我国公租房租金形成机制的现状检讨与完善建议

李克武，聂 圣

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079）

我国公租房租金形成机制的现状检讨与完善建议

李克武，聂 圣

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079）

公租房租金形成机制决定公租房租金的合理性，是公租房制度成败的关键。基于立法规定检视我国公租房租金形成机制，发现其存在诸多问题，应予完善。在法律依据方面，应当完善现行立法体系。在具体内容方面，应当由县级人民政府住房保障主管部门会同价格主管部门和财政部门，依据保障对象的支付能力制定本地区的公租房租金标准，报本级人民政府批准后实施，并系统设计公租房租金形成机制的听证、批准、公示和动态调整等程序。

公租房；租金；形成机制

随着我国城镇化进程的推进和住房保障范围的扩大，新增的住房需求对现行住房保障制度提出了前所未有的挑战。为此，2009年的《政府工作报告》提出要“积极发展公共租赁住房”，由此启动了我国公租房制度的建立。2014年国家决定将廉租房并入公租房，两者并轨运行，公租房成为最主要的保障房。然而，我国现行公租房制度的实施效果差强人意，一些地方公租房上市配租时，出现了“热建不热销”、“叫好不叫座”的现象，特别是一、二线城市的公共租赁住房申请率鲜有突破50%者。[1](p58-59)究其原因，除了选址偏远、房屋质量瑕疵、社区管理僵化和服务水平低等因素外，公租房租金形成机制不合理导致租金水平过高，超出了保障对象的承受能力也是重要原因之一。[2](p44-53)为使我国公租房制度回归正轨，实现其住房保障功能，必须对现行公租房租金形成机制进行深入研究。

一、公租房租金形成机制解析

公租房即公共租赁住房，是指由政府投资兴建的，或由政府提供政策支持、社会力量投资兴建的，限定建设标准和租金水平，面向难以自力满足住房基本需求的城镇居民的租赁型保障性住房。2014年我国将廉租房与公租房并轨运行后，原廉租房不再作为一个独立保障房类型保留，因此，现行公租房在外延上包含原来的廉租房。公租房的租金是由承租人（公租房保障对象）依据公租房租赁合同向出租人支付的占有、使用公租房的对价。租金标准之高低，直接决定公租房保障对象经济负担的轻重，直接影响公租房制度的运行及其效能。而公租房租金之标准取决于公租房租金的形成机制。由于公租房是一种保障公民适足住房权的具有强烈公共政策性的“公共产品”，难以单纯依靠市场实现有效供给，需由政府通过公权力进行分配和运营管理，其租金不能任由出租人和承租人双方按照市场交易规则合意形成，而应当采取公权力主导的租金形成机制，实行政府指导价或者政府定价。

作为一种具体的法律机制，公租房租金形成机制是指权力主体按照法定的租金标准形成依据，依照正当法律程序确定公租房租金的过程。与所有的法律机制一样，公租房租金形成机制外在表现为一个“法律如何运行”的动态过程，内在本质是一种“法律为何运行”的功能原理。对公租房租金的形成机制可以从两个维度展开：

1.要素维度。

公租房租金形成机制的实体性要素主要包括主体要素和标准要素。主体要素确定谁行使租金标准的定价权，它解决的是公租房租金形成的权力主体问题。法律应当在上下层级的权力主体之间以及同一层级的不同权力主体之间进行公租房租金形成权力的优化配置，避免各级政府和各政府部门之间权责不清，保证租金标准定价权的统一行使。标准要素决定公租房租金形成应考量哪些因素，它解决的是公租房租金标准形成的具体依据问题。尽管公租房的租金定价不能忽视建设成本的收回和保持可持续运营等方面的因素，但公租房的根本属性在于保障性，这决定了公租房租金定价应当优先考虑民生需求，以保障对象的负担能力作为首要和根本的因素。

除实体性要素外，公租房租金形成机制还包括程序性要素，即公租房租金形成过程中权力主体应遵循的方式和步骤，主要包括租金听证、拟定、审批、公示和动态调整等程序。程序性要素是控制公租房租金标准形成权力的必然要求，是公租房租金标准形成行为合法性的根基，也是公租房租金标准合理性的重要保证。

2.功能维度。

公租房租金形成机制的首要功能在于规范、合理地确定公租房租金，保证公租房制度的良性运行及其住房保障效能的发挥。若公租房的租金过高，超出了保障对象的支付能力，会造成公租房的“错配”：一方面“应保未保”，保障对象因为难以负担租金而不得不放弃租住公租房；另一方面“不应保却保”，那些支付能力较强的非保障群体将成为公租房的实际租住者。这种“错配”可能使公租房重蹈经济适用房的覆辙——由于价格形成机制过度市场化造成价格偏高，诱发权力寻租和投机泛滥。[3](p2-11)需注意的是，公租房租金并非越低越好，过低的租金对社会投资者缺乏吸引力，会导致政府严重的财政负担，使公租房制度缺乏可持续性。过度追求低租金的租金形成机制可能使公租房走计划经济“福利分房”时代的回头路，导致住房制度改革的倒退。

公租房租金形成机制还具有调控房价的作用。目前我国的商品房市场房价高企，已大大超出普通国民的负担能力。政府一直努力试图通过房地产调控政策控制房价，而公租房租金形成机制在客观上有助于实现政府调控房价的政策预期。公租房租金形成机制调控房价的路径表现为：政府通过公租房的供给，对商品房产生需求替代作用和供给挤占作用，抑制商品房投机，实现住房资源的优化配置并达到降低房价的作用。虽然对于公租房是否真正起到了调控房价的作用尚存争议，[4](p92-94)但从目前上海长宁区和嘉定区试点的由公租房公司“代理经租”居民存量房用于公租房的运营模式来看，公租房租金形成机制在平衡房源业主、保障对象和政府利益上发挥了关键的作用，不仅将存量房转化为公租房，实现了住房资源优化配置，还起到了引导规范住房租赁市场，有效遏制“群租”的作用。[5](p74-78)这反映出在政府引入社会投资建设或通过公私合作建设、运营公租房，将存量房转为公租房等房地产调控活动中，公租房租金形成机制发挥了重要作用。

二、我国公租房租金形成机制之现状：基于立法规定的分析

公租房租金形成机制是公租房法律制度中的重要内容，因此，透过立法规定进行分析是考察公租房租金形成机制现状的途径之一。

（一）宪法和相关法律的规定。

住房保障是基本的社会保障。住房权是人权的基本内容，是公民的基本权利，是宪法性权利。因此，作为国家根本大法的宪法理当对公民的住房权及住房保障加以规定。如其他基本权利一样，住房权也存在消极和积极两个面向，即“住宅自由权”和“住宅社会权”，前者要求国家消极不作为，保护公民住宅不受非法侵犯；后者即“适足住房权”，要求国家积极作为，采取一定的措施来保障公民基本居住需求的满足。[6](p136-142)《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）虽然在第33条规定，“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”确认了公民的“住宅自由权”，却并没有明确规定国家负有保障公民“适足住房权”的积极作为义务。目前，只有通过对《宪法》中“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”（第14条第四款）和“国家尊重和保障人权”（第33条第三款）等条款进行解释，才能得出国家负有住房保障义务的结论。

根据权责一致原则，宪法在明确国家积极作为义务的同时，也需要明确政府的相应职权及其行使主体。依据《宪法》第89条对国务院职权的列举和第107条对地方各级政府职权的概括规定，“住房保障”并未被设立为政府的单独职权事项，其主要内容为“城乡建设”所吸收。基于上述规定，公租房建设与管理的行政职权由政府住建部门行使。然而，政府确定公租房租金的职权除了事关公租房的建设和管理，还涉及经济发展、社会保障、财政等诸多事项，难以为“城乡建设”所完全吸收。因此，从《宪法》条文来看，公租房租金形成的权力主体存在多种可能，而不同的权力主体对应着不同的公租房租金形成机制。这说明，以住房权为逻辑起点，难以推导出确定的公租房租金形成机制。

虽然早在2008年第十一届全国人大常委会就将《中华人民共和国住房保障法》（以下简称《住房保障法》）列为五年立法规划之一，但是立法上存在适用范围、保障方式、政府职责划分、准入与退出等诸多疑难问题，时至今日，仍未能出台。[7](p11-20)因此，公租房租金形成机制也就缺失了住房保障基本法的法律规范依据。

从性质上说，公租房租金的形成应当属于商品或服务价格形成的范畴，因此，价格基本法可对其进行规范。我国现行价格基本法是《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）。《价格法》第23条、第24条和第25条分别规定了价格听证会制度、价格公布和价格的适时调整。然而，这些条文仅是一种宣示性规定，没有规定完整的价格听证程序、价格公示程序和价格调整程序。具体的程序内容还有待行政法规和规章有针对性地创设。

（二）行政法规的规定。

2008年国务院已将《城镇住房保障条例》列入立法计划，但至今仍处于征求意见状态。《城镇住房保障条例》（征求意见稿）第19条规定：“配租、配售的价格由直辖市、市、县人民政府价格主管部门会同住房保障部门确定”，“配租保障性住房的，租金应当低于同地段、同类型商品住房的市场租金水平，并可以按照直辖市、市、县人民政府有关规定，根据承租人的支付能力实行差别化租金，或者对支付租金有困难的承租人，给予租金减免或者租金补贴”。从该条立法设计可知：公租房租金形成的权力主体为直辖市、市、县人民政府价格主管部门和住房保障部门，且价格主管部门为牵头部门；公租房租金标准的形成依据是承租人的支付能力，租金的上限为同地段、同类型商品房的市场租金水平。

2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）对政府在履行职责过程中制作或者获取的、以一定形式记录、保存的信息的公开进行了规定，并设计了较为完整的信息公开程序。公租房租金的确定应归属于《政府信息公开条例》第11条规定的“城乡建设和管理的重大事项”，是设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门应当重点公开的政府信息，适用政府主动公开信息的程序规则。

（三）部门规章的规定。

目前，我国公租房制度的直接法律依据是住建部2012年出台的《公共租赁住房管理办法》，其第19条规定：“市、县级人民政府住房保障主管部门应当会同有关部门，按照略低于同地段住房市场租金水平的原则，确定本地方的公共租赁住房租金标准，报本级人民政府批准后实施。公共租赁住房租金标准应当向社会公布，并定期调整。”依据该规定，公租房租金的标准由市、县级住房保障主管部门会同有关部门制定，但须报同级政府审批，租金标准确定的依据是“略低于同地段住房市场租金水平”。从程序看，公租房租金不仅需要住房保障部门会同有关部门拟定，还需要报同级政府审批，并应当向社会公布，定期调整。

为规范政府制定价格听证行为，提高政府价格决策的民主性、科学性和透明度，作为国家价格主管部门的国家发展和改革委员会依据《价格法》的相关规定，在《政府价格决策听证办法》(原国家计委令第26号)的基础上，制定了新的《政府制定价格听证办法》，自2008年12月1日起施行。由于《公共租赁住房管理办法》对公租房租金听证程序未作特别规定，因此公租房租金听证程序应当适用《政府制定价格听证办法》。

（四）地方性法规和地方政府规章的规定。

作为一项具有强烈公共政策性的法律制度，我国公租房制度的生成路径是：从地方试点到全国推广，从政策先行先试到政策的法制化。住建部的《公共租赁住房管理办法》出台于2012年，在此之前已经有不少地方先行先试，制定了本地方的公共租赁住房的试行（或暂行）管理办法。《公共租赁住房管理办法》出台后，由于部门规章的示范效应，一方面，部分后出台的地方政府规章，如2014年4月1日起施行的《威海市区公共租赁住房管理办法》，在公租房租金形成机制的规定上与《公共租赁住房管理办法》相一致，只是对具体标准进行了细化；另一方面，部分地方对旧规定进行了修改和完善以与《公共租赁住房管理办法》保持一致，如2016年1月1日起施行的《大连市公共租赁住房管理办法》就对之前的《大连市公共租赁住房管理暂行办法》进行了修订。但还有一些地方，尤其是先行试点的一、二线城市，由于制度惯性，选择继续执行在《公共租赁住房管理办法》出台前已经实施的地方性公租房管理办法，仍然采用既有的公租房租金形成机制。为了研究的便利，笔者选取了北京、上海、重庆、深圳、乌鲁木齐和黄石等六地的地方性法规和地方政府规章作为样本，进行列表分析（见表1）。

就立法形式而言，除了深圳市出台了保障性住房的地方性法规对公租房租金形成机制作出规定外，其他地方的公租房租金形成机制均出现在地方政府规章中。就立法内容而言，各地公租房管理办法对公租房租金形成的权力主体和标准的确定依据的规定较多，而对公租房租金形成程序的规定较少，且各地对公租房租金形成机制各要素的规定存在着较大的区别。

（五）小结。

从现有立法规定看，我国公租房租金形成机制的现状呈现出以下特点：其一，宪法和相关法律对公租房租金形成机制基本没有涉及，我国现行公租房租金形成机制主要由行政法规、行政规章和地方性法规与规章作出规定；其二，公租房租金形成机制的主体、标准和程序要素离散分布于不同层级、不同地方的法规和规章中，并且存在规章之间规定不一致的情形；其三，立法对公租房租金形成机制的规定简略，且集中于实体要素，较少涉及程序要素。

三、我国公租房租金形成机制存在的主要问题

（一）公租房租金形成机制法律规范缺位且法规体系混乱。

我国公租房租金的形成机制在法律层面基本处于立法规定的空白状态，缺乏统一权威的法律依据。如前文所述，我国现行《宪法》中没有明确规定公民的适足住房权和国家的住房保障义务，更无从谈及公租房租金的形成机制；《住房保障法》至今尚未出台，致使我国公租房租金的形成机制缺失住房保障基本法的规定；《价格法》只是对价格形成的一般性规定，没有也不可能对公租房价格形成机制做出具体的针对性规定。我国关于公租房租金形成机制的规定，至今都只是出现在行政法规、行政规章和地方性法规与规章之中。而考察行政法规、行政规章以及地方性法规与规章对于公租房租金形成机制的规定，可见其具有明显的离散性和地方化特点，立法体系混乱，且没有一部法规明确界定公租房租金形成机制的要素，并进行完整设计。同时，由于我国公租房制度的生成路径是从地方试点到全国推广，部分地方的规定与实践具有明显的“地方性”色彩，与住建部《公共租赁住房管理办法》的规定脱节。

（二）公租房租金形成的权力主体界定不明确、不统一。

首先，从《公共租赁住房管理办法》来看，其第19条对于公租房租金形成权力主体的界定不明确。第19条中“市、县级人民政府”的立法表达看似清晰，实则模糊。“市”在我国包括直辖市、设区市和县级市，其中只有县级市与县同级，直辖市和设区市还管辖有区、县，级别高于县。市级人民政府与县级人民政府并非当然的横向并列关系，直辖市、设区市政府与县级市（县、区）政府存在纵向上权力交叠与冲突的情况。第19条中所谓的“住房保障主管部门会同有关部门”的规定，虽然明确了住房保障部门作为公租房租金形成的牵头部门，但是其会同的“有关部门”具体包括哪些政府部门则不甚明确。

其次，从各地方性公租房法规对公租房租金形成的权力主体的规定看（详见表1），主要存在三个方面的问题：第一，部分地方的法规没有就公租房租金形成的权力主体作出规定，如北京市；第二，部分地方的法规对公租房租金形成的权力主体虽有规定，但与《公共租赁住房管理办法》的规定不一致，如上海、重庆、乌鲁木齐和黄石等城市；第三，部分地方的规定之间也不一致，有的规定公租房租金形成的权力主体为市政府（如黄石市），有的则规定为政府组建的房屋委员会（如深圳市），还有的则规定为多个政府部门（如重庆市）。

表1 地方性法规和地方政府规章中的公租房租金形成机制要素

（三）公租房租金标准形成依据的规定不统一、不科学。

我国目前关于公租房租金标准的形成依据尚未统一，具体依据大致可分为三种：市场租金水平、公租房建设管理成本和保障对象的支付能力。《公共租赁住房管理办法》以市场租金水平作为公租房租金标准的形成依据（第19条）。在各地方的公租房实践中，有的以公租房建设管理成本作为公租房租金标准形成的依据，如重庆市；也有的以保障对象的支付能力作为公租房租金标准形成依据，如乌鲁木齐。在这三种依据中，市场租金水平依据和建设管理成本依据与公租房制度的功能目标不符。众所周知，自20世纪90年代中期以来，我国城镇的地价和房价节节攀升，居高不下。畸高的地价和房价推高了城镇商品房的市场租金，远超出城镇中低收入人群的负担能力。如果以市场租金水平作为依据形成公租房租金标准，必定会使公租房的租金远远超出保障对象的支付能力。以上海市为例，统计数据表明，上海市公租房申请对象对首批市筹公租房租金的满意度评价得分仅为42.3分，在决定放弃配租的申请对象中有37.4%表示放弃的最主要原因是“租金价格较高”。[8](p16-18)而以公租房建设管理成本作为公租房租金标准形成的依据，虽然可以减轻政府的财政负担，但其考量的主要不是公租房保障对象的经济承受能力，往往会导致公租房租金标准过高，超出保障对象的负担能力。以重庆市为例，重庆市的首个公租房项目是“民心佳园”，其租金标准根据建设成本确定，但有关调查显示，“民心佳园”的多数承租人认为租金标准偏高。[9](p57-60)

（四）公租房租金形成的程序设计不清晰、不完整。

现行法律、法规对公租房租金形成机制的程序关注不足，没有清晰、完整设计公租房租金形成机制的程序规则。除了租金的公示程序可以适用《政府信息公开条例》中相对完备的规则外，公租房租金的听证、审批和定期调整程序规则都存在问题。

首先，《公共租赁住房管理办法》和各地公租房法规均未明确规定公租房租金形成的听证程序，故公租房租金形成的听证程序，只能推定适用《政府制定价格听证办法》。但是，《政府制定价格听证办法》是对政府价格决定行为的一般化程序设计，是否可以适用于公租房租金的确定，以及能否有效规范公租房租金形成，尚存在商榷的余地。

其次，《公共租赁住房管理办法》第19条虽然将“报本级人民政府批准”作为公租房租金标准实施的前置程序，但是却没有明确本级政府批准的具体规则。这使得公租房租金的审批程序有名无实，多数地方的公租房法规甚至弃置了这一程序，如上海、重庆。这将使得各地公租房租金仅仅是政府的住房保障部门和物价部门、财政部门等相关部门利益博弈的结果，而不是政府基于整体利益进行实质审查后做出的科学决策。

最后，公租房租金标准不可能一成不变，需要根据社会经济状况的变化适时调整。《公共租赁住房管理办法》第19条规定，公租房租金标准“定期调整”，但对调整周期以及动态调整程序均未作具体规定，各地的公租房管理办法对定期调整的规定也不一，或未规定定期调整，或未规定调整周期，或规定以两年为调整周期，而且，各地的公租房法规也均未明确定期调整的具体操作程序。公租房租金动态调整程序规则的缺位或者不明确使公租房租金的动态调整失范，这既可能导致公租房租金的固定化，也可能导致公租房租金的过度波动。

四、我国公租房租金形成机制的完善建议

（一）完善公租房租金形成机制的立法体系。

为克服我国公租房租金形成机制之不足，首先需要从源头上完善相关立法体系，解决法律规范缺位与法规体系混乱的问题。完善我国公租房租金形成机制的立法体系，从理论上看，理想的状态是在《宪法》第33条中明确规定公民的适足住房权和国家的住房保障义务，并尽快制定《住房保障法》，为公租房租金形成机制提供立法正当性依据。然而，修订宪法与制定法律毕竟是“系统工程”，需要充分地准备，短期内难以实现。因此，从现实可行性角度而言，完善我国公租房租金形成机制立法体系的当务之急是由国务院出台《城镇住房保障条例》，并联动修改《公共租赁住房管理办法》。与此相应，为保持公租房租金形成机制的统一性，应当按照最新规定，清理各地方尤其是先行试点地方公租房法规中不一致之处，完善各地公租房租金形成机制的相关规定。

（二）明确界定公租房租金形成的权力主体。

确定谁有权决定公租房租金标准是立法创设公租房租金形成机制的基础。我国现行公租房租金形成机制虽然没有明确界定公租房租金形成的权力主体，但是为明确界定公租房租金形成的权力主体进行了积极有益的探索。结合《城镇住房保障条例》（征求意见稿）第19条“配租、配售的价格由直辖市、市、县人民政府价格主管部门会同住房保障部门确定”的规定，共有三种基本的思路可供选择：一是由市、县级政府相关部门确定；二是由市、县级政府相关部门制定，报本级政府批准；三是由相关部门制定，报市、县级政府组建的房屋委员会批准。公租房租金的制定是一个多元决策过程，参与决策的政府多个部门之间存在利益博弈，需要通过部门协商或者由本级政府批准以降低部门利益博弈带来的决策成本。相较于部门协商，由本级政府批准更具行政决策效率，因此，《公共租赁住房管理办法》第19条规定的由市、县级政府相关部门制定，报本级政府批准的思路相对最优。

正如前文所指出的，上述思路存在纵向上权力交叠和横向上“相关部门”不明的问题。由于公租房租金的制定是一项具体事权，纵向上应当将权力下沉，将公租房租金形成权力配置给县级政府，即由直辖市、设区市的区政府，县级市政府和县政府作为公租房租金形成的权力主体。考察各地公租房地方性法规可以发现，“相关部门”主要是指住房保障主管部门、价格主管部门和财政部门，但是究竟应当以哪个部门作为牵头部门规定不一。由于公租房的本质属性是其保障性，公租房租金形成的首要目的是保障承租人的基本住房需求，因此，应以住房保障主管部门作为牵头部门，以价格主管部门和财政部门作为参与的“相关部门”。

（三）统一以保障对象支付能力作为公租房租金标准形成的依据。

以保障对象支付能力作为公租房租金标准的形成依据符合公租房保障公民适足住房权的价值取向。公租房法律制度完善的国家和地区也多以保障对象的支付能力为公租房租金标准形成依据，如日本《公营住宅法》规定，公营住宅每月的租金由事业主体根据政令规定，基于每年居住者申报的收入与公营住宅的用地条件、规模、建成年数及其他事项确定，与附近同种住宅的租金相对应。公营住宅租金具体的计算公式为：公营住宅租金=基准租金×房租调整系数，其中基准租金是与收入挂钩的级差租金，房租调整系数是城市区位系数、房屋面积系数、房屋使用年限系数和居住方便系数的乘积。[10](p68-72)我国公租房的建设和运营管理方式与日本公营住宅相似，可以借鉴其租金标准的形成依据。

事实上，《城镇住房保障条例》（征求意见稿）第19条“根据承租人支付能力实行差别化租金”的规定，在一定程度上体现出了统一以保障对象支付能力作为公租房租金标准形成依据的立法构想。建议尽快出台《城镇住房保障条例》，保留《城镇住房保障条例》（征求意见稿）第19条规定的内容，并以此作为上位法依据，对《公共租赁住房管理办法》和各地的公租房地方性法规作相应修改，统一以保障对象支付能力为公租房租金标准形成依据。在具体的计算方法上，可以由《城镇住房保障条例》授权各地方在公租房管理办法中自主规定。

（四）系统设计公租房租金形成程序。

公租房租金的形成是一个动态的行政过程，包括公租房租金标准的制定、批准、公布和调整等。为保证政府及其职能部门在这一过程中规范合理地行使职权，应当系统地设计一套公租房租金形成程序，对公租房租金形成的方式和步骤加以规范。虽然这一整套公租房租金形成程序具体包括听证、拟定、审批、公示和调整等，但是前文的分析表明，系统设计公租房租金形成程序的主要问题在于听证程序、批准程序和调整程序。因此，本文针对这三项程序，提出如下完善建议：

首先，《公共租赁住房管理办法》和各地方的公租房管理办法应当明确规定政府在制定公租房租金标准的过程中进行听证。听证会应当由负责牵头的住房保障主管部门主持。为避免公租房租金听证机械套用《政府制定价格听证办法》的相关规定可能导致租金听证会“走过场”问题，《公共租赁住房管理办法》和各地的公租房管理办法可以对《政府制定价格听证办法》的部分规定加以改动，制定更有利于承租人（保障对象）的规则。如借鉴我国台湾地区的“住宅法”第6条，“直辖市、县（市）主管机关为咨询、审议住宅计划、评监社会住宅事务，应邀集相关机关、民间相关团体及专家学者共同参与；其中民间相关团体及专家学者的比例，不得少于三分之一”，适当扩大公共租赁住房申请人代表和相关领域的专家、学者的比例。将《政府制定价格听证办法》第9条第二款规定的“听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定，其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二”，修改为“出席公共租赁住房租金听证会的参加人中，公共租赁住房申请人代表和相关领域的专家、学者不应少于三分之一”。

其次，各地方的公租房管理办法应当明确“报本级人民政府批准”是公租房租金标准实施的前置程序，并在实践中增设“本级政府”对住房保障主管部门会同价格主管部门和财政部门制定的公租房租金标准的审查程序。理由在于：“本级政府”是公租房租金形成的权力主体，对公租房租金有最终决定权。由其对住房保障主管部门会同价格主管部门和财政部门制定的公租房租金标准进行批准是其行使公租房租金形成权力的方式，也是政府保证公租房租金标准合理性的职责要求。批准必须在进行审查的前提下做出。这就要求县级政府必须对公租房租金标准的科学性和合理性进行审查，决定是否批准实施该租金标准。经审查认为住房保障主管部门会同价格主管部门和财政部门制定的公租房租金标准合理的，应当批准实施；认为不合理的，应当责令住房保障主管部门会同价格主管部门和财政部门重新制定。考虑到审查公租房租金标准的科学性和合理性的工作具有相当的技术性和专业性，必要时可以由政府聘请或者组织独立的第三方专业机构进行评估，以评估报告作为是否批准的参考。

最后，公租房租金标准实施之后，应当根据社会经济状况的变化动态调整。这种调整不应当是恣意的，需要有相应的程序加以规范。公租房租金动态调整程序的关键问题是调整周期。调整周期关系到公租房租金标准的合理性和稳定性，既不能过长，也不能过短。调整周期过长会导致公租房租金标准固化，不能跟上社会经济发展变化的速度，有损承租人（保障对象）的长期权益；调整周期过短则会导致公租房租金标准过度波动，有损承租人（保障对象）的短期权益。目前，绝大多数实行公租房租金标准动态调整的地方均以两年作为公租房租金标准的调整周期。本文认为，此调整周期的规定合理，可以满足公租房租金标准合理性和稳定性的要求，应当在《城镇住房保障条例》和《公共租赁住房管理办法》中明确规定。

五、结语

保障性这一根本属性决定了公租房乃至所有保障房的合理定价难以通过市场机制实现，政府需要积极履行住房保障职责，实行政府定价以保证公民基本的住房需求能够得到满足。检讨公租房租金形成机制可以发现，公租房租金形成机制的完善实际上是在保障公民适足住房权这一基本人权价值的引领下，对公租房法律制度中的政府定价机制的主体、标准和程序要素加以整合优化。对于公租房租金形成机制的现状检讨和完善建议同样适用于其他保障房的价格形成机制。本文建议将《城镇住房保障条例》（征求意见稿）第19条和《公共租赁住房管理办法》第19条做出如下修改：

《城镇住房保障条例》（征求意见稿）第十九条

配租、配售保障性住房的，当事人应当签订书面合同，明确价格、支付方式、使用要求以及违约责任等。

配租、配售的价格由县级人民政府住房保障主管部门会同价格主管和财政部门制定，报本级人民政府批准后实施。配租、配售的价格应当向社会公开。

配租保障性住房的，租金应当低于同地段、同类型商品住房的市场租金水平，并按照县级人民政府有关规定，根据承租人的支付能力实行差别化租金。租金应当向社会公开，每两年调整一次。对支付租金有困难的承租人，可以依承租人申请给予租金减免或者租金补贴。

配售保障性住房的，当事人应当在合同中约定产权份额。产权份额根据配售价格与同地段、同类型商品住房价格的比例，参考政府土地出让价款减让、税费优惠等因素确定。

《公共租赁住房管理办法》第十九条

县级人民政府住房保障主管部门应当会同价格主管部门和财政部门，依据保障对象的支付能力制定本地区的公共租赁住房租金标准，报本级人民政府批准后实施。

制定公共租赁住房租金标准应当进行听证，听证由住房保障主管部门主持。出席公共租赁住房租金听证会的参加人中，公共租赁住房申请人代表和相关领域的专家、学者不应少于三分之一。

公共租赁住房租金标准应当向社会公开，每两年调整一次。

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责任编辑 王 京

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1003-8477（2017）08-0156-08

李克武（1966—），男，法学博士，华中师范大学法学院教授、博士生导师；聂圣（1993—），男，华中师范大学法学院博士研究生。

国家社科基金项目“公共租赁住房开发建设与准入退出的法律规制研究”（14BFX119）的阶段性成果。