闭会期间乡镇人大主席团工作规范化的思考

金山区人大工作研究会

乡镇人大闭会期间主席团工作规范化是提高乡镇人大工作水平的重要组成部分和根本保证。

一

乡镇人大主席团闭会期间的工作，主要由法律、法规规定的事项和实际工作需要开展的事项两部分组成。随着我国人民代表大会制度建设的发展和相关法律、法规完善，尤其是闭会期间主席团工作开始进入常态化时，这项工作必须规范化。

乡镇人大主席团工作在实践中与时俱进

乡镇人大制度建立初期，主席团工作是参照县级人大常委会工作规程进行的。1995年地方组织法第三次修改后，上海制定了关于乡镇人民代表大会工作的若干规定，开始有了闭会期间主席团工作相关的、可操作性规定。乡镇人大制度建设的发展，人大主席团工作的不断深化，对有关法律、法规、制度建设不断完善提供了充分的依据。2015年地方组织法第五次修改时，充实了主席团的工作职责，细化了闭会期间主席团工作四个方面的内容，较好地解决了乡镇人大闭会期间工作由谁组织、如何开展的问题。所有这些，不仅进一步强化了乡镇人大制度和组织建设，实现了乡镇人大工作在实践中与时俱进，还向乡镇人大闭会期间主席团工作常态化、规范化迈出了一大步。

乡镇人大主席团制度在近期得到进一步的发展和完善

党的十八大以来，乡镇人大制度建设得到了进一步的加强和完善。2015年，中共中央就加强县乡人大工作和建设作出了部署；全国人大常委会对地方组织法等作出了相应修改，还专门召开了加强县乡人大工作和建设的座谈会。上海市委召开了人大工作会议，印发了相应的重要文件，市有关部门还联合制订了《关于本市贯彻落实中央和市委加强区县、乡镇人大组织建设若干意见的实施办法》，进一步强化了本市区县、乡镇人大组织和制度建设。2016年市人大常委会审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定》（以下简称《若干规定》），为进一步规范区县、乡镇人大工作创造了法制环境，更为规范乡镇人大闭会期间主席团工作提供了法规依据。但乡镇人大主席团工作规范化还有大量工作要做。

二

乡镇人大主席团闭会期间工作规范化，由乡镇人大主席团闭会期间工作规范化和乡镇人大主席、副主席闭会期间工作规范化组成。

乡镇人大主席团的性质，决定了闭会期间主席团工作的职权

地方组织法的规定告诉我们：“主席团是各级人民代表大会举行大会期间的领导机构。大会每次举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长。主席团的职权主要为主持会议。” “与县级以上地方各级人民代表大会主席团不同，乡镇人大主席团在大会闭会期间承担一定的职责。”《若干规定》第六条规定的乡镇人大闭会期间主席团会议行使的14项职权，细化了闭会期间主席团工作的主要职责。要依规行使好这些职权，乡镇人大主席团闭会期间不仅要定期召开会议，交流、讨论、检查工作，还要制订相应的工作制度和议事规则，并坚决贯彻执行。

乡镇人大主席团的地位决定了乡镇人大主席、副主席工作的职责和范围

《若干规定》规定了乡镇人大主席、副主席在闭会期间的职责。（一）联系本级人大代表，根据主席团的安排组织代表开展活动，处理主席团的日常工作，为代表执行代表职务提供必要的条件和服务；（二）受上一级人大及其常委会的委托，联系在本行政区域内的上级人大代表，办理上一级人大及其常委会交办的事项；（三）组织进行乡镇人大代表的补选或者罢免；（四）组织代表参加履职学习；（五）召集主席团会议，讨论有关事项。这些规定表明：乡镇人大主席、副主席在乡镇人大工作中居于举足轻重的重要位置。这一职位不仅是代表大会闭会期间的乡镇人大工作的组织者、领导者，是党政机关联系基层人大代表、上级人大代表联系乡镇选民群众的枢纽所在，而且也是召开乡镇人民代表大会的重要筹备者，是主席团的核心成员。

三

乡镇人大主席团闭会期间工作規范化的内容，目前主要集中在以下四个方面。

召集、主持本级人代会前的工作

依法召集、主持并开好乡镇人民代表大会，对认真做好乡镇人大工作，充分发挥其职能作用，对加强基层政权建设，促进农村政治、经济、文化发展，都具有特别重要的意义。乡镇人大主席团认真、全面、依法做好人代会的各项筹备工作，是每年度工作的重中之重，主要内容包括：（一）适时讨论、决定、公布召开人代会的有关事项，并分工落实相关部门进行具体准备。（二）审议、通过主席团向人代会要作的工作报告。（三）对年中召开的人代会，选题要明确，重点要突出，评议工作准备要充分。（四）及时汇集大会各项文件、资料，在会议举行的三日以前递交与会代表，并组织好代表会前活动。

计划、做好人代会后的工作

人代会闭会后的工作，是提高人代会质量，发挥人大权力机关作用的继续和保证，是闭会期间主席团工作的重点：（一）依据人代会的决议、决定，详细制定主席团工作年度计划，每项工作要有具体的时间节点、要求，还须有具体的召集人和责任者。（二）认真分类处理代表在大会期间提出的书面意见，及时交办、督查，受理和公开办理情况报告，并汇总、准备印发下一次人民代表大会会议。（三）指导各代表小组制定每季度的活动计划，报人大主席团备查。（四）及时收集、整理人代会的各种文件、资料，做好处理和归档工作。

安排、组织开展人大代表活动

《若干规定》明确的乡镇人大主席团会议在闭会期间的职权，其中6项都是安排代表开展相关活动，占了13项职权的近一半，必须统筹安排、全面兼顾、认真组织。（一）安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，评议本级人民政府的工作。（二）安排代表对政府和有关部门的工作开展执法检查、视察、专题调研等。活动结束后要及时向有关机关送交相关的调研报告等，并向代表反馈有关机关对代表报告中所提意见、建议研究处理的情况，还要向有关机关反馈代表对处理情况的意见和建议。（三）根据参加视察、调研代表的要求，安排约见有关国家机关负责人。对这种情况，人大主席团必须引起高度重视，以保证人大监督工作到位、有效。（四）安排代表向原选区选民报告履职情况。endprint

讨论、决定需由主席团讨论决定的事项

诸如每次人代会的召开时间、地点和主要议程，确定列席会议人员；听取代表资格审查委员会的代表变动情况报告确认出席会议代表人数；对预算执行情况、决算草案进行初步审议，决定提交人代会审查、批准；还如主席团年度工作计划、上级人大及其常委会交办的事项、以主席团名义上报下发的重要文件、工作指导意见等，均须主席团会议讨论、通过或决定。

四

闭会期间乡镇人大主席团工作规范化的前提必须是严格依法、依规开展主席团各项工作。具体内容应根据乡镇人大主席团职权，规范闭会期间乡镇人大主席团具体职责；根据闭会期间乡镇人大主席团职责，规范闭会期间乡镇人大主席团具体工作制度；根据闭会期间乡镇人大主席团工作制度，规范闭会期间乡镇人大主席团的日常工作和乡镇人大主席、副主席的具体工作。其实质是要正确处理好以下三个关系：

闭会期间主席团工作与会议期间主席团工作的关系

乡镇人大主席团工作是乡镇人大工作的重要部分，是行使乡镇人大职权唯一工作机构的工作。乡镇人大主席团闭会期间的工作无论在工作内容上还是工作时间上，都占主席团工作的大部分。首先，闭会期间主席团工作是召集和主持乡镇人民代表大会的基础。只有闭会期间主席团工作做好了，乡镇人代会才能按规按期举行；只有闭会期间主席团工作到位了，乡镇人代会闭会期间的各项职责才能得以行使。其次，闭会期间主席团的大量工作是会议期间工作的继续，是会议期间主席團职权的延伸，是会议期间主席团职责的延续，是不可割裂、必须进行的。

闭会期间主席团工作与人大代表依法履职的关系

乡镇人大与乡镇政府是决定与执行、监督与被监督的关系。但乡镇人大没有常设机关，只有主席团。人大工作的主体是人大代表。主席团是人大代表活动的安排、组织机构，是服务、保障机构，是日常工作机构。主席团召集和主持会议，安排和决定代表活动计划，处理重要事务问题，都必须由主席团集体决定，集体行使职权。闭会期间主席团工作计划、安排、执行好了，人大代表活动才有保障；闭会期间主席团工作目标明确并达到了，人大代表依法履职才能到位；闭会期间主席团工作按人代会要求落到实处了，人代会的职权才会延续和全面实现。

闭会期间主席团工作与人大主席、副主席工作的关系

（一）闭会期间主席团是讨论、决定闭会期间乡镇人大工作的决策机构，人大主席、副主席是具体方案的提出者和编制者。（二）闭会期间主席团是计划、安排闭会期间乡镇人大代表活动实施机构，人大主席、副主席是具体工作的组织者和执行者。（三）闭会期间主席团是保障、实施闭会期间乡镇人大工作的办事机构，人大主席、副主席是具体活动的服务者和保证者。（四）闭会期间主席团是闭会期间乡镇人大日常事务受理和办理的工作机构，人大主席、副主席是人大日常工作的核心工作者和责任者。

乡镇人大主席、副主席与主席团的关系是个人与集体的关系。对乡镇人大的重要日常工作，主席要及时召集主席团会议集体讨论决定；属于日常的具体事务由主席负责处理；主席团要支持主席、副主席的工作，主席、副主席要依靠主席团集体的力量开展工作。endprint