治理结构变革可从县域起步

汪玉凯

2013年，中国将未来改革的总目标定位为实现国家治理体系和治理能力现代化。这一目标无疑是十分宏伟的，也是很艰巨的。为了实现这一目标，笔者以为，从县域治理结构切入也许是一个不错的选择。

县域治理结构必须创新

按照笔者对未来经济社会发展趋势的研判，中国将逐步形成两大增长极：一是以大城市群为依托的第一增长极，这是代表国家在国际上争高低的；二是县域经济遍地开花。如果没有第二个增长极的支撑，中国的现代化进程将很难实现。

这个判断的内在逻辑是改革开放后中国经济发展战略的演进。比如上世纪80年代，中国的策略是率先开放东南沿海，那时候称之为“梯度推进”战略，也就是先发展东南沿海，再逐步向中西部地区辐射，带动后者发展。1990年代后，中国走向全面开放，大城市得到了相对快速的发展。与此相联系，行政层级管理上进行了重大调整，即推行“撤地建市”改革和“市管县”体制，想更好地发挥中心城市的带动辐射作用。

在上述两种因素影响下，中国的城镇化逐步呈现大城市化倾向：大量资源往大中城市聚集，上亿农村人口涌向东南沿海打工；“市管县”体制把县域更多的资源向地区中心城市集中，其结果是发展了大中城市而冷落了县域。因此，在未来，全面振兴县域经济并带动4万多个乡镇经济社会的发展是必然选择，也是中国现代化的必由之路。

中国改革到了今天，人们似乎看得越来越清晰：政府改革事实上成为各项改革的结合部，如果没有政府改革的深入，其它改革很难孤军深入，这在县域改革层面体现得尤为明显。县域改革的内在逻辑正在发生变化，原因有三：

第一，县域政府改革成为各项改革顺利推进的前提和条件。所有重要的改革不管有多少项，最终都要在县域层面落实。“五位一体”的改革也好，“五大发展理念”的实施也好，都与政府改革的进展息息相关，都要在县域落地。甚至包括供给侧结构性改革的最终结果如何，在笔者看来恐怕也不完全取决于经济，而是取决于政府。

第二，县域政府治理能力直接影响国家治理的成效，关系老百姓的福祉。原因很简单，政府处在国家治理的前台，所有的国家政策、政令都要通过政府来实施和贯彻，作为处于行政层级相对较低的县域更是如此。县域的施政理念、决策、行为、手段都直接影响民众的切身利益，影响公众对执政党的感受，其重要性无须赘述。

第三，县域政府自身的问题依然突出，亟须加大改革力度。笔者概括为三大问题：一是结构不合理，上下一般粗。中央政府有幾套班子，下级政府便有几套对应班子。二是管理运行中存在的深层次问题还没解决好。如职能转变滞后，政府自身改革滞后，行政审批过多、过滥，社会管理、公共服务职能薄弱等。三是政府行为长期得不到足够监督。在一些地方，县委书记的腐败现象严重。

“放管服”改革终要在县域落地

“放、管、服”即简政放权、放管结合、优化服务。这三项改革是分别提出来的。当简政放权出问题的时候，就放管结合，现在归结到优化服务上来。2013年，李克强就任国务院总理后，在第一次记者招待会上说，未来5年要把中央政府当时有的1700多项审批事项至少砍掉1/3。到2017年“两会”时，国务院已取消行政审批、许可事项超过900项，远远超出了总理上任时的承诺，改革成效不言自明，特别是工商总局的商事制度改革，成效很大。

在改革过程中，全国各地创造了很多经验，比如行政审批局体制创新、大市场监管体制创新、综合执法模式创新，“互联网﹢”政务服务、管理服务模式创新，等等，还有很多社会治理创新和服务模式创新。

当然，在充分肯定改革成就的同时，也要看到问题。笔者认为，现在改革落地时确实遇到了阻力，主要有四：一是观念阻力。如果不改变观念，改革举措将很难落实。二是审批制度改革阻力。一个部门审批事项的多少直接决定了该部门是强势还是弱势，所以李克强总理说简政放权要“伤筋动骨”，并不会很容易。三是部门利益阻力。权力部门化、部门利益化、部门利益个人化的现象依然存在。我们实现经济市场化了，社会市场化了，但最不该市场化的权力也被一些地方市场化了，部门权力变成牟取利益的工具。四是出现了明显的懒政、怠政、不作为等问题，这是造成诸多改革重要举措难以落地的重要原因之一。

探索县域治理结构的新模式

要从更大的视角来看县域治理模式的变革，县域治理结构的创新要敢于跳出传统思维。笔者不认为现在的一些改革，如机构增减、强调转变职能、创造服务模式等就能解决根本性的体制问题。当然，这些改革也很重要，可仍需跳出这个思路来看大局。

笔者提出三点看法。一是要探索国家治理现代化的县域实现路径。我们可以从这个角度来思考县域治理。党的十八届三中全会明确提出改革目标：国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系、治理能力现代化的县域实现路径是什么？对于这一问题的答案，全国上下可能不完全一致。因此，要按照国情、地方发展实际来探索县域层面上的治理现代化路径。

二是县域经济是中国未来重要的经济增长极。如果没有2200多个县，没有4万多个乡镇的现代化，中国就算不上真正实现现代化。一二线城市所实现的现代化并不能代表国家全面现代化。国外的现代化最终状况就是城乡之间不再有太大差别，乡村也有完善的基础设施，有就业、有产业，人口不再需要都往大城市跑。

三是县域、城镇在中国未来的城镇化进程中将扮演非常重要的角色。中国的城镇化是立体的——大城市、地级市、县级市、主要乡镇、特色大镇、特色小镇。笔者认为，到2020年，我们还可以建设更多特色小镇，特色小镇可以充当该镇的主要产业，而特色大镇的人口集聚规模更大，产业门类相对更多，这样才是真正的立体城镇化。毫无疑问，县域在未来立体城镇化中的重要角色不可替代。

（作者系国家行政学院教授，北京大学政府管理学院博导，本刊编委）endprint