二手车流通困局难解

文 《法人》记者 万静

二手车流通困局难解

文 《法人》记者 万静

各地对二手车的流通设置了限迁政策，导致大量二手车，尤其是国三以下的车辆无法跨区域流通，只能在本地低价消化。但在三部委联合发布取消限迁政策之后，全国二手车大流通格局为什么仍然难以形成？

2017年8月底，2017中国汽车产业发展(泰达)国际论坛在天津举办。商务部市场体系建设司副巡视员胡剑萍在会上透露，商务部近期对各省份二手车流通情况，开展了实地督查。截至2017年上半年，共有13个省份涉及135个城市发布了全面取消二手车限迁的相关文件。

其实，早在2016年3月，国务院发布《关于促进二手车便利交易的若干意见》，要求当年5月底前,全国299个地级市除京津冀、江浙沪、长三角三大区域的15个城市外，其他省市应该无条件取消二手车限迁政策，报送各地限迁取消的情况。但截至目前，各地“解限”的进度仍然不容乐观。

取消限迁省份不及一半

记者曾在4月18日发报道披露，从商务部披露的数字看，只有陆陆续续11个省上报取消二手车限迁政策的落实情况。也就是说从今年4月到目前，在近半年的时间里，“解限”省份增加只有两个，由此可窥视出在促进二手车市场流通方面，地方在推进中央的政策方面所遇的阻力有多大。

据相关负责人士透露，这13个省份的落实情况并不令人满意。一些地方并不是完全按照国务院和环保部等部委制定的政策标准来执行的。

这一不乐观的情况，在记者的相关调查中得到印证。4月10日，记者调查了陕西省西安市最大的二手车交易市场——鱼化二手车交易市场内，除了举着牌子招揽生意的二手车收购商和偶尔在门外抽烟的销售人员，几乎家家店内鲜有顾客。众多二手车经销商坦言，自从得知这次三部委联合发布“关于取消二手车限迁政策”后激动不已。不过，令他们焦急的是，政策期限是4月14日，截至目前却依旧没有动静。

山东威海的鲁先生，更是将山东威海交警支队告上法庭，直指山东地方的二手车限迁政策。

限迁政策面临诉讼风险

据鲁先生介绍，2016年5月16日，他从上海购得一辆上海牌照的本田雅阁轿车，同时在上海车管所办理了车辆过户手续，后到威海市公安局交警支队车辆管理所（以下简称威海车管所）办理车辆变更居住地申请手续，但威海车管所工作人员以其车辆未达到国四排放标准为由拒绝办理。

多次交涉无果后，鲁先生将威海市公安局交警支队告上法庭。而就在3月21日——三部委发函的当天，威海环翠区人民法院正式立案。

“我的车是去年5月和家人在上海旅游时购买的，到现在都快一年了。当时买车时考虑到各类政策，并上网认真做了研究，看到早在去年3月，国务院办公厅就发布《关于促进二手车便利交易的若干意见》（简称《意见》）。《意见》明确要求各地不得对‘符合国家在用机动车排放和安全标准’的二手车实施限迁，已经实施限制二手车迁入政策的地方要在去年5月前取消。所以我才买的车。”鲁先生告诉记者。

鲁先生说：“但威海车管所却一直不给我落户，他们说依据的是山东省环保厅、山东省公安厅关于加强省外转入机动车排气污染防治管理的相关规定，低于国四排放标准的二手车车辆不给办理落户手续，但这与国家的有关规定相抵触，存在明显的违法之处，国家已经下文件要求取消二手车限迁政策，但车管所的人说没接到通知。”

截至发稿前，此案最终的审理结果还没有出来。

部分城市还考虑将迁入标准提高到国五

记者就“是否还在限迁国四排放标准以下的外地二手车”这一问题，分别电话询问各地车管所。记者共打通了8家城市的车管所，得到的答案如出一辙：限迁政策没有任何改变。有的还说，迁入标准将提高到国五。

这8家车管所所在的省份是：山东、江苏、山西、安徽、河南、云南、四川、江西。今年执行最严标准的是江苏徐州：国五!

明年拟将排放标准提高到国五的是安徽蚌埠、江西南昌。

记者:最低迁入标准是多少?

淄博(山东)车管所：国四。

记者：有什么其他要求吗?

淄博车管所：没有其他要求。

记者：不是听说要取消限迁政策了吗?

淄博车管所：我们这边没有收到通知。

昆明(云南)车管所：必须是国四。

记者：除这以外还有别的要求吗?年限、本地户口等。

昆明车管所：就是要求国四。

记者：不是已经出政策取消限迁了吗?

昆明车管所：这边还没有接到相关的通知，还没有接到。

成都(四川)车管所：必须是国四。

记者：有没有年限要求?

成都车管所：没有，但是必须有成都的居住证或户口。

记者：不是公安部、商务部和环保部联合发文取消限迁了吗?

成都车管所：现在还是国四。

记者：还没有收到通知，是吗?

成都车管所：我们2017年最新的规定还是国四。

漯河(河南)车管所：国三的不行。

记者：最低标准是什么?

漯河车管所:国四。

记者：不是说有政策取消限迁了吗?

漯河车管所：我们这边还没有收到呢。

记者：国四标准的能迁入吗?

徐州(江苏)车管所：不接受，必须是国五。

记者：不是说取消这个政策了吗?

徐州车管所：目前徐州还没有。

蚌埠(安徽)车管所：国四，最低国四的标准。

记者：那对年限有什么要求吗?

蚌埠车管所：你是说国四标准的吗?

记者：对。

蚌埠车管所：这个倒没有，只要有蚌埠户口，达到国四的标准就可以了。到明年就不一定了，明年可能都是国五了。

记者:不是听说取消限迁政策了吗?

蚌埠车管所：你从哪儿得知的?

记者：商务部和环保部、公安部不是都联合出政策了吗?

蚌埠：没有，我们没有接到通知。

记者：还是按以前的政策?

蚌埠车管所：对。

南昌(江西)：国四，最低是国四。

记者：有年限要求吗?

南昌车管所：年限没有要求，只要有南昌户籍或者居住证，达到国四就可以了。

记者：不是商务部、环保部、公安部已经联合发文要取消限迁政策了吗?

南昌：南昌马上就要实行国五了，目前是一个过渡状态，我只能告诉你现在是国四的标准。

取消限迁为何这么难

那么到底什么原因让地方政府对于取消限迁政策这么“消极怠工”呢？

中国汽车流通协会副秘书长罗磊认为，取消限迁会影响当地新车销量，间接影响新车上缴的税收；地方也会算这样的账，因为二手车相对来说比新车价格要低，或者价值要低，在二手车的消费过程中，从国家的税收部门很难征得上税来。新车最起码还有一个购置税能见得到的。但是无论是购置税也好，还是其他税收也好，是进入国税的，地方也从税收上没有太多的好处。

其次，环保考核力度大，担心二手车尾气排放影响地方空气质量。追溯二手车限迁政策，首先开始于2008年的北京，为筹办奥运会，解决环境污染问题，北京在这一年对外地迁入的二手车，设置了严格的环保标准。由于地缘关系，河北一直是北京二手车的流入地，很快，河北也设置了二手车迁入门槛。2011年12月，因为空气污染、交通安全、车辆购置税等因素，河北省相关部门出台限入政策，禁止国三标准以下、6年以上车龄的外地二手车进入本地市场。随后，上海、天津、山东、广东等省市，也纷纷出台二手车限迁政策。而对于出台原因，河北、天津、广州等这些城市，还有是大气污染防治重点城市这样的因由，但是对于江西来说，则并未列入大气污染防治的重点区域名单，而江西的不少城市，却也出台了限制二手车迁入的相关政策。其中原因很简单，“你限我也限”，壁垒绝不仅仅是单方行动，出于“自保”的心理，二手车流通壁垒就这样形成了。

政策不公也是各地不愿执行国务院令的原因之一。在国务院令中，有一句“除京津冀、江浙沪、长三角三大区域的城市外”，这就意味着国务院取消限迁意见有一定保留，对京津冀、江浙沪、珠三角区域给予了豁免权，允许这些地区继续实施限迁政策。

对政策标准理解有分歧

记者在重庆调查发现，关于“允许实施限迁”车辆的标准，各地还存在不同认识。地方政府理解上与三部委的文件要求不一致。对“黄标车”禁止迁入，理解上没有差异；但对于“老旧车”应否限制迁入，地方政策与三部委的要求差异很大。三部委文件要求，对老旧车不得限迁，但地方政府认为国办的文件允许对老旧车限迁。

2016年3月，国务院办公厅发布《关于促进二手车便利交易的若干意见》，(俗称“国八条”)。“国八条”允许限制迁入的车辆有两类：一类是国家鼓励淘汰的车辆；另一类是国家要求淘汰的车辆。各地在落实国八条的文件中均明确：国家鼓励淘汰和要求淘汰的车辆是指老旧车和黄标车。理由是：环境保护部《关于明确国家鼓励淘汰和要求淘汰车辆标准促进二手车流通的通知》明确指出，国家鼓励淘汰和要求淘汰的车辆是指老旧车和黄标车。环保部等六部委《关于印发2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案的通知》中规定，黄标车是指排放水平低于国一排放标准的汽油车和国三排放标准的柴油车，原则上“老旧车”是指未达到国四排放标准的车辆。

但是，相关部委的文件却要求不对“老旧车”限制迁入。2016年12月29日，环保部办公厅、商务部办公厅联合发出《关于加强二手车环保达标监管工作的通知》，要求“各地不得设定其他限制措施”。允许限迁的只包括“国家要求淘汰的车辆”。与国八条相比，少了“国家鼓励淘汰的车辆”。后来在2017年3月，由商务部、公安部、环保部等三部委联合发布的“关于请提供取消二手车限制迁入政策落实情况”的函中，进一步明确了取消二手车限迁政策的“除外”条款，只包括“国家要求淘汰的车辆”。“国家鼓励淘汰的车辆”，也就是“老旧车”不在“例外”的范围内了。

执行中，按照“下位法与上位法相抵触时执行上位法”的原则，很多地方政府执行了“国八条”的标准，对达不到国四排放标准的“老旧车”禁止迁入。比如，重庆市政府规定，限制迁入“国家要求淘汰的黄标车及老旧汽车”，排放水平低于国四标准的“老旧车”也限制迁入。广西、武汉、烟台等地也有类似规定。重庆市商委特行处副处长陈梦鹤表示，按照国八条，重庆目前是没有限迁政策的。

商务部重审例外政策标准很明确

对于取消二手车限迁政策的例外车辆标准的分歧，商务部市场建设司负责人表示，取消二手车限迁政策的标准十分明确。对于在机动车环保定期检验和安全检验有效期内，并经转入地环保检验，符合转入地在用车排放标准要求的车辆，各地不得设定其他限制措施（国家明确的大气污染防治重点区域和国家要求淘汰的车辆除外）。这里提到的在用车排放标准不是指转入地要求新车销售所需达到的排放标准，而是指本地区允许行驶车辆的排放标准。也就是说，凡是当地允许上路行驶的车辆，就必须允许迁入。

该负责人表示，对取消二手车限迁政策存在理解不一致、标准不统一的问题，2016年末国务院办公厅督查室对各地取消二手车限迁政策情况进行了督办。2016年末环保部办公厅、商务部办公厅联合发出《关于加强二手车环保达标监管工作的通知》，再次明确要求各地严格执行《意见》有关规定。《通知》自发布之日起实施，此前与《通知》规定不符的以《通知》为准。

该负责人强调，取消限迁政策的例外区域范围仅限于国家明确的大气污染防治重点区域。国家明确的大气污染防治重点区域是指：京津冀（北京、天津、河北），长三角（上海、江苏、浙江），珠三角（广州、深圳、珠海、佛山、江门、肇庆、惠州、东莞、中山等9个城市）。这些区域所指明确，不得自行解释，随意扩大。

政策变动应遵守法律程序

对于一些地方取消二手车政策“例外”规定的不同理解，知名行政法专家、中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授分析指出，“国八条”允许限制迁入的车辆有两类：一类是国家鼓励淘汰的车辆；另一类是国家要求淘汰的车辆。而接下来相关部委文件允许限制迁入的车辆就只剩一类：即国家要求淘汰的车辆。这种标准的变化，也许背后有特殊的背景和原因，但是作为下一级行政机关要改变上一级行政机关的政策或法律时，特别是涉及到重大事项的变更时，最稳妥的办法不是直接进行改变，而是报请上一级机关来改正，并说明相关的变更理由。如若不然，执行起来按照“下位法与上位法相抵触时执行上位法”的法律原则，下一级机关的“政策改变”就会遭受质疑。

王敬波教授认为，汽车业是国民经济重要的战略性、支柱性产业，是稳增长、扩消费的关键领域。目前，我国汽车保有量超过2亿辆，二手车市场潜力巨大。但二手车交易不便利、信息不透明等问题制约了二手车消费。为便利二手车交易，繁荣二手车市场，为新车消费创造更大的市场空间，同时带动汽配、维修、保险等相关服务业发展，国办出台国八条。其实客观地说，部委文件在取消二手车限迁政策的例外规定更少，更加利于促进二手车市场流通发展，其积极意义应该肯定，但是因为法律程序稍显欠缺，也为二手车取消地方限迁政策的落实方面，制造了一个障碍。

针对这一情况，王敬波教授建议，环保部等部委应该报请国务院或国务院办公厅重新出台一个新的取消二手车限迁政策方面的政策文件，统一其中的“允许限制迁入的车辆类型”规定，明确“例外规定”中是否包含“老旧车”。

取消限迁促进二手车大流通

据了解，在限迁解禁政策的带动下，二手车跨区域交易变得火热。随着限迁政策的破冰，车商跨区域采购车源更积极，二手车向价格更具优势的区域流动，跨区域溢价明显，全国大流通趋势逐渐呈现。

今年以来，车商跨区域采购车辆的积极性有所提高，特别是新增限迁解禁区域的二手车商，跨区域拿车的意愿明显增强。“三部委督促令”发布半年以来，在天天拍车平台拍车的二手车商每月均有一定程度的增长。同时，在其每日举行的线上拍卖会中，车商出价也越发踊跃，出价活跃车商的数量较半年前增加40%以上，车商平均出价次数也有显著增长，由此也带动了个人车主车辆卖出价格的提升。

此外，取消限迁政策使得二手车跨区域流通变得更加便捷，全国大流通加速，这种“口味”的偏好可以让个人卖车车主得到实惠，真正享受到跨区域溢价带来的高价。 据天天拍车平台负责人介绍，车况较好的二手车，流通更为广泛，跨区域的溢价差距越大，卖给外地车商比本地消化要增值5%至10%。

同时，二手车检测标准化问题也提到日程上来。今年3月在北京举办的“2017中国4S汽车经销商二手车产业高峰论坛上”，中国汽车流通协会罗磊副秘书长介绍在欧美等发达国家，二手车销售普遍采用认证制度，即由经销商、拍卖企业或专业大型鉴定评估机构按照一定的评估标准对车辆实施检测、鉴定，符合技术要求的即确定为“认证车”，并在车辆显要位置明示检测报告与认证标志。认证标准一般由汽车生产企业或具有权威性的二手车鉴定评估机构制定。

欧美等发达国家品牌认证二手车的成功与其日趋成熟的市场密不可分。相比之下国内认证二手车市场尚未成熟，经销商若要提升公信力和市场竞争力，自身需要克服几个问题：一是目前普遍采取的自评自销模式中，经销商同时作为检测认证方和销售方，势必受到消费者的质疑，难以确保交易的可信度。二是不同经销商间的评价标准各不相同，而消费者在选购二手车时难以从不同的品牌和检测标准中得到最终判断，交易过程始终缺少一个独立性与权威性兼备的“第三方认证机构”。