农转非土地增值收益分配合理性探究

廖萍萍 林 丹

(1.福建省委党校， 福建 福州 350001； 2.福建江夏学院， 福建 福州 350018)

·经济研究·

农转非土地增值收益分配合理性探究

廖萍萍1林 丹2

(1.福建省委党校， 福建 福州 350001； 2.福建江夏学院， 福建 福州 350018)

考察农转非土地增值收益分配问题必须从土地出让金收支两方面入手。由于土地出让金支出情况的公开统计数据有限，很难直接考察农转非土地增值收益分配状况。所以，从地方政府土地出让收入与城镇居民可支配收入相关性判断农转非土地增值收益分配是否合理，以此调整土地出让金收支结构，寻求土地城镇化和人口城镇化同步推进的改革路径。

农转非；土地增值收益分配；土地出让金收入；城镇居民可支配收入

从政府主导的土地出让转向市场主导的土地流转将成为新一轮土地改革的方向，但是在相关土地法规修订以及财税体制改革尚未到位的情况下，这一复杂的土地改革系统工程不可能一蹴而就。在一段时间里，农转非土地增值收益仍然主要体现为土地出让金，因此兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制的核心就是土地出让金收支结构合理化。在新土改的背景下，从地方政府土地出让收入与城镇居民可支配收入相关性判断农转非土地增值收益分配是否合理，以此为依据，提出一种调整土地出让金收支结构的思路，使土地增值收益得以均衡分配，实现城乡协调发展。

一、农转非土地增值收益分配合理性研究综述

在新型城镇化条件下农转非土地增值收益分配改革首先需要厘清的是如何衡量农转非土地增值收益分配合理性。要判断农转非土地增值收益分配是否合理，理论上至少可以从以下三个方面进行考察：市场是否在农转非土地增值收益分配中起决定作用；在农转非土地增值收益分配中是否坚持“涨价归公”；是否用好由农转非土地增值收益转化而来的公共收入。

第一，由市场机制决定农转非土地增值收益分配。在阿朗索(Alonos,1964)[1]看来，土地增值收益可以在市场均衡交易中达到合理分配。他将土地市场的交易均衡简化表述为：假定城市中土地是无差异的，任何区位都具有可替代性，并且买主和卖主对所有土地的相关信息都是对称的，他们之间的交易是自由的，不受到法律的限制，土地交易中利益相关各方都希望并可以在交易中实现收益最大化。也就是在完全竞争、没有外部性、没有交易成本、信息完全且不存在规模经济的前提下，土地与其他资源一样，可以通过市场机制达到有效配置，实现帕累托最优，土地增值收益在各利益主体间得到合理分配。

可见，非公益性土地流转应尽可能采用市场机制决定土地增值收益分配。因此应缩小征地范围，建立土地市场，由市场决定出让土地的农民与受让土地的开发商之间的利益分配。在公益性征地中，政府也应采用公正补偿(王小映，2007)[2]，即按照被征收土地在公开市场上能够实现的客观价值对被征地农民进行补偿。

第二，农转非土地增值收益分配中应坚持“涨价归公”原则。其实，“涨价归公”原则与由市场机制决定农转非土地增值收益分配的原则是不矛盾的。阿朗索(Alonos,1964)[3]、米尔斯(Mills,1967)[4]和穆特(Muth,1969)[5]把在预算约束条件的消费者效用最大化问题看作居住均衡问题，藤田昌久、雅克-弗朗科斯(2004)[6]以此研究人口收入、土地地租、居住成本以及公共支出等问题，在此基础上将土地增值收益“涨价归公”的亨利·乔治定理模式化为以下命题：“在给定城市公共支出水平下，当人口规模达到城市居民效用水平最大化时，则总级差地租等于公共支出。”可见，在市场机制作用下土地增值收益最优均衡分配时，依然符合“涨价归公”原则。

市场化程度较高的发达国家和地区在坚持土地交易市场化的同时也坚持“涨价归公”原则。以我国台湾地区为例，“涨价归公”原则具体体现在以下两个方面：(1)所有土地转让中土地增值税都采取累进税率。(2)政府征收土地时既参考土地现价实行公正补偿，同时又制定征地补偿价格限定，以免所有土地增值收益归个人所有。[7]

第三，用好由农转非土地增值收益转化来的公共收入是土地增值收益分配的关键。农转非土地增值收益最初来源于土地产出较高的城市和工业部门，为了追求产出最大化，农转非土地增值收益转化来的公共收入往往也容易回流，投入到城市和工业部门。但这样的农转非土地增值收益分配不仅抑制了农村和农业部门的发展，从城乡整体来看，也未达到农转非土地增值收益公平分配，从而使城乡之间的差距不断扩大，最终也将影响城镇化和工业化的进一步发展。

目前我国由农转非土地增值收益转化来的公共收入主要体现在土地出让金上，国内学者的研究表明土地出让金支出对经济增长既可能存在正效应，也可能存在负效应。邹秀清(2013)[8]提出土地财政“库兹涅兹曲线”以说明，在城镇化初期土地出让金支出对经济增长存在正效应，而经济增长达到一定程度后，土地出让金支出占比过大对经济增长将产生负效应。一些国外学者也有类似的研究，克鲁格曼的“中心—外围”模型的福利分析可用以揭示农转非土地增值收益在城乡之间的分配对城乡经济增长和区域平衡发展的影响。这一模型的福利分析最初是围绕运输成本展开的：在运输成本较小时，生产行为集聚是福利最大化；但在运输成本较大时，生产行为分散是福利最大化。之后以“中心—外围”模型为基础而进行的研究越来越多。Philippe Martin较早地将政府公共支出作为一个外生变量引入到“中心—外围”模型中，揭示了公共支出与区域集聚之间的因果关系。[9]Federico Trionfetti提出在一定条件下“中心—外围”结构可能不受运输成本的影响，他更加强调公共支出对“中心—外围”结构的影响。[10]综合研究认为，农转非土地增值收益在城乡之间分配差距较小时，加大城市公共支出、促进集聚有利于福利增加；在农转非土地增值收益在城乡之间分配差距较大时，加大城市公共支出、促进集聚将导致福利递减。可见，公共支出对城乡经济发展的积极或消极影响取决于农转非土地增值收益在城乡之间的分配，用好由农转非土地增值收益转化来的公共收入是土地增值收益分配的关键。

以上综述虽然给出了判断农转非土地增值收益分配是否合理的理论依据和指导意见，但是并没有直接给出判断农转非土地增值收益分配合理性的可量化方法。

二、我国土地出让金收支结构与农转非土地增值收益分配

目前我国农转非土地增值收益主要还是体现为土地出让收入，土地出让支出直接反映了农转非土地增值收益分配情况。为了从土地出让金收支结构判断农转非土地增值收益分配是否合理，首先应对我国土地出让收支结构进行梳理，重点了解土地出让金支农支出以及农转非土地增值收益在城乡之间的分配情况。接着，分析农转非土地过程中相关主体的成本和收益，给出农转非土地增值收益合理分配的基本条件，由此寻求一种实证分析方法以帮助判断一个地区农转非土地增值收益分配是否合理。

(一)我国土地出让收支结构

2013年，我国92.3%的农转非土地是通过招标、拍卖、挂牌出让的，土地出让收入达历史最高的4.2万亿元，之后虽有回落，但2016年又回升至3.56万亿元。2006年12月31日财政部颁发的《国有土地使用权出让收支管理办法》初步规范了我国土地出让收支结构。其中，土地出让支出包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。以刘守英、周飞舟、邵挺(2012)[11]的分析为例，2008年-2010年征地和拆迁补偿支出占土地出让收入的平均比重为36%；土地开发支出占土地出让收入的平均比重为9%；土地出让收益等于土地出让收入减去征地和拆迁补偿支出和土地开发支出，占土地出让收入的平均比重为44.6%。与农转非土地增值收益合理分配直接相关的支农支出包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。支农支出从2010年开始有支出占比的规定，但实际计提仍低于规定的比例。例如农业土地开发资金规定按不低于土地出让净收益的15%计提，而实际计提仅相当于土地出让收益的2%左右。城镇廉租住房保障资金可按不低于土地出让净收益的10%列支，2010年实际列支约占土地收益的3%。农村基础设施建设支出无比例规定，2010年实际占土地出让收益的10%。此外，“保持被征地农民原有生活水平补贴支出”和“补助被征地农民社会保障支出”等各项支出仍无明确的支出比例规定，因而无法确保农转非土地增值收益对“三农”的投入。

从图1可见，土地出让金支出中投入于农村的支出包括征地和拆迁补偿支出、支农支出，其余均用于城市发展。从2010年的数据看，土地出让金在城乡之间的分配比大约是6∶4，此前，分配于“三农”的更少，而土地出让金在城乡之间的分配将直接影响城乡之间的协调发展。所以，必须进一步细化规范土地出让金的使用，促进农转非土地增值收益在城乡之间的合理分配。

图1土地出让金支出结构与城乡协调发展的关系

(二)土地农转非过程中相关主体的成本收益分析

土地农转非过程中的相关主体包括政府、工商企业、房地产开发企业、城市居民和农民等，各相关主体的成本和收益可以做如下分析：第一，政府获得土地出让收入，除支出征地补偿和土地开发成本外，还隐含承担社会成本以及城镇化所需的社会福利支出。第二，工商企业可能从土地农转非中获得优惠的土地价格，例如工业区的廉价土地等。企业吸收农转非就业人员，支付相应的工资成本。第三，房地产开发企业支付土地出让金，为城镇化提供居住条件，同时，房地产开发企业对利润的追逐也提高了城市的居住成本。第四，城市居民在土地农转非过程中，既获得商品房增值收益或预期，又承受房价上涨带来的生活成本增加。第五，被征地农民失去农村土地，获得征地补偿，并得到住房、就业、社保以及公共服务(详见表1)。

表1 土地农转非过程中相关主体的成本收益分析

通过以上各相关主体在土地农转非过程中的成本与收益分析可见，各相关主体均支付了一定的成本，也获得了一定的收益。那么，这些土地增值收益在政府、企业和农民中如何进行合理分配呢？尤其是政府应获得多少土地增值收益才能保障城镇化中的公共支出？被征地农民应获得多少补偿才能满足其市民化所需的支出？要具体量化这些数据是很困难的，特别是考虑到一些外部性因素之后就更为困难。但以上分析可以得出农转非土地增值收益合理分配的基本条件至少应满足以下三方面要求：基本条件一——企业经营利润不能小于零，在充分竞争的市场中，企业经营利润将趋于零；基本条件二——被征地农民获得补偿应支持其城市生活的成本；基本条件三——政府所获得的土地增值收益等于因此增加的社会福利和公共支出。

三、我国农转非土地增值收益分配合理性考察

基于以上分析，假设农转非土地增值收益合理分配的基本条件一满足，并设城市居民的支出由两个部分组成，一部分用于购买个人消费品的总支出为C，另一部分用于支付政府所提供的公共产品为G。假设城市居民的收支平衡，那么城市居民的总收入N.w应该等于个人消费品总支出C与支付政府所提供的公共产品G之和。其中N为城市居民的人数，w为城市居民可支配收入。

即：N.w=C+G

为了研究城市居民可支配收入与政府所提供的公共产品G之间的关系，对等式两边求导。

w+N.△w/△N = △C/△N+△G/△N

假设农转非土地增值收益合理分配的基本条件二被满足：一个农民进入城市并成为城市居民所应得到的可支配收入应该等于他进入这个城市而增加的消费支出，即w=△C/△N

所以，N.△w/△N =△G/△N

这意味着：人口城镇化过程中，政府公共产品支出的增加必须与城市居民可支配收入增加相适应。

假设政府收支平衡，那么政府的公共产品支出与城市居民用于支付政府所提供的公共产品G相等。假设农转非土地增值收益合理分配的基本条件三被满足，即根据亨利定理，如果人口规模是城市居民效用水平最大时的人口规模，则总级差地租ADR等于政府的公共支出G，即G=ADR。

所以，N.△W/△N=△ADR/△N

设土地出让收入即为土地出让价格P，土地出让支出包括征地补偿费F、土地开发成本L和政府的公共支出G。

假设土地收支平衡，则P=F+L+G

ADR=G=P-L-F

所以，△ADR/△N=△P/△N-△L/△N-△F/△N

由于土地开发成本仅与土地开发面积相关，而与该土地变为城市用地后吸纳的新增人数无关，即，△L/△N≈0

所以，N.△w/△N=△ADR/△N=△P△N-△L/△N-△F/△N

△F/△N=△P/△N- N.△w/△N

因此近似得到：△P=△F+N.△w或△F=△P-N.△w

上式表明，在人口城镇化△N情况下，土地出让金△P分为给予失地农民的补偿△F和城市居民可支配收入增加N.△w。即，给予失地农民的补偿△F等于土地出让金△P减去城市居民可支配收入增加N.△w。

近年来，我国土地出让金的年度总额增长迅猛，土地出让金支出结构存在较大的地区差异；土地出让金支出结构不明晰，支出安排缺乏合理性。[12]土地出让金支出结构的统计数据公布有限，所以，很难直接考察农转非土地增值收益分配状况。本文试图给出一个从土地出让收入与城镇居民可支配收入相关性判断农转非土地增值收益分配是否合理的方法。在△F=△P-N.△w中，从公开的统计数据可以近似计算其中两个部分的数值，一个是△P，即随着人口的非农化或城镇居民人口增加而增加的土地出让金；另一个是N.△w，即随着人口的非农化或城镇居民人口增加而增加的城市居民可支配收入总量。所以，通过对土地出让金与城镇居民可支配收入进行考察可以了解对农民、农村、农业整体补偿的情况，得到判断农转非土地增值收益分配合理性的一种分析方法，也就是：(1)△F=△P-N.△w接近于0，意味着对三农的补偿基本合理；(2)△F=△P- N.△w大于0时，应增加对三农补偿的力度；(3)△F=△P-N.△w小于0时，则应减少对三农的补偿。

本表数据来源：由2002-2016年中国统计年鉴，2002-2016年中国国土资源公报中的土地出让收入P、城镇居民可支配收入W和城镇人口N计算所得。

图2土地出让金与城镇居民可支配收入增加

根据以上分析并利用2002-2016年间的土地出让金与城镇居民可支配收入的统计数据来评估农转非土地增值收益分配是否合理。运用社会科学统计软件包SPSS(Statistical Package for Social Science)对2002年至2008年数据进行计算得到斯皮尔曼等级相关系数为0.893；对2009年至2015年数据进行计算得到斯皮尔曼等级相关系数为0.4。可见，从2009年起，土地出让金与城镇居民可支配收入的相关性下降，意味着随着土地出让金收入增加城镇居民可支配收入未同步增加。另外，从表2和图2可见，从2009年开始给予失地农民的补偿(△F)明显大于0,意味着对农民的补偿应增加，从近几年的数据看，这一趋势没有发生根本改变。以上图表数据分析表明农转非土地增值收益分配存在不合理性，收益支出过多倾向于工业发展和城市发展，相对地对于“三农”的投入较少，对农转非居民的支持不足，保障房建设力度不够，最终体现为土地出让金增幅与城镇居民可支配收入增幅不匹配。

四、政策建议

(一)提高土地出让金收支的透明度

从以上分析可见，目前我国农转非土地增值收益分配仍主要体现在土地出让支出结构上。所以，提高土地出让金收支的透明度，有利于了解农转非土地增值收益分配情况，有利于分析农转非土地增值收益分配与其他经济指标的相关性，以此研究农转非土地增值收益分配的合理性，进而对土地出让金收支结构进行监控，以利于土地城镇化和人口城镇化的协调发展。2006年12月颁布的《国有土地使用权出让收支管理办法》已为此奠定了基础，各地应做好统计和公开的工作。

全国各地为促进城乡协调发展、合理收支土地出让金，正在进行各种创新与试点，南京颁布了《市政府办公厅关于进一步加强房地产市场调控的通知》(宁政办发〔2017〕103号)。该通知要求：当住宅用地、商住用地网上交易竞价达到最高限价时，停止竞争地价，改为在网上竞争保障性住房建筑面积，面积最多者为竞得人，所建保障性住房无偿移交政府，相应房屋建设成本不纳入该地块商品住宅房价准许成本。这一举措使得土地出让与保障房建设直接挂钩，引入了市场竞争机制，确保了土地出让金收支的透明与公开。

(二)提高对“三农”的补偿

从以上分析可见，目前我国农转非土地增值收益分配中对农民、农村、农业的补偿不足。对农民的补偿不仅要保持农民现有生活水平，还应考虑被征地农民农转非后的城市生活成本；对农民的补偿不仅要体现为对进城农民的补偿，还要体现为对在耕农民的补偿；通过对土地出让金收支结构规范和监控，进一步加大对农村基础设施的投入，为扶持发展现代农业产业争取更大的资金支持。

为了加大对“三农”的补偿，2017年福建省人民政府出台了《关于全面实行征地区片综合地价的通知》，根据经济社会发展水平、财政收入、土地价值等情况，全省以县级行政区为单位，划分为四个地区类别。征地区片综合地价最低标准分别为一类区38 750元/亩、二类区37 750元/亩、三类区36 750元/亩、四类区35 750元/亩。征收耕地按征地区片综合地价标准乘以1.0系数计发，除耕地外的农用地、建设用地、未利用地的调整系数由各地根据实际自行确定，但补偿标准不得低于现行征地补偿标准。

(三)因地制宜地合理分配农转非土地增值收益

目前，许多地方政府将房价的控制目标与本地的GDP增幅挂钩，照此思路，本文建议将土地出让金收入规模与城镇居民可支配收入挂钩。利用这一方法，也就是从不同省份的土地出让收入与城镇居民可支配收入相关性分析来判断农转非土地增值收益分配是否合理。根据各地不同情况，制定各地的农转非土地增值收益分配政策，调整各地的土地出让支出结构，做到因地制宜地合理分配农转非土地增值收益。

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F812.7

A

1004-342(2017)05-28-07

2017-06-15

廖萍萍(1968-)，女，福建省委党校副教授，博士；林 丹(1966-)，男，福建江夏学院副教授，博士。

(责任编辑张 蕾)