食品安全办面临的工作困境及对策探讨

朱学进朱 越

（1南京市食品药品监督管理局，江苏南京210007） （2中国药科大学，江苏南京211198）

食品安全办面临的工作困境及对策探讨

朱学进*朱 越**

（1南京市食品药品监督管理局，江苏南京210007） （2中国药科大学，江苏南京211198）

尽管2013年食品安全监管体制改革形成了“相对集中”的监管格局，但是各级政府食品安全委员会办公室（食品安全办）的作用依然不可或缺。然而当前食品安全办面临“政府属性”淡化、工作权威性差、层级管理错位的问题。通过对食品安全办历史演变、必要性、现处困境的梳理与研究，建议在现行监管体制下，通过调整“三定方案”，健全工作机制，突出食品安全办政府职能等手段，来更好地发挥食品安全办的作用。

食品安全；综合协调；监管；机构改革

伴随着我国行政机构改革的深入推进，以及党和政府对食品安全重视程度的不断提高，食品安全监管体制经历了多轮调整。期间，各级政府相继成立了食品安全委员会，设立了食品安全办，但长期以来，食品安全办的设置模式都不尽相同，且职能定位大多都囿于“综合协调”。2013年新一轮机构改革后，食品安全办工作依然面临诸多困境。在现行监管体制下如何走出困境，有效发挥食品安全办的作用，已经成为当前食品安全办工作中亟待解决的问题。

1 食品安全办的建立过程

纵观我国食品安全监管体制演变过程，有学者将其分为5个阶段（起步规范、发展转型、调整充实、完善细化、整合提升），有的以法制为依据对其进行了更细化的梳理。总体来看，从1965年一些专业管理办法的颁布到2015年新《食品安全法》的实施，我国食品安全监管体制是一个渐进调整、不断法制化的过程。从监管分工看，大致历经了“多头监管—相对集中监管—分段监管—相对集中监管”4个阶段，2次“相对集中”的主导者由卫生部门换成了食药监部门。其间，食品安全办应运“协调”而生，因政府重视及法律授权而确立，是食品安全监管体制演变的产物，大致经历了雏形形成、职能移交、政府属性确立、机构与职能统一4个阶段。食品安全办形成和发展过程见表1。

2 食品安全办存在的必要性

有人认为，食品安全办是“分段监管”的产物，2013年的机构改革已经实现了集中监管，因此食品安全办不再重要。这里有2个误区，一是对新一轮机构改革后食品安全监管格局的认识不足，对食药监部门主导监管工作的力度过于乐观；二是对食品安全办职能定位过于局限，仅停留于“综合协调”层面。无论是学习借鉴发达国家的做法，还是从我国当前工作实际分析，食品安全办都有其存在的必要性。

2.1 不同国家监管模式的经验借鉴

食品安全监管模式大致分为“相对集中”和“相对分散”两种，就其利弊分析，学者意见不一。有学者从中国国情分析认为，我国不适合建立单一机构体系，而应该通过加强部门协调来解决食品安全监管问题。无论监管模式如何选择，必须看到，很多发达国家或地区尽管监管模式不同，但都成立了综合机构负责统筹协调、综合管理或风险评估，如美国的食品传染疾病发生反应协调组、总统食品安全委员会、欧盟的食品安全管理局、日本的食品安全委员会。可见，类似于食品安全办的综合机构不可或缺。

2.2 我国现行监管体制对食品安全办的依赖

我国现行监管体制下，食品安全办依然重要，原因有2个方面。首先，最新一轮机构改革实际上形成了食药监、农业两大食品安全监管执法的主要部门。此外，公安、粮食、盐务、出入境检验检疫、卫生、城管、工商等部门仍然承担着相关食品安全工作职能，即多部门监管的架构仍未改变。这里既存在争议事项裁定等问题，也存在多部门协同机制完善的需求。如食用农产品界定及监管衔接、夸大宣传与非法广告界定、牛羊禽集中屠宰管理、监督抽检和风险监测结果的互通与应用、食品摊贩地段管理与安全监管的结合、“油烟扰民”问题的处理等。其次，食品安全办的定位不应该简单突出为“综合协调”，而应该更多地体现在政策研究、分析研判、牵头抓总、监督考评等综合管理方面。

3 机构设置的尴尬和工作中的困境

无论监管模式如何设置，监管体制如何演变，作为政府食品安全委员会的日常办事机构，食品安全办的作用都不容忽视。尽管2013年机构改革基本实现了各级食品安全办机构与职能的相对统一，但目前仍存在一些问题。

表1 食品安全办形成和发展过程

3.1 机构定位“明升实降”使其“政府属性”淡化

工作实践证明，单独设立食品安全办或者相对独立挂靠在政府办公厅的地区，在落实食品安全监管措施、研究解决监管难题、推动监管措施创新等方面，其力度和效率都明显好于其他地区。

然而，新一轮机构改革，在国家层面将已独立设置的国务院食品安全办划归食药监部门，出台了《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》（2013），地方政府纷纷上行下效。对于此前食品安全办没有单独机构和人员编制的地区，这一变革使之得以确立。原先由部门分管领导兼任食品安全办主任的地区，改由食药监部门主要领导兼任主任，在形式上提升了食品安全办级别。而实际上，各地“三定方案”规定承担食品安全办日常工作的只是食药监部门内设的处（科）室，造成了食品安全办机构定位“明升实降”。对于原本已经在政府独立设置食品安全办的地区，变革更是走了“回头路”。

3.2 部门协调的窘境仍然存在

在中国的行政文化背景下，让一个机构去协调与其平级甚至比其高级的其他部门工作是非常困难的，尤其是针对某些“强势”部门。平级部门之间，由于自愿协作严重不足、强制协作缺乏约束、协作方式选择缺乏理性等原因，会造成协作不同程度地存在低效甚至无效的问题。在当前食品安全办日常工作中，也存在着部门协调的窘境，主要体现在以下几方面：

第一，2013年的机构职能调整，重新赋予单个部门“既当运动员又当裁判员”的权利。食品安全办挂靠部门在经费分配、争议事项裁定，以及遇到监管职责却没有明确法制依据支撑的监管难题，或者在针对一些固有顽疾、食品新业态等制定指导规范时，难以摆脱部门利益思维。

第二，食药监部门不仅负责食品生产、流通经营、餐饮消费、保健食品的监管，还负责药品、医疗器械的监管，监管任务过于繁重。与之对应的是监管资源的严重不足，客观上制约了食品安全办牵头抓总、政策研究、共性问题推动解决、风险分析与交流等职能的发挥。各地食药监部门普遍反应监管力量不足、监管工作难以实现全覆盖等问题就是例证。

第三，新一轮机构改革没有解决食品安全办工作权威性不强的问题。纵向上，尽管食品安全办有自上而下的组织体系，但更多是停留于文件层面，在省—市—区（县）监管体制不统一的情况下，这种问题表现得尤为突出。由于食品安全办设在食药监部门或市场监管部门，有的地方政府甚至认为食品安全办的事就是食药监部门的事。横向上，工作推进的难度更大。由于食品安全办的权威性不强、对食品安全委员会组成部门考核工作操作难度大等原因，当食药监部门想推动一些难点任务或创新举措时，其他部门在没有明确法律规定支撑的情况下，往往不能主动承担职责，不愿配合食药监部门的工作。

3.3 层级管理错位带来内部协调问题

食药监部门加挂食品安全办牌子后，两者本应是平级关系，然而这种平级关系尚不足以保证食品安全办工作的权威性。有的地区规定食药监部门所有分管领导均兼任食品安全办副主任，大多数地区只明确1～2名分管领导兼任。无论哪种任命方式，这些分管领导都有各自不同分管业务，而各地“三定方案”大都在食药监部门内设的一个处（科）室，负责食品安全办日常工作，造成了层级管理上的混乱，额外产生食药监部门内部协调的问题。下页图1为现行食品安全办工作层级管理示意示图。虽然这只是食药监部门内部的事情，但其对工作的影响不容小觑。

图1 现行食品安全办工作层级管理示意图

4 现行体制下发挥食品安全办政府职能的出路

食品安全办单设或挂靠在政府部门各有利弊：单设食品安全办有利于提高其权威性，更全面地发挥其工作职能；挂靠于部门顺应机构精简趋势，并且可以利用部门现有资源进行人财物管理和后勤保障。机构调整是一项费时费力、代价昂贵的事情，不可避免地对工作造成影响。在现行监管体制下，无论实现“三合一”的市场监管部门，还是单设的食药监部门，均可以通过修订“三定方案”、完善工作机制来解决食品安全办面临的问题，具体有以下建议措施。

4.1 通过调整“三定方案”强化食品安全办的“政府属性”

2013年机构改革前，备受各界诟病的“九龙治水”模式，实际是“九龙各治一方水”。存在监管扯皮、监管交叉等现象，一方面源于食品产业结构层次较低、法规标准滞后等现状，另一方面与食品安全办“政府属性”不强有关。对公共政策执行研究指出，中国特色的党主导下的公共政策执行机制，呈现出“高位推动”特点，以纵向的高位推动和中间层级的协调为策略的层级性治理是解决政策执行失真难题的关键，以横向的高位推动和合作、整合、信任为基础的多属性治理是解决公共政策“孤岛现象”的要件。2009年起《食品安全法》规定“国务院设立食品安全委员会”，正是这一特点的体现。如果作为具体运作机构的食品安全办失去“政府属性”定位，那么“食品安全委员会”将形同虚设。

当前提升食品安全办机构定位最简单可行的办法，是在食药监部门或市场监管部门“三定方案”中，将“XX处（科） 负责食品安全办日常工作”单独表述为“XX政府食品安全办设在XX局”，并明确编制数。同时，将政策研究、综合协调、应急管理、督导考核、风险分析等总体工作职能加以整合，形成“大食品安全办”格局。食品安全办主任由政府办公厅（室）领导兼任，同时在挂靠部门设专职副主任。这名专职副主任不应兼管部门其他工作，且其行政级别应当不低于挂靠部门主要领导。

4.2 通过健全工作机制实现食品安全办与挂靠部门的“相对隔绝”

有学者指出，综合协调机构应具有相对独立的法律地位和足够的权力，其作用应该是制定食品安全控制目标并开展实现这些目标的战略实施活动。要想发挥综合协调作用，不仅应保障综合协调机构人事和资金来源的独立，而且应明确总体目标并提供实现目标所必需的资源手段。据此，提出以下三方面建议：

第一，在食品安全办人员管理方面，理想的状态是将食品安全办人员划归政府办公厅（室） 管理，但是这实施起来较难。较为可行的做法是，除食品安全办主任为办公厅（室）领导兼任外，其他人员的晋升奖惩、工资发放、后勤保障等可以借助挂靠部门资源进行管理，但是原则上食品安全办与挂靠部门之间互不挤占编制及领导职数，在确需流动的原则上须经同级政府同意。需要指出的是，由于食品安整个办工作的特殊性，其人员应具备较强的业务能力、政策水平，尽可能熟悉食品安全环节的工作状况。第二，在资金管理方面，应将食品安全专项经费与部门监管工作经费分离，由食品安全办根据食品安全委员会各成员单位所承担任务统筹分配，可借助挂靠部门内设财政机构代为管理。第三，在工作流程方面，应保证食品安全办工作的独立性，从文件流转到工作措施落实，必须实现综合工作与具体监管工作相对隔绝、食品安全办与部门内设机构相对隔绝，这不仅能将食品安全办从挂靠部门日常繁杂任务中解放出来，摆脱部门内部协调的困境，更利于各监管部门主观能动性的发挥和监管合力的形成。

4.3 突出食品安全办政府职能，跳出“综合协调”的思维局限

在法律意义上，“食品安全委员会”是政府设置的一个高层次议事协调机构，但在实际工作中，这个机构要有效发挥作用，就应当更多地承担起“领导职能”。有学者认为，即便是临时性领导小组，其作用也应体现为5个方面：发挥协调沟通作用、起到“下情上达”的作用、减少执行摩擦成本、承担监督政策执行的职能、具有强大的政策推动力。

国务院单列食品安全办时，曾赋予其10项职能。这10项职能基本涵盖了食品安全办应当承担的职责，但也存在瑕疵：一是职责规定比较宏观，没有提供操作性强的保障手段；二是职责偏重于“指导”和“协调”，没有赋予综合监督和牵头推动的权力；三是有些具体工作可以发放给监管部门负责，比如隐患排查、事故处置、宣传培训等。食品安全办作为政府“食品安全办委员会”的日常办事机构，其职能定位应坚持2个原则：一是代表政府而非代表部门；二是强调综合管理、牵头抓总，而不仅仅是综合协调。在此，从工作实际需要以及操作可行性方面考虑，对食品安全办主要职能及实现手段提出几点建议，见表2。

表2 食品安全办主要职能及实现手段的建议

综上所述，在“多头监管—相对集中监管—分段监管—相对集中监管”的调整过程中，食品安全办逐渐形成并发展，最终基本解决了定位不明确、机构不稳定以及设置模式不统一等问题。2013年机构改革后，食品安全办仍然有存在的必要性，然而其机构定位和工作运转却面临着诸多问题，主要表现在“政府属性”淡化、工作权威性不强、层级管理错位等方面。在现行体制下，可以通过调整“三定方案”强化食品安全办的“政府属性”，健全工作机制实现食品安全办与挂靠部门的“相对隔绝”，突出食品安全办政府职能等手段来走出这种困境，有效发挥食品安全办的作用。

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Study on difficulties and countermeasures existing in offices offood safety commissions

ZHUXuejin*ZHUYue**

1（Nanjingfood and drugadministration，Jiangsu Nanjing 210007，China）
2（China pharmaceutical university，Jiangsu Nanjing 210007，China）

Offices offood safetycommissions at all levels are still indispensable tofood safetymanagement,though reform on food safety supervision system had formed desalinizing a relative-centralized system in 2013.However,offices of food safety commissions face dilemmas,such as the desalinizing of its governmental attribute,the low authority of work,the dislocation in administrative management.By researching the evolution,necessity of offices of food safety commissions,and analyzing the dilemmas in practice,this article proposed some measures to carry out the functions of offices of food safety commissions better,including adjusting“3 decide”plan，improving the mechanism,strengtheningthe governmental functions ofthe offices.

food safety；comprehensive coordination；supervise；institutional reform

TS201.6

A

1673-6044（2017）03-0018-05

10.3969/j.issn.1673-6044.2017.03.008

* 朱学进，男，1982年出生，2014年毕业于东南大学公共卫生专业，硕士。

** 朱越，通讯作者，E-mail：zoezhxf@163.com.

2017-03-07