上海地下空间土地有偿使用政策体系的现状分析

文/王永凯

上海地下空间土地有偿使用政策体系的现状分析

文/王永凯

地下空间在城市发展中承担了越来越多的功能——交通运输、公共服务、民事防护、停车泊位等，全国大部分地区处在建设用地紧张、亟需空间挖潜的阶段，为了获得更高的经济效率，有偿出让是一种相对高效的方法。上海在地下空间有偿使用政策法规制定方面在国内处于领先水平，值得在全国推广借鉴，但也存在需要进一步探索改进的地方。本文通过对上海政策的分析为建立健全全国制度建言献策、投石问路。

一、政策体系现状

上世纪90年代以来，我国陆续出台了一系列规范空间利用的法规政策，如1997年建设部1号令《城市地下空间开发利用管理规定》等。2007年出台的《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”这才真正确定了我国空间利用的法律制度。《土地管理法》规定我国实行国有土地有偿使用制度（但在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外），在此基础上，上海积极探索、立足实际制定了相关的地下空间有偿使用政策，通过在土地有偿使用各个环节进行政策设计，形成了一套政策体系。由于土地有偿出让大致包括确定供地方式、地籍测绘、面积计算、出让金估价、土地初始登记、土地核验等阶段，因此，本文着重从以下几方面分析政策体系现状。

（一）关于土地出让方面

在《上海市地下建设用地使用权出让规定》（沪府办〔2013〕84号）、《上海市地下经营性用途建筑面积计算及分类规则》（沪规土资执规〔2015〕24号）和《关于实施〈上海市地下经营性用途建筑面积计算及分类规则〉有关问题处理意见的通知》（沪规土资执〔2015〕218号）等文件中有所规定。

1．供地方式。明确了地下建设用地使用权的出让以招拍挂为原则，以协议方式为补充（协议方式包括附着地下交通设施等公益性项目且不具备独立开发条件的经营性地下工程、地上建设用地使用权人在其建设用地范围内开发建设地下经营性工程、存量地下建设工地补办有偿使用手续以及其他符合协议出让条件的）。

2．估价要素。（1）比例关系。明确了不同用途及等级的地下一层基本价格与基准地价的比例关系，同时，按照层数不同，规定地下二层的基本价格按照地下一层的60%确定，地下三层及以下的按照上一层的70%确定。地下经营性建筑范围内的民防工程部分，其地下建设用地使用权的基本价格，按照上述规定的50%确定。（2）评估时点。出让的评估土地出让金的时点按核定的建设工程规划许可证的核发日期来确定。（3）出让年期。出让年期终止年限与地上建设用地使用权出让终止年限一致。（4）经营性面积。平战结合的地下室按照其规划批准的非战时使用功能计算地下经营性建筑面积。住宅小区内商业会所、配套商业等地下用房、建设项目地下配套设备用房计入经营性面积。地下公共通道、地下市政公用设施以及其他另有规定的，不计入经营性面积。住宅套内地下部分按照仓储的用途计入地下经营性用途建筑面积。

3．配套停车库。一是明确对住宅配套类停车库暂免收取土地出让金。二是经营性地下建设使用权按该规定补办地下建设用地使用权出让手续，但2013年11月8日前合同未作约定的配套类地下停车库除外。三是住宅和非住宅配套停车库按不同性质的车位数比例折算住宅和非住宅配套停车库面积。四是停车库中涉及配套设备用房及车库配套管理用房的，其面积计为配套停车库面积。

（二）关于与新建公园绿地结合的地下空间方面

《上海市新建公园绿地地下空间开发相关控制指标规定》（沪绿容〔2010〕80号）明确了新建公园绿地地下空间的规模：新建公园绿地面积小于等于0.3公顷的，禁止开发地下空间；超过0.3公顷的，可开发不大于绿地总面积30%的地下空间，原则上用于建设公共停车场项目；小于0.5公顷的，禁止建设地下变电站、泵站等公共服务设施项目（市政绿化综合用地除外）；超过0.5公顷的，应按照面积不大于0.5公顷的空间为单元分散布局。地下公共停车场占地面积按0.8倍计入地下空间开发指标。

（三）地下空间的房地产测绘规范

《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记规定》（沪府发〔2013〕87号），参照适用《城镇地籍测量规范》、《上海市地籍测量规范》和《房产测量规范》等有关规定。

（四）地下空间的土地核验

《上海市国有建设用地土地核验工作规范》（沪规土资执〔2015〕313号）明确了地下空间实际建筑应和《建筑工程竣工规划土地验收测量成果报告书》进行核对，对地上计容面积不符合要求的，应终止土地核验程序，在签订补充合同或重新核发划拨决定书后，由建设单位（个人）重新申报土地核验。

（五）地下空间房地产登记

《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记规定》（沪府发〔2013〕87号）中有所明确：要求房地产登记机构在办理地下建（构）筑物的土地使用权初始登记时，按照建设工程规划许可证明确的地下建（构）筑物的水平投影最大占地范围和起止深度进行记载，并注明“地下建（构）筑物的土地使用权范围为该地下建（构）筑物建成后外围实际所及的地下空间范围”。

从以上列举的规定可以看出，上海在土地出让、测绘规范、土地核验、房地登记等政策体系规范上作了详实的规定，为地下空间分层出让奠定了良好的政策基础，但仍存在一定的政策空白和需要探讨的问题。

二、主要需改进方面分析

（一）需建立立体土地价格评估模式

上海根据不同用途及等级确定地下空间基本价格与基准地价比例关系，所公布的基准地价本质上是一种平面地价。但建设用地使用权在分层出让后，土地的使用范围的设立不再是一个二维平面的概念，而是一个空间立体的概念，土地价格也应该是一个立体的模式。而地价现在的计量单位是面积，就与立体范围的要求不相适应，传统的平面土地的估价理论与方法需要根据立体空间作进一步修改，以符合空间的要求。按照《国有建设用地使用权出让合同》示范文本要求，在签订出让合同时, 要填写宗地的平面界限和竖向界限, 出让宗地的平面界限按宗地的界址点坐标填写，为上下高程限定了范围，说明可以确定一个立体的空间，这为立体模式奠定了基础。据此，评估办法可以作相应修改。比如，市场比较法的修正因素就需要调整，区位因素不仅要考虑平面区位，还要考虑垂直区位。再比如，基准地价系数修正法也需要作相应调整，其设定也需增加土地的三维立体空间范围这个因素。

（二）需适应立体地籍测绘的要求

上海的地籍测绘系统还是一种传统的二维投影平面测量的地籍系统，以地表权利为核心、以宗地为基础，主要记载了土地在二维平面空间的信息，而现今的土地范围是一个立体的特定空间范围，不同的产权单元叠加在一起形成更加复杂的产权层。目前二维地籍中地上空间和地下空间的土地利用信息无法充分地体现在目前的地籍图和测绘层上面，对三维的信息记载有限，甚至没有，无法体现直观性和立体性。随着当前的土地利用效率越来越高，地上、地下空间均被合理地利用起来，当多层次建筑的地籍增多，对三维地籍的需求也就越来越明显。

（三）需加入高层建筑地下空间鼓励措施

高层建筑的建设，其基础类型主要包括桩基础、箱形基础、筏形基础等几种，就桩基础而言，其深度主要是指桩的埋置深度，现实中桩长度一般十几米到几十米不等。就箱形和筏形基础而言，其埋置深度一般不及桩基础，但其深度也应满足地基承载力、变形和稳定性要求，也具有相当程度的埋设深度。在上海这个土地资源稀缺的城市，不乏高楼大厦的建造，建筑高度越往上走，地下基础就越往下走，这是建筑安全的技术性要求。高层建筑物的基础，尤其是桩基础，是一个不容忽视的物理存在，它占据了建筑物地表以下相当大的纵向深度和横向四至的空间。因此，若开发单建地下工程，要配合他人高层建筑的基础。独立开发建设地下工程，施工难度大、成本高，经济效益很难乐观，极少有开发商愿意在他人的高层建筑基础之下进行开发。要知道，长期以来国内地下空间的开发是不充分的，由此也导致了不少矛盾，为了促进土地的集约节约利用、挖掘空间，建议设立相关鼓励措施：一种是鼓励同一主体结合地面建筑一并开发建设地下工程，并制定相应的规定；另一种是对于单建地下工程，考虑到它的开发难度，制定开发建设单位减免税费和激励措施，调动其开发地下空间的积极性。

（四）需要对权属加以进一步梳理和确定

上海地下空间的开发利用虽然开始较早，但在地下空间权属确认与登记等方面长期缺少相关规定，在实践中，城市地下空间产权归属不明所引发的纠纷日益增多，其中以地下停车场的权属争议居多。上海市直到2006年出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》才对此有了比较明确的规定，之前依据的是国家层面的原则性规定——1997年建设部第108号令《城市地下空间开发利用管理规定》——本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁，但此规定较为笼统。后在《上海市民防条例》、《上海市民防工程建设和使用管理办法》及《关于商品房项目附属地下车库(位)租售问题的暂行规定》中找到了相关法律依据，但不在民防和商品房附属地下车库范畴内的范围又成了法律空白。因此，2006年前空窗期内的权属如何界定、如何补充登记有待商榷以及进一步明确地下空间产权归属问题，还是有赖于对地下空间建设用地使用权相关权属的清晰界定和健全地下空间的专项登记制度。只有制度完善，才会更好地拉动建设单位地下空间的开发建设意愿、促进土地集约节约利用。

三、对策建议

（一）地下空间评估办法重构

1．上海目前采取地下空间建设用地使用权出让金与地表的基准地价相挂钩的制度且区分其用途。鉴于地下空间的权利支配范围是一个立体的“八至范围”而非平面的“四至范围”，建议编制地下空间基准地价，为地下空间土地使用权价格评估提供依据，将来单位地价表达方式不再是“元/平方米”的面积表达法，而应是“元/立方米”的体积表达法。

2．在利用基准地价修正法的同时，应注意基准地价的滞后性，比如上海的基准地价，按时间顺序有1998年度、2003年度、2010年度、2013年度，时间跨度大代表了基准地价更新周期较长、需要大量的数据测算，有时不能真正及时反映整体地价水平变动和区域地价变化的现实，也没有体现同一级别不同地块的个体差异，所以还需借助其他评估办法。

3．采用市场比较法体现个性差异。该方法是将估价对象与估价时点相近的对应用途土地级别的不动产进行比较，并对这些不动产的成交价格进行适当修正，以此来估算不动产价格，这将是一个常用的方法，因为随着地下空间的开发越来越普及，可以用来对比的案例也越来越多，相同用途的地下建设用地使用权是具有可比性的，可基于共性来考虑个体因素。

4．通过剩余法体现地下造价，剩余法的计算公式是：地下空间建设用地使用权价格=售价增加额-建筑费用-专业费用-利息-开发商利润，由于地下空间比地表建筑更受制于地下地质情况，需考虑地下水走向、岩层性质以及维护相邻建筑物地基安全等，还需大面积开挖土地，必然会增加很多建造成本，因此，将建造成本考虑在内也是十分必要的。

（二）三维地籍管理模式建设

传统的地籍理论是在二维的土地表面分割土地，宗地内的建筑物不再分割，但其合理性和可行性是基于垂直方向权籍一致的。鉴于宗地内地上、地表、地下权籍可以根据土地利用方式各有不同，应建立三维地籍。

1．作为地籍管理的核心数据——宗地，无论是二维地籍还是三维地籍，都应是后者的基本单位，所以应建立三维宗地，应在二维的基础之上补充建筑高度等信息，其数据包括宗地权属界面、界址点位置［界址点的三维坐标，包括平面（X，Y）和高程坐标（H）等］。

2．地籍管理信息系统是当前上海土地管理信息化建设的重要内容，同时阳光审批系统也是上海土地审批的操作系统，其基础数据由地籍管理部门维护，应该将这两方面系统统筹管理，建立健全一体化处理二维地籍与三维地籍的数据管理方法，实现二维与三维地籍数据的数据关联与综合存储等功能，在二维向三维过渡期间能做到两者并存推行。

3．地下空间工程的边界可以通过历史保存的资料进行确定，例如可以通过设计方案、建设工程规划许可竣工验收材料等来确定边界。地下空间材料缺失的也可以通过重新测量来获取一些实测数据，最终确定地下空间的数据。

（三）制定高层建筑地下工程鼓励措施

可以在高层建筑地下工程建设中加入相应的鼓励政策，并将此项鼓励政策落到实处。上海目前的减免措施仅有民防部分的价格可以按照50%来计算，要继续深化制定一些鼓励政策措施，比如减免各种税费、不计算容积率、将开发后征收土地出让金转变为开发后返还土地出让金，而免收土地出让金则是更有力度、值得推广的鼓励政策措施，可给予建设单位实实在在的利益。也可以鼓励社会资金以PPP(公私合作模式)等方式投资建设地下商业街、城市地下基础设施等，鼓励金融机构和银行积极为地下开发项目提供信贷资金支持、降低企业融资成本等。

（四）完善地下空间确权制度

一方面，在上海建立健全地下空间确权制度之前，对于法律真空地带，可以在规则缺乏的前提下适用相关法律原则。一是可以遵照“房地一体”的原则，根据地下使用权的性质确定建筑物的所有权，但应和地表使用权明确区别，不应混同。二是可以在法定缺位或者没有具体约束的情况下，根据“意定原则”确定地下空间的流转、租赁，因为在民事法律中“意思自治”是基本的原则，适用于平等主体间的民事活动，从而保障市场交易秩序的有序和稳定。另一方面，积极进行法律规则制度的探索完善工作。上海的地下空间探索步伐一直居于全国前列，可在上海市《城市地下空间建设用地审批和房地产登记规定》基础上，进一步探索完善专项地下空间制度，对于历史空白点也一并进行规定和处理。

四、结语

纵观上海地下空间土地有偿使用政策体系，虽能做到考虑各个环节、衔接有序，但随着地下空间的出让数量不断增加，上海应该从过去的“二维视角”转向“三维视角”，思考进一步挖潜高层建筑的地下空间、进一步完善权属流转制度。这是对政策制定者的极大考验，但是挑战和机遇同在，希望上海在政策的完善过程中能够进一步推进地下空间发展，作为全国政策制定的先驱者和排头兵探索前进。

(作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院)