广东省科技人才发展战略优化研究——基于中关村人才特区建设的经验

陈 杰，刘佐菁，陈 敏，陈建新，苏 帆

（广东省科技创新监测研究中心，广东 广州 510033）

广东省科技人才发展战略优化研究
——基于中关村人才特区建设的经验

陈 杰，刘佐菁，陈 敏，陈建新，苏 帆

（广东省科技创新监测研究中心，广东 广州 510033）

文章从科技人才规模、结构、投入、产出、环境五个方面深入分析广东省科技人才发展现状，并发现广东省科技人才发展存在培养机制相对落后、引进机制亟需创新、激励机制不完善、服务保障机制缺失、创新创业平台不完备等问题。而中关村人才特区作为我国第一个国家级人才特区,在人才集聚工程、人才激励制度、人才服务保障、创业创业平台等方面给广东省提供了可供借鉴的思路。对此，综合中关村人才特区及国内外相关人才建设经验，提出了推进广东省人才发展制度创新的国际化人才发展、多样化人才培养、多层化人才聚集、市场化人才使用、差异化人才服务五项战略，并提出了具体的对策建议。

中关村；人才特区；人才发展战略；科技人才；经验启示

广东省作为我国改革开放的前沿阵地，近年来，全面实施“科教兴粤”战略，全省科技进步成就显著。但是，广东省自主创新能力与发达国家和我国的先进省市相比，还存在一定差距，基础性原始创新成果不多，高素质科技领军人物缺乏，已成为制约广东自主创新能力进一步提高的瓶颈。要增强广东科技新优势和提高自主创新能力，关键要有一支规模较大、素质较高的科技创新型人才队伍[1]。

为了大力实施人才强省战略，早在2010年，广东省委省政府就颁布《广东省中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，提出要重点发展珠江人才引进计划、培养高层次人才特殊支持计划、创新创业载体建设工程等，依托国家级、省级技术开发区和高新区，建设5个左右“人才特区”[2]。目前，全省人才工作取得长足进步，广州国际人才港人才特区和深圳前海深港现代服务业合作区人才特区建设也已取得初步成效。但总体上，广东省人才发展战略仍进展缓慢，未能切实解决现有的人才发展问题。而2011年由中组部等15个中央单位与北京市联合启动的中关村人才特区，开辟了全国人才工作改革创新的第一块试验田[3]，6年来，中关村人才特区通过创新人才工作机制，优化人才发展环境，已成为我国创新驱动发展战略实施的示范标杆。总结中关村建设人才特区的探索和实践，对广东省实施人才战略以及各地人才工作实践具有示范意义和重要价值。

一、广东省科技人才发展现状

（一）科技人才规模庞大

2015年全省从事科技活动人员114.3万人，其中科技研发（R&D）人员68.0万人，比上年增长0.75%，规模以上工业企业研发人员53.4万人，占全省科技研发人员的78.5%，是科技研发主力军[4]。其中研究人员16.8万人，比上年增长7.7%；全时人员41.1万人，同比增长-3.3%，占全国R&D人员总量的15.6%，略低于2014年，如图1所示。但从增长速度来看，广东省科技人才增长缓慢，2011年至2015年4年间，广东省规模以上工业企业R&D人员年均增长6.8%，R&D人员全时当量则年均仅增长4.4%，低于全国平均水平3.6个百分点，远不及江苏、浙江11.3%、11.6%的增长速度。

图1 2010—2015年广东省规模以上工业R&D人员总量及增长率

（二）科技人才结构失衡

一是高端人才不足，学术大师、领军人才、两院院士、千人计划等高层次人才数量有限，与其他发达地区兄弟省市差距不小。2015年，在全国2 000多名两院院士中，北京占据1/3以上，而广东仅有119人；广东拥有青年“千人”165人，远低于北京（超过602人）、上海（超过388人）、江苏（229人）。二是科技人才区域分布差异较为明显，从2015年规模以上工业企业R&D活动人员分布来看，珠三角地区占92.3%，粤东西北地区仅占7.7%，区域差异明显，可见粤东西北与珠三角之间存在巨大鸿沟。

图2 前七批“千人计划”青年人才入选数量前十省市一览

（三）人才投入大幅增长

2015年，广东省R&D经费支出为1 798.2亿元，比2014年增加192.8亿元，增长12.0%。从全国范围来看，2015年广东省占全国R&D经费总支出的12.7%，2013—2015年，广东省R&D经费支出总量连续三年居全国第二，仅次于江苏省，且与江苏省的差距有缩小之势。从增长速度来看，广东省2013—2015年R&D经费支出年均增速为13.31%，高于全国平均水平2.08个百分点，增速居全国前列。2015年全省研发经费比上年增长12.0%。其中基础研究、应用研究和试验发展经费同比分别增长27.8%、30.4%和9.9%。基础研究和应用研究经费支出大幅增长，表明近年来广东逐步加大了基础研究和应用研究的投入，为自主创新奠定了基础。

图3 2015年主要省市研究与试验发展（R&D）经费支出情况

（四）创新能力有待提升

《中国区域创新能力评价报告2015》显示，广东省区域创新能力综合排名连续8年位居全国第2位，稳居第一梯队，与世界先进水平的差距不断缩小[5]。广东区域创新能力综合分值52.71份，与排名第1的江苏相差5.3分。从创新的实力、效率看，广东分别位居全国第2、第5位，与上年排名一致，创新绩效位居全国第1位。从创新能力的五个构成要素来看，广东省创新绩效位居全国第一，企业创新和创新环境居全国第三，知识创新和知识获取居全国第四，后四项均落后于江苏。

（五）人才环境逐步优化

2014年6月，广东省委、省政府在全国率先出台《关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定》，此后，广东省陆续出台《关于加快科技创新的若干政策意见》及系列配套实施细则（科技创新12条）、《关于进一步改革科技人员职称评价的若干意见》等重大科技人才与创新政策，并于2016年重新修订《广东省自主创新促进条例》，以立法形式明确保障广大科研人员相关权益，通过建立企业研发准备金制度、开展创新券补助政策、建立科技企业孵化器风险补偿制度等全面优化创新创业环境、调动科技人员积极性、推进创新驱动发展[6]。

二、广东省科技人才发展机制问题

虽然广东省人才事业取得了长足的发展，但是，无论是与国内外其他地区的比较，还是从广东历年的发展来看，广东的人才发展还存在极大不足，严重影响广东的核心竞争力[7]。近年来由于各地人才争夺战日益升级，以及受广东自身科技人才培养能力的限制，广东科技创新人才存在结构性矛盾，高科技人才匮乏的状况日益凸显，高层次、高技能人才严重短缺。广东人才事业发展的不足，关键在于人才体制机制建设缺陷，具体而言，广东省人才发展体制机制主要存在以下问题。

（一）人才培养机制相对落后

广东省科技人才培养能力较为薄弱，科技人才培养链条不完善，人才资源开发滞后于经济发展水平。一是高等教育的综合实力不强，高质量、高水平大学不多，学科专业设置与经济发展不相适应。二是各企事业单位及政府对科技人员的培训不够重视，影响了科技人员知识的更新和积果，阻碍了创新的发展。三是高级技校由于招生渠道不畅、师资缺员、经费不足、设备老化等原因，培养技能人才数量有限，难以满足经济增长的巨大需求。据统计，2015年底，广东省十万人高等学校在校生数为2 434人，在全国31个省市中排名15，低于全国平均水平2 524人/十万人，低于江苏省2 896人/十万人，与北京相比更是相差甚远，北京是广东的2.14倍。广东省高水平大学和科研机构数量少，高等教育尤其是理工科教育较为薄弱，对科技人才的培养与供给十分有限，与国际比较，差距更大。广东省高校总量居全国第二位，但“211”、“985”等高水平大学不足5所，仅占全省高校总量的5%，与北京（36%）、上海（19.1%）、江苏（9%）差距较大，基础研究成果较少。此外，寄以厚望的广东省科学院因揭牌建立时间较短，人才培养与成果产出暂时不足。

（二）人才引进机制亟需创新

面对日益激烈的国内外人才竞争形势，各省市纷纷出台各种优惠措施，广揽海内外创新创业人才，出现了广东省“珠江人才计划”、北京“海聚工程”、“上海千人计划”、江苏省“双创团队”计划等一系列地方揽才工程。在29个省市中，广东省“珠江人才计划”引进创新创业团队资助金额最高可达8 000万元，引才力度一度据全国之首。但近年来，各地引才力度纷纷升级，如杭州、成都、苏州高新区先后开出最高1亿元的引才资助，杭州还对高层次人才创新创业实施税收优惠等政策。相比之下，广东省海外揽才力度的优势正逐渐丧失，上海、北京、江浙地区等城市已逐渐取代广东，成为人才流动的首选地。广东在引进人才方面丧失先机，归根于人才激励和人才保障机制不够健全。

广东省在吸引海外人才和鼓励人才创新创业方面还有明显不足，特别是在政府的有效扶持和服务、人才创新创业的投融资环境等方面仍有较大差距，直接影响了海内外人才来粤创业发展。相比之下，北京对引进高层次人才实行“特事特办”；上海则出台了一系列优惠政策推动留学人员创业，符合条件的留学人员可获得15万元的无息创业贷款，上海的高科技园区内还设有工商、财会、税务、法律和行政等各类公共服务平台，即使是刚创立的公司，也可利用园区内的公共代理服务系统使公司快速运转起来。

（三）人才激励机制不完善

广东省激励人才创新创业的制度不健全，与先进国家和地区相比，在科技成果转化、科研项目经费管理、新业态新载体发展、创新平台建设、创新人才支撑等方面存在着不少薄弱环节，激励政策落实不到位。尊重知识、尊重人才的氛围尚未完全形成，企业、事业单位不够注重科技人员的职业发展追求和自我价值体现，激励方式没有多元化，工作中论资排辈、重学历、轻能力的现象严重。

相比之下，美国等发达国家普遍通过法律明确和保障科技人才的地位、使命、责任和权益，提供高薪和高额科研奖励，激励效应明显。而中关村针对区内企业和人才个体同样给予丰厚的政策待遇；企业所得税三减三免，对企业产品、技术创新实行奖励扶持；为企业提供科研项目孵化；设立创业风险基金促进科技成果转化与商业化；鼓励企业对做出突出贡献的人才实施期权、股权、分红权、技术入股等各种形式的激励。

（四）人才服务保障机制缺失

广东省现行人才服务保障政策不完善，针对科技人才特别是海外科技人才的服务保障还很欠缺，人才流动、社会保障、考核评价机制不健全，在人才住房、户籍、子女入学、医疗等方面缺少特别优惠，在引进和留住人才方面的政策与北京、江苏、浙江相比竞争优势不明显，其中住房保障尤为明显。目前广东省针对引进人才的住房保障严重缺失，特别是缺乏对青年人才的保障，面对于广州、深圳等地区的高房价水平，不少人才望而生畏。中山大学、华南理工大学近年因为缺少对包括“青年千人计划”入选者等青年人才住房保障，造成不少人才向京津冀地区、长三角地区流失。相比之下，北京大学、浙江大学等高校在政府的支持下都为高层次人才特别是青年人才提供了专用住房，江苏从2011年开始计划5年内建设10万套人才公寓。

表1 各省(市、区)给予引进人才住房补贴情况比较

（五）创新创业平台建设不完备

创新创业平台方面，尽管广东省拥有深圳这一全国创新型城市标杆，但其创新经验尚未在全省全面推广借鉴。从总体上看广东省的创新创业生态仍不理想，科技型企业孵化器建设起步晚、数量少，集中在珠三角，虽然近年来广东省科技型企业孵化器建设提速，但数量与京沪苏浙等发达省市比仍然偏少，孵化器场地面积仅为江苏的1/3,累计毕业企业数也只有江苏的2/3。科技型中小企业创新活动不足，全省开展R&D活动的企业总量约为6 000家，占广东省企业总数近15%，仅相当于江苏的1/2，设立科技机构的企业仅有2 692家，不及江苏的1/5。创新文化培育跟不上形势的要求，大众创业万众创新还存在很多困难和问题。

三、中关村人才特区建设的经验

在科技人才发展体制机制建设方面，中关村人才特区积极开展“先行先试”，通过实施人才集聚工程、建立人才激励机制、制定人才保障政策、打造创新创业平台等一系列先进做法集聚海内外高端人才[8]，激发人才创新活力，发挥人才效用，对广东省科技人才发展有着重要借鉴意义。

（一）依托人才工程集聚高端人才

中关村人才特区在人才引进方面，全面联合驻外机构、创投机构、企业院校等力量，实施一系列海内外人才引进专项计划，初步形成了一套政府规划与市场机制结合、人才个体与人才团队互动的多元引才模式[9]。中关村人才特区依托“千人计划”、“北京海外人才聚集工程”（海聚工程）、“中关村高端领军人才聚集工程”（高聚工程）、“U30雏鹰人才工程”等人才引进和培养工程，大力吸引和集聚以海外高层次人才为主的特需人才，提升高端人才的聚集度[10]。此外，中关村人才特区还瞄准国际化高端人才，构建全球人才网络，以北京市人才工作领导小组驻香港人才联络处为枢纽，初步建成覆盖美国、英国、德国、加拿大等发达国家的海外人才联络网，广开引才引智渠道，形成一体化联动效应。截至2015年底，中关村共聚集“千人计划”入选者1 091人，占北京市82%，占全国 21%；“海聚工程”入选者424人，占北京市的70%。

（二）建立特殊机制激励人才成长

中关村人才特区确立了人才优先的战略布局，尊重人才发展规律，通过集成中关村“1+6”系列先行先试政策、“新四条”、“新新四条”以及“京校十条”、“京科九条”等一系列政策，整合中央及北京市各种人才开发资源，形成激励人才发展的合力[11]。通过“1+6”先行先试政策，搭建平台，优化资源配置。其中“1”指打造首都创新资源平台，整合中央、北京的创新资源，通过特事特办、跨层级联合审批，简化审批程序，并贯通各类要素流动和配置渠道，构建“政产学研用”相结合的支撑机制。“6”指中关村深化实施先行先试改革的6条激励政策，涵盖科技成果处置和收益、科研经费管理、股权激励、技术交易、高新技术企业认定等方面。目前，中关村已有效落实各项激励政策，重大项目布局方面，在大数据、节能环保等领域支持高端人才创新成果转化，累计推动700多个重大项目落地。在科技经费使用方面，所有科研项目均纳入改革试点范围，有效调动了人才的积极性。进口税收方面，为32家高端人才所在企业办理了236批次、374个品种的教学、科研物品进口减免税手续。

（三）制定特殊政策保障人才发展

中关村积极推动人才发展体制机制改革，通过优化人才流动、评价、保障等机制，全面保障人才发展。2011年3月，中组部等15个国家部委与北京市联合发文，明确了面向中关村的13项特殊扶持政策，北京随后制定了详细的人才特区行动计划，配套实施各项人才保障政策，涉及重大项目资金支持以及人才落户、出入境、医疗、家属安置、子女入学等各方面。目前，各项特殊支持与保障政策均全部落地，如在落实医疗政策方面，全市指定同仁医院等5所三甲医院服务高端人才就医，及时为有需求的人才办理便捷医疗手续；落实人才住房政策方面，北京市采取建设“人才公寓”等举措，为高层次人才定向提供租赁住房，截至目前，全市人才公租房筹集房源26 000余套，已配租房源12 000余套。

（四）打造特殊平台扶持创新创业

中关村通过优化人才发展生态系统，培植人才创新创业沃土。搭建多层次的创新创业平台，吸引和集聚各类人才，大力打造中关村科学城和未来科技城两大“发展极”，先后支持中关村29家大学科技园、30余家海外人才创业园、42家创新型孵化器以及青年人才创业基地、高端人才创业基地建设[12]。在此基础上积极营造由“高校院所、领军企业、高端人才、创业服务、科技金融、创新创业文化”等六类要素和“政策、法治、市场”三大环境组成的创新创业生态系统，服务各类人才创新创业，形成了“大众创业、万众创新”的良好态势。其中，中关村科学城在新材料、航天航空、生命科学、网络技术等技术领域，打造高端研发技术创新服务区，集聚高端人才，转化创新成果。“未来科技城”作为中央企业人才创新创业基地，汇聚了包括节能建材、清洁能源、航空技术等在内的一批新型研发机构和海外高层次人才，孵化出多个前沿技术项目。

四、广东省人才发展战略优化

当前，广东正处于经济社会转型的关键时期，必须牢固确立人才“第一资源”的理念，积极营造良好的制度环境，打造政策高地，使广东成为集聚国内外各类高层次人才的“特区”，以人才驱动引领广东创新发展[13]。根据广东的实际情况，结合中关村人才特区及国内外先进经验，本研究提出广东省人才发展的总体策略和主要建议如下。

（一）广东省人才优先发展的总体策略

图4 广东省人才优先发展战略模型图

1.国际化人才发展战略。人才国际化是广东实现国际化扩张的重要战略，基于广东自身发展，特别是广州、深圳建设国际大都市的需要，以及探索实践国家对外开放新战略的需要，广东要大力提升人才国际化程度，打造国际化人才发展生态，促进人才结构国际化、人才素养国际化以及人才活动国际化，使广东成为国际人才跨国流动的重要选择空间。

2.多样化人才培养战略。广东省要改变对人才“重海外、轻本土”“重引进、轻培养”的现象，形成以“培养为主、引进为辅、使用为导”的人才培养战略。根据产学研深度结合的协同创新要求，围绕生物医药、高端装备制造、新材料、信息与软件服务等产业基地建设，推行“人才+项目”、“人才+产业”、“人才+课题”等多样化、项目化和协同化人才培养开发模式。

3.多层化人才聚集战略。区域的发展需要领军人才、中低端人才各尽其长，既重视尖端人才的培育、引进和使用，也注重中低端人才队伍和人才集群的建设，走复合化、多层化的发展之路。根据知识集聚和产业集聚的需要，广东应围绕自身的产业结构和发展方向，全面增强产业发展对各类人才的吸附效应，优化人才高地区域布局，促进高层次人才集群式发展，形成由领军人才发挥带动作用、中低端人才发挥辅助作用的金字塔式人才结构。

4.市场化人才使用战略。广东处于市场和产业经济发展前沿阵地，需要充分发挥市场在人才资源配置中的作用，促使政府对人才市场的管办分离，加快发展高级人才市场、专业市场和无形市场，积极创造有利于人才自由流动的条件，打破人才流动的体制性壁垒和障碍，鼓励人才在不同产业、行业地域、职务间有序流动，把人才配置到最合理、最能创造价值、最有效率的地方，实现人才资源的优化配置。

5.差异化人才服务战略。针对各类人才的不同需求，努力提供多样化服务，满足不同人才群体的个性化需求。广东省现有人才管理与服务政策与国内其他省市趋同，应结合广东实际情况，积极构建具有自身特色的人才服务特区，形成差异化、个性化的人才服务环境，如借力紧临港澳优势探索国际化的文化交流环境、生活环境和教育环境，满足人才多样化的服务需求。

（二）加快广东人才发展的对策建议

1.深化产学研合作，注重高层次人才培养。广东省在产学研合作方面发展缓慢，可借鉴中关村人才特区的相关经验，中关村人才特区产学研有机结合模式实现了资源的有效配置，中关村周边众多著名高等院校和科研院所高度集中，拥有强大的智力资本优势，知识溢出明显，极大推动产业发展[14]。因此，广东应进一步加强企业、科研院所和高等学校之间的合作，以企业为技术需求方，与以科研院所或高等学校为技术供给方之间进行深度合作，促进技术创新所需各种生产要素的有效组合。此外，在高层次人才培养方面，注重青年人才培养，在自然科学基金、广东“特支计划”等项目中更大力度支持青年人才创新创业，加大对广东“特支计划”科技创新青年拔尖人才、百千万工程青年拔尖人才和青年文化英才的支持力度，进一步提高生活补贴。实施青年优秀科研人才国际培养计划，资助一批优秀青年科研人才到海外一流大学和科研机构开展合作研究。

2.主动出击，多渠道开发利用海外智力。中关村人才特区对海外人才的集聚有效促进了人才的交流合作，广东省应充分利用对外和对港澳台交流合作的先天优势，从“被动引才”转为“主动出击”，多渠道开发利用海外智力，促进国际交流合作。一是鼓励支持有条件的地区建设海外人才离岸创新创业基地，由地方政府牵头，在人才引进、政策服务、孵化指导、创新创业方面给予倾斜性支持，促进海外优质创新资源集聚。二是支持广东省企业在境外设立研发中心、孵化载体等人才载体，通过共建合作园区、互设分基地、成立创业投资基金等多种方式，就地吸引使用创新人才资源，深化人才国际化创新合作。三是深入推进粤港科技创新合作计划，促进粤港学者合作交流，建设自主创新品牌，并继续推进全国人才管理改革试验区（粤港澳人才合作示范区）建设，支持港澳高校、科研院所等机构与广东省企事业单位开展全方位合作，共同建设一流大学和一流学科，培育高水平科研机构和新型智库。

3.创新人才使用和激励机制。推进落实《广东省自主创新促进条例》有关规定，提高科研项目人力资源成本费用支出比例、赋予人才更大经费支配权、下放科研设备采购自主权、提高人才享受科研成果收益比例等；实行科技人员分类考核评价制度，赋予创新领军人才更大的人财物支配权、技术路线决策权；最大限度地维护和激发企业家创新精神，推进企业管理层股权和分红权激励制度改革，鼓励企业探索建立知识、技术等要素按贡献参与分配的制度，对创新贡献突出的技术人员和经营管理层实施技术入股、股权奖励、分红权和期权等多形式的激励并形成长效机制，激发企业的创新创造力和发展活力。

4.健全多元投入机制，激发市场创新活力。实现人才优先发展，必须健全多元投入机制。一是要强化企业的主体地位，通过减免所得税、财政贴息、研发费用加计扣除、提高企业教育经费提取比例等财政税收政策，鼓励企业建立人才开发基金，加大人才开发培养投入，强化研发投入。二是充分发挥财政支持基础研究的主体作用和引导作用，让更多的科技资源配置到基础研究领域上。通过精准施策，发挥政策和经济杠杆作用，引导和激发企业科技自主研发创新的积极性和主动性，扶持企业建立科技研发机构。三是促进科技金融产业深度融合，建立政府科技贷款风险补偿和分担机制，支持在高新区和现代产业集聚区等设立科技支行、科技小额贷款公司等各类金融机构或组织；支持具备条件的科技型企业发行中小微企业债券，培育更多的科技型企业到新三板、创业板上市融资，建立一批科技金融产业三融合示范区。

5.优化人才发展平台，完善公共服务建设。一是完善孵化育成体系。加快实施“孵化器倍增计划”和高科技企业倍增计划，以企业孵化推动人才孵化，重点在建设用地、建设后补助、风险补偿金等方面加大政策扶持力度，提高孵化器科技成果转化率和在孵企业毕业率；加快发展以众创、众包、众扶、众筹为代表的“互联网+”创新创业新模式，鼓励万众创新，发展创客文化和创客经济。二是完善科技创新公共服务平台。加快形成创新链完整、资金链匹配、监管链完善的新型科技管理体系，支持科研院所、骨干企业和各类科技服务组织搭建科技创新服务平台，为中小微企业提供线上线下相结合的开放式综合服务；推进科技基础设施和专利信息资源向社会开放共享；大力发展知识产权服务业，实行严格的知识产权保护和维权制度；通过市场运作，完善人才培训、人才交流、人才评价、人事代理服务等公共服务建设，形成产业化的人才配套服务体系。

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（责任编辑：D 校对：R）

F127.65；C962

A

1004-2768（2017）09-0065-05

2017-07-03

广东省科技计划项目“广东省高层次科技人才遴选、管理与服务支撑平台建设”（20148070712002）；广东省科技计划项目“广东省重大科技人才工程实施支撑机构能力提升建设”（2016B070713001）

陈杰（1990-），男，湖北黄冈人，广东省科技创新监测研究中心，研究方向：科技与人才战略；刘佐菁（1982-），女，广东陆丰人，广东省科技创新监测研究中心副研究员，研究方向：科技与人才战略；陈敏（1985-），女，海南万宁人，广东省科技创新监测研究中心副研究员，研究方向：科技与人才政策；陈建新（1978-），男，广东广州人，广东省科技创新监测研究中心工程师，研究方向：科技与人才管理；苏帆（1988-），女，湖北襄阳人，广东省科技创新监测研究中心助理研究员，研究方向：科技人才管理。