吃准重点 精细增修

刘金鹏

职工代表大会制度是企事业单位实行民主管理的基本形式，是基层民主政治建设的重要途径。

2010年12月23日，市十三届人大常委会第二十三次会议审议通过《上海市职工代表大会条例》（以下简称条例）。2011年5月1日，条例开始施行。

条例执行情况喜忧参半

2014-2016年，为检查条例贯彻实施情况，并为法规修订做准备，市人大内司委、市总工会对条例执行情况开展了监督调研，先后走访17个区县，召开30多个专题座谈会，听取近800人次意见建议，对600多名职工进行法规实施情况满意度测评。

调研表明，条例施行以来，全市各级党政工组织非常重视，基本形成党委统一组织领导、行政承担主体责任、工会履行运行职责、职工群众积极参与的工作格局，职代会制度建设呈现出多种形式、职代会逐步成型、职代会运行质量不断提高、各级组织勇于在推进中创新克难等特点，条例在促进企事业单位持续健康发展、维护职工合法权益、构建和谐劳动关系、维护社会稳定等方面起到了重要的法治保障作用。

但是，条例在执行中也存在一些问题：有的政府部门责任意识不强，组织、指导和监督工作缺位；不少企业管理者法治观念薄弱，部分外资和私营企业管理方因担心企业与工会形成对立、工作程序繁杂、运行成本较高等原因，拒绝或阻碍建制；一些地区和行业的小微企业面广量大、流动分散，建制难度非常大；一些区域、行业以联合职代会形式覆盖非公企业，但企业和职工知晓率和参与度较低。

修改条例迫在眉睫

当前，随着经济转型升级和产业结构调整，企业改制和股权结构变化等更趋频繁，部分企业忽视职工的民主权利，职工在重大调整中缺乏知情权、审议权和表达权，经常出现劳动争议和群体性劳动纠纷。为进一步营造构建和谐劳动关系的良好环境，本市《关于贯彻<中共中央 国务院关于构建和谐劳动关系的意见>的实施意见》明确提出，要“研究修订《上海市职工代表大会条例》”。

与此同时，受当时条件限制，条例相关规定较为原则，职代会的部分运行方式和操作程序不够明确，需要予以补充或者细化。

面对这些新情况新问题，条例亟需进行修改完善。

法规起草工作深入扎实

今年，市人大常委会将条例修改列入年度立法正式项目后，市人大内司委和市总工会在三年监督调研基础上，组成联合起草组深入开展研究论证。

联合起草组先后召开相关党政职能部门、国有企业及事业单位、非公企业、街道乡镇、人大代表、专家学者和律师等各方面座谈会10多次，广泛查阅上位法、有关规章和文件，并学习借鉴兄弟省市的经验做法。法规草案初步形成后，又多次与人力资源社会保障、社会工作党委、工商联、企联等开展专题研讨，并赴徐汇、杨浦等区现场观摩区域性、行业性职代会运行情况，书面征求市级各相关部门、各区人大常委会和总工会、部分街道乡镇、专家学者和部分来自企业的人大代表的意见建议，同时还委托市政协社法委召开相关领域政协委员座谈会。经过反复修改完善，最终形成《上海市职工代表大会条例修正案（草案）》（以下简称“修正案草案”）。6月22日，市十四届人大常委会第三十八次会议对修正案草案进行了审议。

修正案草案注重关键问题

本次修正坚持以上位法为主要依据，注重将中央和本市对企事业单位民主管理的最新规定作为重点研究内容，将本市各级组织和企事业单位在实践中创造的典型经验提升到立法层面进行研究。修正案草案新增和修改条文共12条（其中新增2条、修改10条）。

关于加强党的领导和完善各方面职责

一是完善了企事业单位的职责。修正案草案专门增加一款，规定“企事业单位与本单位工会应当协商制定实行职工代表大会制度的具体办法，并纳入本单位的管理制度”，以保证法规的各项规定能够得到具体落实。

二是强调坚持党的领导。职代会制度作为基层民主政治建设的一项重要内容，应当坚持党的领导，充分发挥党的领导核心和政治核心作用。调研中，相关党政部门也提出，应增加加强党的领导等内容。为此，修正案草案规定“职工代表大会接受本地区、本系统、本单位的中国共产党基层组织的领导，依法行使职权”。

三是强化了政府及部门职责。修正案草案从两个方面作了修改完善：一方面，明晰各级政府的组织协调职责，补充规定各级政府“应当组织协调本地区实施职工代表大会制度，建立健全工作机制，通过与工会召开联席会议或者采取适当方式，推进本地区落实职工代表大会制度”。另一方面，在规定政府相关部门对职代会制度实行情况履行“督促、指导”职责基础上，还增加履行“检查”职责的规定。

关于完善职代会职权

一是补充了审议建议权内容。为充实和完善职代会对企事业单位重大调整事项的审议建议权，把预防和化解群体性劳动纠纷关口前移，修正案草案在职代会审议建议权方面增加了一项内容，规定企事业单位相关重要调整事项，涉及职工工作岗位和地点调整、分流安置、经济补偿等劳动关系变更的方案，应当向职代会报告。

二是补充了审议通过权内容。在增加职代会审议建议权的同时，修正案草案相应增加了一项审议通过权内容，即“企事业单位因实施本条例第九条第（三）项的劳动关系变更方案引发群体性劳动纠纷，依照规定开展集体协商形成的专项集体合同草案”，应当向职代会报告，并由職代会审议通过，目的是保障企事业单位深化改革、转型改制的顺利进行，为企事业单位在进行重大调整中协调处理好劳动关系提供法律导向，为维护企事业单位和职工双方利益提供法律保障。

关于加强区域性、行业性职代会建设

一是明确了乡镇人民政府和街道办事处职责。区域性、行业性职代会制度建设，是顺应本市非公经济迅猛发展、中小企业迅速增加等变化应运而生的一种制度创新。但是，当前其在建制率、覆盖面和运行质量等方面还存在一些问题。鉴于区域性、行业性职代会主要建立和运行在街道乡镇层面，街道乡镇职能部门发挥直接具体的指导、组织和协调作用十分重要。为此，修正案草案规定，街道乡镇应当确定相关职能部门，并明确其职责。二是将“商业街区”纳入区域性、行业性职代会适用范围，并将缴纳社会保险费等纳入其审查内容。

关于加大监督检查和压实法律责任

一是增设了联合检查内容。为加强部门协作，加大监督检查力度，修正案草案专门增加一条，规定“市和区人力资源社会保障行政管理部门与同级工会对企业执行劳动保障法律法规情况开展联合检查时，应当检查企业实行职工代表大会制度的情况”，以促进有关部门开展经常性监督检查，并根据需要开展重点监督检查。

二是增设了运用社会信用管理等违法处置程序。根据本市相关区县总工会使用“劳动法律监督整改意见书”和“劳动法律监督处理建议书”（即“两书”）工作实践，为增强操作性，修正案草案明确了“两书”的整改期限，分别为九十日和三十日；同时规定，对于因“违反本条例规定引发群体性劳动纠纷”以及被“工会开具劳动法律监督处理建议书”的企事业单位，相关政府部门“应当依法进行调查处理”；为增强执法刚性，结合上海各区县实践经验，修正案草案规定“对企事业单位逾期仍不改正的，由市总工会按照本市社会信用管理的相关规定将该信息纳入市公共信用信息服务平台。对违反劳动保障法律法规的，由人力资源社会保障行政管理部门依法作出行政处理。”endprint