵活运用。未来可参考大数据获取数据全集的思路，从银行国际业务实际出发，通过金融机构数据接口，从后台提取全口径的银行贸易结算和贸易融资数据，全面掌握银行外汇资金流转过程，为大数据分析奠定基础。（2）指标体系的系统性：涵盖境内机构和金融机构两类主体，既要考虑宏观经济金融稳定，又要兼顾发现微观主体异常。（3）指标设计的合理性：充分结合业务实际，提高异常线索的精确度，通过“从业务中提炼、在核查中验证、回指标中升级”的反复过程，不断丰富完善。（4）指标使用的适度性：结合当前外汇监管目标，选择预警指标的“松紧”，灵活调整监管范围。（5）指标体系的动态调节：结合人民币国际化的进程、资本项目开放程度等金融改革以及国际收支情况，动态调整指标体系构成。

2.评估指标体系构建。宏观审慎管理指标，即能够发挥逆周期调节作用、稳定市场预期、引导机构行为类型的指标，旨在防范跨境资本流动风险。具体包括：全国和地区的跨境资金流动趋势指标，判断风险表现在经常项目还是资本和金融项目，突出表现在哪些省份；大银行、大企业结构性指标，针对系统重要性外汇主体建立样本组，密切关注其跨境交易行为和规模，作为风险预判的重要参考；外汇存量管理类指标，判断贸易收支涉及的货币错配、期限错配等现象具有的顺周期特点是否达到既定风险等级。

微观审慎监管指标，即能够察觉跨境资金流动渠道变化、特定金融机构、发现苗头性问题类型的指标，旨在实现在宏观审慎管理未明确跨境资金流动风险的情况下，发现某个交易细项或某个行业出现的异常情况。具体包括：贸易信贷指标、贸易融资指标、特殊监管区类指标、跨境电商指标、离岸转手买卖指标等。

行为监管指标，即无论宏观审慎管理和微观审慎监管是否明确风险防控或监管重点，都能够精确筛选出异常交易线索，指导各级外汇局开展日常核查工作的指标，旨在实现对虚假贸易、贸易掩盖下的洗钱行为等精准打击。具体包括：虚假转口贸易、超额货物贸易融资、新设企业大额预付货款、关联企业利用NRA账户大额集中付汇、涉嫌分拆购付汇、异常退汇等行为指标。

四、基于指标体系的经常项目事中事后监管模式

（一）审慎视角的管理模式

1.国家外汇管理局层面实现宏观审慎管理。结合全球资本流动情况和国际经济形势，掌握和评估我国跨境资本流动情况，健全风险预警和响应机制，逐步完善预警指标设置，使其能及时提示可能出现的跨境资金流动的方向性变化和压力累计情况，并区分风险级别和防范目标，探索构建危机预警模型。国家外汇管理局作为思考中枢、分析中枢、决策中枢和指挥中枢，依据宏观审慎管理指标预警结果做出相应决策，建立对大银行、大企业的直接对接机制，适时传达政策意图，并指导全国各级外汇局开展工作。

2.国家外汇管理局各分局层面做好微观审慎监管。根据各分局辖区特色，选择适合当地的微观审慎监管方法。如业务量大的分局，可将监管重点放在金融机构，强化对金融机构类预警指标的监测分析，加大违规处罚力度，形成有效震慑。如存在边境贸易、承包工程、转口贸易等特色业务的分局，应做好本辖区特殊业务的监测，及时向国家外汇管理局反馈信息，为其他分局提供监管经验。

3.自上而下指导完成行为监管。考虑到行为监管的准确性和高效性，异常交易线索的筛选建议由国家外汇管理局或其分局完成。根据国家外汇管理局经常司年度工作计划，每年年初研究确定当年的监管工作重点，组织分析的期数、时间和参加分局；按季度组织部分分局人员开展集中分析工作，筛选并确认需要下发各分局的异常线索，汇总上季度下发异常线索的核查进度，查找跨区域重大违规或异常线索。上级局负责对辖内下级局工作进行日常监督，负责对异常线索核查成效进行评估，未按规定时间及要求完成异常交易线索核查工作的，应在年终考核中扣分。

4.自下而上及时反馈异常情况。国家外汇管理局各分局在做好总局下发异常线索核查工作的基础上，结合本地区外汇管理工作重点，合理确定分析范围、对象和重点，科学选定非现场分析指标与方法，自主开展事中事后监管工作。对于日常监管中发现的异常情况，应及时开展核查，并将相关情况反馈总局。

（二）监管手段设计

各级外汇局结合评估预警结果，有针对性地选择单个或者组合手段，包括：（1）“双随机”抽查。按年对外汇收支总量占比小、数量较大的中小企业开展随机抽查，确保公正监管、公平监管，扩大事中事后监管工作覆盖面，增强市场主体守法的自觉性。（2）风险提示函。对于外汇管理中发现的涉汇风险，通过发放风险提示函的方式告知相关企业或银行，督促其及时防范风险、自查自纠、自觉依法履行外汇管理规定的业务；对于货物贸易企业，还可采取货物贸易风险提示函的方式开展约谈或现场核查，实施3—6个月的短期分类管理。（3）约谈。目前，国家外汇管理局已将针对大额、异常购付汇的临时性监测约谈工作调整为宏观审慎管理框架下的常态工作机制，各级外汇局应充分运用约谈手段，对金融机构和大型企业实施个性化监管，加强引导。（4）情况通报。对确认违规处罚的涉外主体，要在全社会范围内进行情况通报，扩大舆论影响，提高政策的威慑力，切实起到警示作用。对部分未达到违规处罚标准、但存在明显不合理事实的交易行为或交易主体，要借助金融机构行业自律机制，在一定范围内进行情况通报，规范引导金融机构业务审核，实现“柔性监管”。（5）企业分类管理。各级外汇局应严格按照货物贸易法规规定，对于符合分类条件的，坚决予以分类，并配合B/C类企业限制性管理政策，加强贸易背景真实性审核，防范企业虚假贸易，构造贸易资金进出，充分发挥分类管理手段的调控作用。

（三）跨部门合作

与外汇检查部门核查联动，深度合作。打通经常项目非现场核查与外汇检查非现场线索筛选环节，双方按季度讨论确定异常线索名单，统一下发各级外汇局开展核查。核查结论属于数据不准确、材料不规范等行为的，交由经常部门对涉外主体进行规范性指导，视情节严重程度予以降级处罚；核查结论属于实质性违规的，交由检查部门立案查处，必要时可进行深入挖掘、开展延伸核查。

加强人民银行内部跨专业联动和与外部门的联合监管。依托现有行政手段，建立联合监管机制，形成防范跨境资金流动风险的政策合力。与跨境部门加强沟通，减少政策套利，实现本外币一体化监管；与反洗钱、支付结算、征信、法律等部门建立联动机制，与研究、消保等部门加强合作，实现工作互补、信息共享、成果转化。对外联合监管包括加强与海关、税务、工商、商务等部门的监管协作，深化部门间的信息互换、执法互助和监管互认，加大对违法违规主体的联合惩戒力度。

[1]中国人民银行济南分行课题组.从规则监管到原则监管：展业三原则在外汇管理中的适用[J].金融发展研究，2015，（12）.

[2]赵子晗.直接投资外汇登记下放后银行资本项目外汇管理的改革设想[J].经济管理(文摘版)，2016，1（04）.

Construction of In-the-course and Afterward Supervision Model of Current Account in the New Situation

Zhu Lin Dong Yuting
（PBC of Jinan Branch，Shandong Jinan 250021）

Based on the practical management of current account，the paper gives an introduction to macro-prudential management，micro-prudential management and behavior supervision，and begins with the supervision mechanism of during and after current account by clarifying the connotation and function orientation of duringand after current account.Besides，the paper tries to build a new regulatory model which boasts a perfect index，clear focus，flexible mechanism，expected instruction to during and after currentaccount.

current account，during and post-mortem regulation，model

F830

B

1674-2265（2017）09-0067-05

2017-06-15

本文仅代表作者个人观点，与所在单位无关。

朱林，供职于中国人民银行济南分行；董玉婷，供职于中国人民银行济南分行。

（责任编辑 孙 军；校对 WJ，XS）