破产法仍有困境待破

文 《法人》记者 肖岳

破产法仍有困境待破

文 《法人》记者 肖岳

《破产法》实践的10年间，取得了瞩目的成绩，但一些尚待解决的问题也暴露出来了

10年前，为规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，《中华人民共和国企业破产法》（下称《企业破产法》）应运而生，并于2007年6月1日起施行。

相较1986年颁布的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（下称“旧《企业破产法》”），新《企业破产法》有136条条款，而旧《企业破产法》仅有43条条款。但仅仅是条款设置篇幅上的增加，显然并不足以使《企业破产法》颁布伊始便备受好评。更重要的是，新《企业破产法》与旧《企业破产法》相比，无论是在立法理念、制度设置等方面都颇具创新与突破。

《企业破产法》施行10年，使得破产理念深入人心，企业家也不再谈之色变。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视发展和完善社会主义市场经济；此后2013年11月党的十八届三中全会提出，健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度；而在党的十八届五中全会中更是指出，要更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制；2016年2月，中央政法工作会议中也提出，加强企业破产案件审理、依法处理“僵尸企业”。

无论是为了贯彻落实党中央推进供给侧结构性改革的重大决策性部署，还是适应国内经济发展的新常态，都对《企业破产法》进一步深化到实践层面和全国法院审判破产案件提出了新的要求和挑战。

可圈可点的10年

被称为“旧《企业破产法》”的《中华人民共和国企业破产法（试行）》总会被拿来与《企业破产法》进行对比，而旧《企业破产法》于1986年12月2日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，后被新《企业破产法》所替代。

立法从旧到新的转变，最重要的变化是新《企业破产法》除了将破产的适用范围扩大、适用依据统一外，还引进了国际上破产法律比较成熟的制度，这也是新《企业破产法》颁布之初，外界称其为“中国第一部全新的破产法”的真正原因。

在《中华人民共和国企业破产法（试行）》中第一章总则第一条为“为了适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益，保护债权人、债务人的合法权益，特制定本法。”

而在《中华人民共和国企业破产法》（新《企业破产法》）总则的第一条则为：“ 为规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。”

可见新旧法律在立法所处的经济背景上有所差异，旧《企业破产法》是在双轨制经济背景下产生的，处于计划经济体制向市场经济体制过渡的时期，且使用范围局限于国有企业。而新《企业破产法》不再对所有制进行区分，适用范围从全民所有制企业扩大到所有的企业法人，企业包括国有企业、私有企业、外资企业、上市公司、非上市公司、有限责任公司与股份有限公司，甚至经营范围特殊的金融机构也包含在内。

简而言之，新《企业破产法》让破产不再是国企的“专利”，同时也使得国有企业的破产从行政破产走向市场化的破产。

此外，新《企业破产法》中的制度引入也在当时被外界连连称道，比如重整制度、管理人制度等等。其中管理人制度更是打破了旧《《企业破产法》中由政府有关部门组成的清算组来承担各种破产事务的局面，使破产程序更符合市场经济发展的需求，也更具专业化。

“《企业破产法》这10年是很值得纪念的，也是可圈可点的。”中国政法大学民商经济法学院副院长，中国民法学会副会长李永军在《企业破产法》实施十周年研讨会上指出，同1986年的旧《企业破产法》相比，新法进步非常大，程序相对比较完善，可操作性比原来强很多，比如像贷款申报程序，和解的程序，还有债权会议召开的程序、同等审核操作的程序等等都比较完善。

仍有困境待破

近几年，与企业破产相关的配套政策也不时出台，比如在 2013年11月，党的十八届三中全会就曾提出，健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度；在党的十八届五中全会中提出，要更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制。

2015年12月，在中央经济工作会议中又再次提出，要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产案件审理。

而到了2016年2月，中央政法工作会议更是提出，加强企业破产案件审理、依法处理“僵尸企业”。

可见，政策层面对于企业破产给予了高度重视，而《企业破产法》实施十年之际，也难免有一些不完善的地方逐渐显现。

李永军指出，在实践中，《企业破产法》不完善的地方之一是配套措施不完善。李永军以破产过程中的逃债问题为例介绍说，其实逃债在每个国家都有发生，但目前国内没有任何措施对债务人在其他领域进行限制，比如限制其不能担任政协委员、不能做公务员、不能当律师、不能做会计师等等。这往往使得发生逃债问题时，对其制裁的配套措施却很少。

《法人》记者翻阅有关《企业破产法》的相关报道，近些年来，除对法规的配套措施进一步完善的呼吁外，“建立个人破产制度”的呼声也很高。近些年，更已有数位全国人大代表、政协委员建议将个人破产纳入法律调整范围。

个人破产制度如果能得以实施，当出现个人欠债甚至逃债情况时，债权人可以依法申请宣判债务人破产。另外，如果债务人资不抵债，也可以依法申请破产保护，在生活受到极大限制、个人声誉受损的条件下，债务可以得到一定免除，并使个人获得“东山再起”的机会，避免个人因背上沉重债务而自杀或出逃的现象发生。

实践中前行

近些年，除了关于《企业破产法》如何进一步完善的探讨不断外，在具体破产实践中扮演着监督与指导等重要角色的法院也在不断地进步与完善定位。

“这几年，法院在《企业破产法》的操作成熟方面有很大的进步。”李永军指出，从《企业破产法》而言，在当时是非常好的法律，但经过10年的时间，随着实践经验的积累，对理论提出了更多的要求，这就需要修改司法解释甚至修改法律来完成。

另外在操作方面，近些年，一些法院在《企业破产法》相关的问题上虽然有很大进步，但一些当时并不认为是问题的问题，逐渐显现出来。

相关资料显示，在一系列政策的要求下，最高人民法院于2014年底部署开展破产审判改革试点，各地法院根据改革的侧重点安排进行探索。

2016年6月21日，最高人民法院又下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》，其中要求直辖市应当至少明确一个中级人民法院设立清算与破产审判庭，省会城市、副省级城市所在地中级人民法院应当设立清算与破产审判庭；其他中级人民法院是否设立清算与破产审判庭，由各省（区、市）高级人民法院会同省级机构编制部门，综合考虑经济社会发展水平、清算与破产案件数量、审判专业力量、破产管理人数量等因素，统筹安排。

而截至2017年2月24日，全国共有73家法院新设立了清算与破产审判庭，其中包括4家高级法院、47家中级法院、22家基层法院。