环境公益诉讼原告资格研究

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摘要：

原告资格问题作为环境公益诉讼制度的核心，打破了传统“诉之利益”理论，在诉权理论、环境权理论、公共信托理论、私人检察长理论支撑下，辩证分析公民个人、检察机关、环保组织作为原告主体资格的合理与不足之处，并从完善激励机制、规范起诉顺位、限制起诉资格等方面规范环境公益诉讼制度，旨在解决实践中无人起诉、起诉难问题，从而促进环境公益诉讼与我国实情相适应。

关键词：环境公益诉讼；原告资格；公民；检察机关；环保组织

一、环境公益诉讼概述

环境公益诉讼是指有权国家机关、社会组织或个人为了环境公共利益而针对环境破坏、污染行为提起的一种公益诉讼，诉讼请求一般包括停止侵害、恢复原状、损害赔偿等。环境公益诉讼制度是针对“环境损害”而确立的制度，明显带有区别于私益诉讼的特征：

（一）诉讼主体的广泛性

环境公益诉讼的理论与实践难题与重心是原告资格，传统诉讼受诉之利益影响，原告须与被诉法律行为有法律上直接利害关系，而环境公益诉讼由于其环境侵害对象的特殊性、环境影响范围的广泛性，导致起诉主体范围不再局限于传统诉之利益理论，从而能够避免环境侵害行为发生后无人起诉的窘境。当发生环境损害时，有权国家机关、社会组织、个人都有权为了公共环境利益以环境公益诉讼原告身份起诉。环境公益诉讼突破了原有权利框架，赋予广大公民、社会组织、检察机关以诉讼起诉权。在原告主体资格范围上，突破了“直接利害关系人”，理论限制，主体范围更广。

（二）诉讼目的与诉讼对象的特殊性

环境公益诉讼基于自身公益性，其起诉目的当然须为社会公共利益，是为保护公共环境不受损害。区别公共与私人的关键在于是否站在公共利益的立场上，是否主张对个人的损害赔偿。为了环境公益诉讼滥诉现象，有必要对诉讼利益进一步限制，诉讼主体不得通过诉讼来谋求私利，即不得假借诉讼谋取金钱利益。

在实践中，提起环境公益诉讼，诉由一般是基于对环境的损害或者对人的损害。这两种损害一般表现为两种情形：一种是现行侵权行为法已经明确规定的损害——财产损害、人身损害、精神损害，即“对人的损害”；另一种是现行侵权行为法尚未明确规定的损害——环境污染、生态破坏，即对“环境的损害”。[1]如果将诉由限于对人的损害，涉及的是私人利益，会产生所谓的“正外部性”或“反射利益”，但如果某一个环境污染行为并没有产生具体侵害的结果，会导致案件无人起诉，待“对人的损害”结果出现为时已晚。环境公益诉讼应以预防性为原则，不应单独强调“对人的损害”这一片面结果。但若将诉由限于对环境的损害，原告主体范围相应放宽，会出现“搭诉讼便车”现象。

二、公民个人作为原告主体的探究

（一）公民作为原告主体的合理性

环境权理论——公民有权起诉的理论支撑。环境权是一种概括性权利，是指公民享有在不受污染和破坏的环境下生活和利用资源的权利，具体包括清洁空气权、清洁水权、风景权、通风权等。作为世界性环境危机和环境保护运动的产物，在《人类环境宣言》已对环境权有所体现。实践中有将环境权以基本权利的形式在宪法中予以确认，如巴西。环境权是一项特殊权利，将其包含于所有权会与所有权所要求的可支配性相冲突，因所有权是一种绝对权，法律主体无权对他人享有的物權主张环境质量权利。如果将其看成一种人格权，对通风、采光等舒适性无能为力；从相邻权角度来讲，作为一种法定权利，受到相邻不动产物权及必要方便为前提，对海洋、大气等污染爱莫能助；从地役权制度上看，作为一种约定权利，使用范围有限，以双方存在土地权利且大致毗邻为前提，且需支付对价，对本身弱势的公民来讲更是平添阻力。侵权责任制度也有其不足，该制度同时要求权利与损害，此依赖性和滞后性与环境保护的预防性相悖。在现行法律框架下，尚无制度可以全面覆盖环境问题，因此有必要创设一个独立的权利—环境权。目前国际上很多国家将其具体化，如美国以私人检察总长为理论基础而创设的公民诉讼制度，并为防止公民滥诉而设置60天通知义务、穷尽救济原则。[2]公民被赋予环境权后因享有法定权利而成为直接利害关系人，当然有权具备起诉资格。在环境权理论的支持下，凡涉及环境污染或生态破坏，有关个人都有权作为原告提起环境公益诉讼。

（二）公民作为原告主体资格的限制

1.公民起诉会受到专业技术限制

公民作为弱势群体，技术专业性不强，针对成因复杂，比如跨地区的工业污染、尾气污染，以及雾霾等环境污染问题，易受到起诉对象不明困扰，会产生“欲而不能”的起诉窘境。在案件调查取证过程中，基于环境公益案件的复杂性，对证据采集、损害事实的认定、损害结果的认定等环节均需专业机构来实行，而我国此类机构欠缺，从客观方面一定程度上限制了公民的起诉。

2.在诉讼期间会面临诉讼费用承担及滥诉现象。

环境公益诉讼案件涉及公共利益，案情复杂，案件一般较大，诉讼成本高，整个案件下来原告通常花费巨大，很多普通公众缺乏资金而无力提起诉讼。公民作为原告极大地扩大了原告的资格范围，这与为防止权利滥用而设的“直接利害关系人”的当事人适格理论相矛盾，随之带来的可能是当事人滥诉现象，公民可能出于私怨或为谋求不正当利益而提起诉讼，一方面加大了法院的工作量，降低司法效率，另一方面在一定程度上对企业带来困扰，不利于市场经济的发展。

3.因法律上的欠缺公民起诉缺乏有力的法律支持

新环保法赋予符合条件的社会组织环境公益诉讼起诉权，换句话说从法律层面否定公民原告资格，公民提起环境公诉会遇到法院不予受理的决定，致使公民因缺乏法律依据而无法提起公诉。

三、检察机关作为环境公益诉讼原告资格探究

（一）检察机关作为起诉主体的实践

检察机关作为我国监督机关，具有公诉职能，负有保护国家集体利益职责。当存有诉讼阻碍情形，人民检察院为维护国家、公共利益和避免非法行为为落脚点，以公力干预的法律措施提起公益诉讼，该当认定符合诉之利益。自1972年检察院提起环境公益诉讼后目前全国已有多起，如2008年贵州省贵阳市清镇市人民检察院提起的环境公益诉讼案件，2017年山东烟台检察院对鲍德萍、玉常山污染环境一案提起民事公益诉讼。在这里我们以环境行政公益诉讼案件展开研究。endprint

2016年12月16日，山东省庆云县检察院以县环保局监管不合法，基于全国人大常委授权依法提起行政公益诉讼。检察院在处理某污水处理厂厂长涉嫌环境犯罪时，查明此厂是在环保设施竣工验收尚未结束前从事违法作业，非法排放污水导致环境污染，党委政府责成环保部门严格履行监管职能。检察机关查明县环保部门虽已作出行政处罚，但仍在监管上存有违法行为，致使国家、社会公共利益遭受严重损害，遂经严格落实诉前程序，依法对县环保部门不依法履行职责，提起行政公益诉讼。庆云县检察院是根据全国人大常委会的授权展开的试点工作，尽管未提起环境民事公益诉讼，但对于检察院提起环境公益诉讼的实践史上是一次伟大的实践。在公民无力起诉、环保机关怠于履行职责情况下，有“必须要设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效法律手段和权威的主体代表国家提起诉讼、参与诉讼。[3]检察院通过此次成功的诉讼实践，进一步夯实了检察机关提起环境公益诉讼的根基。

（二）检察机关作为原告分析

检察机关享有公共信托理论的支持，作为国家代表机关，当然有权在国家环境资源遭受损害时行使环境诉权以保全公共财产。检察机关身为国家监督机关的身份有利于其独立、公正行使诉权；且检察机关内部享有完善的业务部门和法律知识丰富的法律人才，方便取证，符合对审判效率追求；此外，检察机关的公诉职能使得其具有权威与威慑力，可起到警示环境污染者作用，预防环境污染。不可否认，检察机关作为原告存有加重业务负担弊端，但随着反贪职能从检察机关的调离，一定程度可减轻该弊端；检察机关的该项权力一定程度上与环保机构存在重叠，可能导致权力推诿，降低环保机构责任；与此同时，检察机关接入诉讼，可能导致平等的民事关系被打破，使被告处于一种弱势地位。随着法律的不断完善，法律实践的不断丰富，其在环境保护方面的优势更加突出。

四、环保组织作为原告主体资格的探析

（一）环保组织优势

环保组织身为社会团体，专业性、针对性突出，利于环境损害的调查取证、灾害评估、环境评价、损失统计，且一般有相应资金来源，方便承担相应诉讼费用；基于我国法律对环保社会组织的非营利性要求，能有效满足环境公益诉讼有关保护公共环境利益的诉讼目的；与行政机关相比，环保组织更易针对行政机关不作为提起的环境行政公益诉讼，目前行政体制下行政机关不轻易为“搬起石头砸自己的脚”的行为。

（二）环保组织作为原告资格在我国新环保法上的体现

新环保法在赋予环保组织权利的同时也对其做了严格限定：在设立上，应满足在设区的市级以上人民政府民政部门登记这一要件；在行为上，要求专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。目前我国符合前款规定的社会组织数量较少，与频发的环境损害现象相矛盾，因此应适当放宽条件，使更多符合要求的社会组织加入进来，如对于有一定规模、专业水平高、组成人员素质高的社会组织可以将连续五年调整为连续三年。也可将社会组织等级化，每一级别设计对应条件。为了鼓励环保组织提起诉讼，国家应给予政策优惠，将诉讼费用与社会保障机制相结合，可通过案件胜诉后政府补助形式或采取诉讼成本有利于原告原则等措施。

五、针对原告资格问题的建议

（一）应建立完善的激励机制

完善的诉讼激励机制能最大程度带动主体参与到环境公益诉讼中。在立法层面应赋予检察机关、公民一定程度的环境公益起诉权，弥补法律规定的空白，保障权利的行使有法可依；在诉讼费用层面，应给予起诉主体一定财政支持以达到鼓励起诉目的，改革律师费用制度，可借鉴美国的司法实践规定案件胜诉由被告承担律师费用；[4]基于任何人都不得从其违法行为中获利标准，应提高环境污染行为的违法成本，改变“违法利润大，处罚成本小”现状，给予违法者一定程度的法律威慑力。

（二）规范起诉顺位

因公民、检察机关、环保组织等多类主体就提起环境公益诉讼均有一定程度的合理性，因此有必要规范其起诉顺位。环境权理论下，公民和环保组织因成为直接利害关系人很自然地被赋予了起诉第一顺位；环保机关为第二顺位，当环境权人未在法定合理期间内起诉而影响到环境公益的，环保机关有权提起诉讼。存在环境保护不作为或滥用权力行为时，环保机关起诉具有很大程度的不现实性，故该顺位的设置应以环保机关合法行使权力为前提；检察机关为第三顺位，在公民、环保机关经催促仍怠于行使权利时有权为了国家、社会公益提起诉讼，但应以提起检察建议为前提。自然资源所有权基础下，环保机关作为国家所有权代表人而享有第一起诉顺位，检察机关为第二顺位，公民、环保组织为第三顺位。制度设计上应建立与起诉顺位相配套机制，美国立法规定了公民或社会组织在起诉前应提前60天通知污染者或主管机关，可借鉴美国建立诉前通知制度，同时基于诉讼效率考量设置45天诉前通知义务。

（三）对公民、检察机关、环保组织起诉资格的限制

公民虽不受“直接利害关系”约束，但并非意味着任何公民可以无节制地提起诉讼，应与案件有“间接利害关系”，且遭受的事实损害具有现实性或高度危险性。[5]检察机关因其身份上的特殊性，为避免使诉讼陷入不平等状态应在起诉顺位上规范其权力，即在前起诉顺位主体怠于起诉时，为公共环境利益提起诉讼；同时为协调检察机关内部部门职权关系亦提升案件处理效率，建议应设立专门环境公益诉讼部门，引进环境方面专业人才，准确把握起诉的平衡点。

结语

环境公益诉讼制度在我国呈现不断完善趋势。立法层面已有关于检察机关提起环境公益诉讼的试点决定，但仍未以法律形式给予公民、检察机关起诉权。在理论与实践不断完善下，必会不断促进我国环境公益诉讼制度的完善，切实保障社会公共环境利益。

[参考文献]

[1]呂忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008，（06）：131-137.

[2]张锋.我国公民个人提起环境公益诉讼的法律制度构建[J].法学论坛，2015， （06）：71-77.

[3]江伟.略论检察监督权在民事诉讼中的行使[J].人民检察，2005，（18）：5-8.

[4]曹明德.中美环境公益诉讼比较研究[J].比较法研究，2015，（04）：67-77.

[5]李传轩.环境诉讼原告资格的扩展及其合理边界[J].法学论坛，2010，（04）：82-87.

（作者单位：山东师范大学法学院，山东 济南 250358）endprint